市域社会治理现代化的法治保障研究

2022-12-27赵燕萍

绥化学院学报 2022年9期

赵燕萍

（河南警察学院公安专业基础教学部河南郑州 450000）

“市域治理现代化”并不是传统的基本部门法研究的内容，是一个基于纵向和横向认知模式连接于宪法与部门法、法学与社会学等的领域法研究范畴。[1]对这一问题的研究有着显而易见的挑战性和重大意义：这一领域涉及利益关系的紧张程度和关涉国家治理的重要性几乎是众所周知，有解决问题的现实紧迫性。在中国当前的相关立法领域中，“市域治理”中的法治问题未来将有着广泛的展示、但是当下却缺乏深入的考量。因此，这一研究在成文法和法理基础上还处于举步维艰之时，及时对市域社会治理的法治理论总结是对现实中可持续发展及社会和谐、城市现代化等正面价值得以良好协调的一次推进。特别是，都市圈的快速进程为国家权力的合法性与正当性提供了新型的理论与实践资源[1]，因此，对这方面的法学研究，在现实层面上显得特别重要。

一、市域治理现代化的法制化构建

加快推进市域治理现代化，是推进国家治理体系与治理能力现代化的关键一环。然而，作为一个社会治理领域的新概念，市域社会治理至今尚未在各个学术界形成一致的认识。[2]因此，立足法学的视角，科学认识市域社会治理的理论蕴含，是加快推进市域治理现代化的理论前提和逻辑起点。一个良好的法制从来都必须将可证成的价值衡量过程与结果作为其内在构成，也正是这种必要的内在构成才真正增强了法制的说服力，增进了相关的社会共识以及社会治理中进行“现代化”“多样化”的可能，才真正对各种冲突中的权利和基本价值进行最充分地认识和最大限度地保护。

（一）立足法学的视角，科学认识“市域社会治理”的理论。目前直接关于“市域”的中央法规有