中国共产党百年乡村治理：特征、经验与转向

◇侯万锋 丁志刚

重视总结和善于总结历史经验，是中国共产党治国理政的重要方法，也是中国共产党的优良传统。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》以“十个坚持”总结了党百年奋斗的宝贵历史经验，深刻揭示党和人民事业不断成功的根本保证、力量源泉和根本途径。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，也是中国共产党百年来领导中国革命、建设和改革取得一次次重大胜利的重要经验之一。乡村是国家政权体系稳定的基石，乡村治理是国家高效能治理的基础单元。中国共产党领导和运用公权力嵌入乡村治理是百年来中国乡村社会变迁的一条主线。在百年发展脉络中，中国共产党始终将马克思主义基本原理与中国乡村实际相结合，在不同时期的实践探索中适时调整乡村治理的理念、制度、政策与方式，推动乡村社会的重大变革与长足发展。从政党治理视角切入，回顾我国乡村治理的百年历程，分析、总结和探讨党在不同历史时期乡村治理的阶段性特征、基本经验和发展转向，不仅对丰富乡村治理的研究空间具有一定的理论意义，而且对实务层如何推进乡村治理体系创新，也有借鉴价值。

一、中国共产党百年乡村治理的阶段特征

坚持中国共产党的领导是农村工作的首要原则，是确保党在农村工作中总揽全局、协调各方，保证农村改革和发展的根本遵循。由于“中国的政治体制是一种党领导的国家体制。”[1]中国共产党以公共权力嵌入乡村治理也就成了我国乡村发展的实践逻辑。大致看来，党推进百年乡村治理主要经历了新民主主义革命时期以政党动员为特征的乡村治理、社会主义建设时期以政党统合为特征的乡村治理、改革开放新时期以政党引领为特征的乡村治理、中国特色社会主义进入新时代以政党领导为特征的乡村治理等四个历史发展时期。

（一）新民主主义革命时期（1921—1949年）：以政党动员为特征的乡村治理

在中国古代，国家对乡村的治理是一种“以地方宗族势力为依托的族民自治”[2]，“治理的权威源自政权权威与礼教传统”[3]，具体表现为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理出乡绅”[4]。伴随中国社会的近代转型，这种传统的乡村治理模式因民主革命而退出乡村场域，重构新的乡村治理框架历史地落在了中国共产党人的身上。从1921 年中国共产党成立到中华人民共和国建立，党充分发挥政党的社会动员优势，主要通过开展土地革命和武装斗争，建立以政党动员为特征的乡村治理框架，实现了党对乡村政治、经济、文化的有效治理。大革命时期，党通过领导农民参加革命，形成了对农村实际和乡村治理的初步认知。土地革命战争中，党在农村开展武装斗争，建立苏维埃政权，有效开展乡村治理的各项活动。抗日战争爆发后，党在地方治理中实行“三三制”治理模式。解放战争时期，党通过土地改革重点解决乡村社会的民生问题。综合地看，在革命年代，党是把解决土地问题作为推进乡村治理和维护乡村秩序的关键，把武装斗争作为土地革命的实现形式，一方面开展武装斗争，确保了土地革命的胜利，保证了土地革命的有序开展，另一方面土地革命激发了农民开展武装斗争的积极性，提高了革命军队的战斗力。

“从进攻大城市转为向农村进军，是中国革命具有决定意义的新起点。”[5]新民主主义革命时期，中国共产党以政党的政治动员激发农会组织和农民参与基层政权建设，开启了以政党动员为特征的乡村治理进程。其一，重组乡村权力机构，建立政权机关如在革命根据地建立的苏维埃政权、陕甘宁边区政府等，增强政权对农村社会的调控力。其二，建立基层党组织，有效嵌入乡村治理结构，如组建各类农会、农协等，形成了党组织、政权组织以及各类农民组织等不同层级的组织网络体系。其三，以满足农民现实利益需求为出发点，领导推动土地制度改革。如抗日战争后，党提出“把土地变为农民的私产”[6]。无论是土地革命时期，还是抗日战争和解放战争时期，党始终把农民获得土地作为推进乡村治理的关键，有序实施土地改革政策，对乡村利益格局进行重塑和调整。正是推动以政党动员为特征的乡村治理，党在乡村社会树立了威信，也得以通过政治动员将其革命实践渗透到乡村社会。

（二）社会主义建设时期（1949—1983 年）：以政党统合为特征的乡村治理

从新中国成立到废除人民公社体制，是党一元化领导下，以政党统合为特征嵌入的乡村治理时期。在社会主义建设时期，党和国家主要通过新的土地改革、农业合作化运动和人民公社实现乡村社会的有效治理。

新中国成立初期党领导的土地改革，是“中国历史上最大最彻底的改革”[7]。党和国家在开展土地改革中，建立党支部、共青团、合作社、农会、妇女会等农村基层组织，通过党支部和各种社团组织动员农民参与土地改革，摧毁了宗族权与乡绅权治理乡村的社会秩序。这一阶段，通过清匪反霸将分散的乡村社会统合到国家政治体系中，实现了党领导的国家政权系统对乡村社会的有效整合；开展土地革命，实现了让“农民取得土地、党取得农民”，这在当时顺应了新中国成立初期巩固政权的需要，树立了党的领导权威，维护了乡村社会的稳定。“新中国的土改是在一个相对平稳的有序的社会环境中完成的，进展很顺利。”[8]土地改革作为深刻的经济和社会变革，重新确立了政治体系与农村、国家与农民的关系，解决了国家在农村的资源统筹、农业剩余资源的合理配置、农民利益诉求的有效维护等现实难题。

土地改革后，党通过农业合作化对农村进行社会主义改造，以互助组为起点向初级社、高级社过渡。在农业合作化过程中，党和国家政权力量始终是这场变革的主导力量，最终实现了对农民土地等生产资料个体私有制的社会主义改造，消除了农村中产生剥削制度的经济基础。特别是实行农副产品统购统销等制度，满足了城乡人民对农副产品的最基本需求，为维持社会稳定奠定了基础。从国家政权建设看，“党的领导很重要地体现为党对社会的整合”[9]。党领导国家行政权力推动下的合作化运动在本质上是“一场潜在的政治重建过程”，弱化了家族共同体的社会功能和个体家庭的生产功能，强化了党对乡村社会的渗透，奠基了“村社合一”的乡村治理基础。

从1958 年开始，人民公社在极短的时间内在全国乡村社会普遍建立。为了让人民公社治理结构更好地发挥社会动员和确保高效权力运作的功能，党和国家对其组织架构、运行过程、职能划分和职责分工都作了明确和具体的规定。人民公社化使党和国家行政力量强势介入乡村社会。党借助组织手段、国家借助行政力量直接干预农业经济，乡村的生活和生产都是在公社和生产队统一指挥和管理下进行。“乡一级政权必须同公社合而为一。”[10]公社设立党委、建立村级党组织，将党组织直接建在乡村一线，强化了党对乡村社会的一元化领导和控制。“公社既是国家政权，又是乡村生产和生活机构。”[11]公社体制意味着乡村社会治理模式的向下延伸，奠定了以公社为载体的国家政权组织的社会基础。这一阶段乡村治理的最大特点是“政社合一”，是将“政党统合”施治的具体渠道和手段“体现于政策、工作、行动”[12]中。实行“公社-生产大队-生产小队”层级管理体制，实现了乡村治理与政权组织、经济组织三者高度一体化，既巩固了农村基层政权，也维系了农村的社会秩序。

在社会主义革命和建设时期，党在乡村治理的探索过程中，虽然经历了严重曲折，但乡村社会发展也取得了巨大成就，为改革开放后的乡村改革和发展提供了物质基础。社会主义建设时期，“政治性因素支撑着村庄公共性的运转”[13]。政党统合是政党作为治理主体，运用公共权力在其主导的治理结构内有效处理公共事务的过程和状态。社会主义建设时期，为巩固新生政权，迫切需要彰显和维护政党权威下的组织严密运行和政策高效执行。以政党统合为特征嵌入乡村治理，是党以服务性具体行动为支撑，既融汇成党的领导力、组织的战斗力和党员的影响力，又充分发挥了非正式制度的力量。

（三）改革开放新时期（1983—2012 年）：以政党引领为特征的乡村治理

20 世纪70 年代末期，僵化的人民公社体制以及农村权力的高度集中，使得乡村社会呈现“权力真空”状态。虽然经济得到了恢复和发展，但农业经济发展滞后，这使得国家建设无法汲取更多的乡村社会资源。1982 年宪法使得村委会在农村基层自治组织中的法律地位得以确立，1987年的《村民委员会组织法（试行）》详细规定了村民自治和村委会的组织建设系列问题，特别是以家庭承包经营为主的土地改革，使得“乡政村治”治理模式应运而生。1994 年后，国家在农村逐步确立和完善了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等村民自治民主制度。此后，党和政府都把推进基层民主作为乡村治理的重要内容。虽然村民自治在各地推行过程中有着差异，但党和国家在农村领导推行经济体制改革并以制度形式肯定了村民自治在乡村治理中的地位。

乡村政治的变革，在乡镇首先是废除了人民公社体制，实行政社分开，建立乡镇一级政府。在村级层面，通过村民自治形成了基层群众自治的制度安排。实践中的“乡政村治”围绕和服务于农村经济建设，使得国家政权力量对乡村社会的管制逐步放松，农民从事生产经营活动的自主权被激活，村民自治组织和乡村民间组织发挥作用的空间得以延伸。无论是在制度建设上，还是在实践操作层面上，这种体制变革适应了改革开放中农村经济体制的变革诉求，回应了农村基层民主政治的发展要求。

“我国改革从农村实行家庭联产承包责任制率先突破，逐步转向城市经济体制改革并全面铺开。”[5]改革开放新时期，人民公社治理体制逐步转变为“政社分开的‘乡政村治’结构，村民自治得以兴起。”[14]经过长期的实践探索，乡政村治的治理模式也“最终顺应了农民的要求而做出的制度性进步”[15]。这一时期，党的政治引领并不是党对乡村社会的控制和高度整合，而是在坚持党对乡村领导的前提下，充分发挥党的政治引领、组织凝聚和服务群众等重要功能，实现从改革开放前党在乡村治理实践中“政党组织社会”向改革开放新时期“政党引领社会”治理逻辑的转变。

（四）中国特色社会主义新时代（2012 年以来）：以政党领导为特征的乡村治理

党的十八大是国家治理转向的重要节点，也标志着乡村治理进入新时代。农村人地分离加速，使得乡村治理的主体、结构和方式发生了较大变化，同时也给乡村治理带来巨大挑战。新时代党领导、推动和嵌入乡村治理，是推进乡村治理体系创新的重要举措，也是推动国家治理向农村基层下沉和延伸的重要内容。

党的十八大以来，中央明确提出全面从严治党，要求把坚持党的领导贯穿于乡村治理的全过程。党的十九大提出乡村振兴战略，又把“治理有效”作为总要求之一。党中央在乡村治理上强调，要把党的领导有效嵌入乡村社会，积极探索形成更具开放性的组织体系、工作阵地和服务平台，使基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要；要充分发挥党的政治优势和组织优势，全面推进基层服务型党组织建设，促进基层党建与基层治理之间的互进互促。尽管每年中央一号文件的主题和侧重点不尽相同，但都能反映出党推动乡村治理的政策逻辑，党领导并嵌入乡村治理的特征也尤为明显。

中国特色社会主义进入新时代，中国共产党坚持巩固基层政权，完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移[5]。以党的建设为总纲是党的十八大以来我国乡村治理的总要求，坚持党全面领导下的乡村治理是新时代推进乡村治理的发展方向。新时代，以政党领导为特征的乡村治理，最重要的就是要加强基层党组织建设，发挥基层党组织领导农村基层治理的重要作用，宣传党在农村的各项政策，全面执行党的农村工作的路线、方针和政策，引导农村企业、社会和自治组织，提高组织、团结、动员和服务农民群众的能力，不断推动农村改革和发展。尽管全国各地情况不同，党领导乡村治理模式不尽相同，也呈现出各自的特点，但坚持党全面领导始终是新时代乡村治理的显著特点。

二、中国共产党百年乡村治理的基本经验

“善治”即“良好的治理”，是使公共利益最大化的社会管理过程[16]。百年来，党在领导乡村治理实践中积累的丰富经验，对走中国特色社会主义乡村善治之路，具有重要的借鉴意义。

（一）根本保证：党的全面领导

“党的领导是全面的、系统的、整体的。”[5]坚持党的全面领导是农村工作的首要原则，是确保党在农村工作中总揽全局、协调各方，保证农村改革发展的根本。百年发展中，我们党不断完善党领导农村工作的体制机制，明确中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作领导体制，构建起职责清晰、分工负责、合力推进的责任体系；明确了党中央决定农村工作的大政方针、重大战略、重大改革和省、市、县级党委抓农村工作的职责，通过设立中央农村工作领导小组，发挥农村工作牵头抓总、统筹协调等作用；明确了各级党委农村工作部门的决策参谋、统筹协调、政策指导、推动落实、督导检查职能。坚持党对农村工作的全面领导无疑是党领导、推进和嵌入乡村治理的根本保证。

（二）治理目标：乡村现代化

中国共产党成立后，广泛动员组织农民参与革命和战争，通过基层政权建设、土地革命等方式，提高了农业生产力水平，恢复了乡村社会秩序，实现了对传统乡村社会治理方式的调整和变革。新中国成立后，党在土改、合作化、人民公社化的实践中，实现了对乡村的高度组织整合，稳定农村社会秩序，推动了乡村社会建设和全面发展。改革开放以来，针对城乡发展不平衡加剧，党在全国开展了农村经济体制改革，通过工业反哺农业、城市反哺农村，弥补了乡村发展不足、缩小了城乡差距。党的十八大以来，党健全乡村治理体系，推进了乡村经济、政治、社会、文化和生态各个领域的现代化进程。在百年发展每个历史时期，党始终将乡村治理的目标聚焦在乡村稳定发展和现代化的治理目标上，这也是百年来党领导、推进和嵌入乡村治理的重要经验。

（三）治理价值：维护农民根本利益

维护农民根本利益，是党推动乡村治理的价值追求。在新民主主义革命时期的阶级划分、土地改革和互助合作中，党都是以“农民翻身做主人”为价值旨归。在不同时期，特别是改革开放以来，党将农村经济工作重点调整到农村农业发展上，在经济上率先在农村开展经济体制改革探索，在政治上将村民自治上升到制度层面，其目的即在于维护农民的生存和发展利益。党的十八大以来，实施精准扶贫和深入实施乡村振兴战略促进着农民共享乡村现代化成果。回顾百年乡村治理历程，坚持以人民为中心，维护广大农民群众的根本利益是党领导、推进和嵌入乡村治理的价值追求。

（四）治理主体：“一核多元”

中国共产党成立以来的乡村治理，是党在以其为领导核心领导多元治理主体参与的治理主体结构下实施乡村有效治理的过程。在这一治理主体结构中，党中央是全面推进乡村治理路线、方针和政策的制定者，乡村两级党组织是乡村治理的基层领导者，乡镇政府和村民委员会是乡村治理的具体执行者，农村其他各种力量是乡村治理的参与者。如新民主主义革命时期，党在革命根据地和解放区建立党支部，吸纳农民加入党组织，获取农民的政治支持。新中国成立到改革开放前，党在乡村建立的公社、生产大队、生产队三级分别设立党委、党支部、党小组，实现了全方位的控制和管理。改革开放中，党虽然在经济上赋予了农民生产经营自主权，但在管理体制方面重建了乡政府、设立乡党委，在农村建立村党支部和村委会，发挥了党组织对乡村改革的引领作用。党的十八大以来，党在推进精准扶贫、乡村振兴等方面，更是有力发挥了全面领导作用。百年来，坚持“一核多元”的治理主体结构，积极促成党的领导优势与政府优势、企业优势、社团优势有机结合，将党的领导有效嵌入各类农村基层组织及其治理乡村的活动中，保证了乡村治理的统一领导、规范有序和高效运行。

（五）治理导向：破解乡村问题

中国封建社会主要靠乡绅来实现乡村有效治理。中国共产党成立后，面对国内外因素的多重挤压，针对当时的乡村问题和现实矛盾，党打破传统乡村权力机构的束缚，建立苏维埃政权、陕甘宁边区政府等新的政权组织形态。新中国成立后，在稳固新生政权的情况下，党开展土地改革的目的是为了建立与农民稳定的利益纽带关系，彻底改变农民的经济地位，进一步稳定乡村社会的结构和秩序。即使在农业合作化时期，党也是基于当时农村生产力水平低下、生产关系单一的突出问题，选择了农业合作化和人民公社的治理模式。改革开放以来，乡村治理体制和水平无法适应农村改革要求，需要从治理结构上作出调整和变革，党选择了以村民自治为特征的“乡政村治”治理模式。党的十八大以来，面对城乡二元结构矛盾突出、乡村关系复杂、农民利益诉求多元、农村矛盾化解难度增加等问题，党适时提出了实施乡村振兴战略，推动了乡村治理的转型升级。不难看出，坚持以破解乡村问题和矛盾为治理导向是百年来党领导、推进和嵌入乡村治理的一条重要经验。

（六）治理方式：制度有效供给

中国共产党成立百年来的乡村治理，是党不断通过制度、法律、政策的有效供给，创新乡村治理方式的过程。在制度政策有效供给上，改革开放以来的家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营制度，以及与之相适应的分配制度和各领域的具体制度，党的十八大以来的新一轮农村土地制度改革，这些都为提高乡村治理效能提供了有力的制度保障。在法律有效供给上，如新中国成立后的土地改革法，改革开放以来的村民委员会组织法、农业法等，为乡村治理提供了法治保障。不难看出，中国共产党成立以来先后实行的一系列制度、出台的各种政策和颁布的多种法律法规，都为推进乡村治理提供有效方式，也是党以制度法律政策有效供给促使乡村治理方式不断创新的重要经验。

（七）治理路径：党建引领与“三治”融合

不同历史时期，党都坚持基层党组织对乡村社会的领导，在长期的乡村治理实践中，发挥村级党组织的带动作用，最终形成了党领导下多部门、多事项联动的乡村治理应急处置机制、矛盾化解机制和服务群众机制等，强化了党建对乡村治理的政治引领和组织引领。党的十八大以来，党又将坚持自治、法治、德治有机融合作为乡村治理的实现路径，引导各治理主体自觉参与乡村治理，充分释放德治教化的治理效能，强化法治化解农村社会矛盾的重要功能。可以说坚持党建引领与“三治”融合，是党领导、推进和嵌入乡村治理的重要经验，也是今后一段时期内乡村治理的实现路径。

三、中国共产党领导乡村治理的发展转向

百年来，中国共产党通过建立庞大而系统的组织，建立和巩固基层政权体系，借助独特的政治、组织和资源优势，有效整合乡村社会，将自身的影响力向乡村延伸和渗透，领导并以嵌入的方式与乡村紧密结合并主导乡村治理。这个过程是乡村治理功能定位及治理方式、目标和任务的现代化转变过程，反映着国家治理的总体方向。“乡村治理要始终坚持在党的领导下走有中国特色的乡村治理道路。”[17]新时代，从政党治理视角来看，要遵循乡村社会运行及发展规律，继续汲取百年乡村治理的实践经验，确立党领导乡村治理的目标、方式和任务，构建起党领导乡村振兴的长效机制，促进党领导乡村治理的治理范式、领导方式和组织功能的发展转向。

（一）治理范式转向

从实践层面看，乡村治理范式是党领导嵌入乡村治理的施政模式。从党百年乡村治理实践看，“中国乡村治理并未呈现国家与社会的二元结构，而是形成了由基层党组织、基层政府以及基层自治组织所构成的三元权威机构。”[18]这说明，“政党-国家-社会”的治理范式应该是党嵌入乡村治理的实践模式。如新民主主义革命时期成立的各类农民协会、农民合作化组织；社会主义建设时期建立的以人民公社-生产大队-生产队为核心的人民公社体制，都体现出党嵌入乡村治理并在乡村治理中始终发挥着领导核心作用的事实。党的十八大以后特别是党的十九大以来，党的农村工作条例、农村基层组织工作条例、支部工作条例等法律法规相继出台，更从法律制度层面保障了乡镇党委对乡镇政府和农村社会的领导。显然，从“国家-社会”向“政党-国家-社会”的治理范式转换，将是今后党领导、推进和嵌入乡村治理的重要发展转向。

（二）领导方式转向

“乡村作为执政党的力量源泉和存在基础，党需要通过自身的有效活动来反映乡村社会的利益诉求，以自己行动的有效性和价值的张扬来获得民众认同。”[19]无论是革命时期、建设时期和改革开放新时期，还是中国特色社会主义进入新时代，坚持和加强党的领导都贯穿其中。不同时期，党逐步建立和巩固了党在乡村治理中的领导。改革开放新时期，尽管农村各项工作随着以经济建设为中心而转变，但乡村治理始终坚持和加强党的领导。党领导乡村治理方式适时转换是契合国家战略及村级治理需要的，也是组织功能不断优化、调整和演进的过程。百年来，中国共产党始终聚焦于维护农民利益、维系社会稳定和保障农村发展，形成了“组织革命→巩固政权→改革发展→协调领导”的乡村治理逻辑，既在横向上推动乡村社会的自我管理、自我服务，又兼顾纵向国家行政机构的领导要求。新时代，在实现乡村治理现代化的征程中，从“加强党的领导”向“实现党的全面领导”的政党地位调整，保证了党中央制定的理论、路线、方针、政策必须不折不扣地贯彻到乡村治理实践中。这是党领导、推进和嵌入乡村治理的显著特征，也是党领导、推进和嵌入乡村治理重要的发展转向。

（三）组织功能转向

“政治领导力、社会号召力、群众组织力、思想引领力是农村基层党组织的重要治理能力，因而基层党组织是乡村治理的根本力量和治理体系的中心。”[20]不同时期，党在农村通过政党动员农民加入党组织、发动农民参与革命，逐渐强化中国共产党对乡村社会的重塑，形成了“引领→管控→协同→统合”的乡村治理演进逻辑。改革开放后，虽然党和国家以制度形式肯定了村民自治在乡村治理中的地位，但村民自治是在党组织赋权和引领下的有效运行。而且村民自治必须保障党中央的政策方针在农村社会落地实施，农村基层党组织在协调农村其他治理主体间关系中处于领导地位。夯实党在乡村的治理基础，要结合时代发展需要，积极探索基层党组织引领乡村治理的新载体、新模式和新机制，形成党建与自治、法治、德治融合的新机制，深化推进驻村第一书记、党员干部包村等联动村级党建的新方式。新时代，迫切需要基层党组织主动适应乡村治理的要求，发挥其组织优势，实现党政权力统合下的多元治理主体共管共治，形成农村基层党政系统与农村、经济、社会和自治组织的互嵌式乡村治理组织体系，增强组织的引领力，实现从“加强党组织”向“提升党组织治理能力”的组织功能转变，这是党领导、推进和嵌入乡村治理的组织功能的新转向。

结 语

中国共产党百年乡村治理实践，蕴含着党全面领导的精髓，在实践中形成了党组织联结下的新型统合治理体系。党通过组织设置调整和治理方式优化，实现了党建与乡村治理的良性互动。中国进入全面推进乡村振兴的新时期，需要总结运用好中国共产党百年乡村治理的成熟经验，坚持党对农村工作的全面领导，持续加强党组织自身建设、创新党建引领乡村治理模式，不断增强党的领导能力和领导水平，形成中国共产党领导乡村治理的科学、合理和有效体系，为推进乡村治理体系和治理能力现代化及中华民族伟大复兴提供坚实的基层基础。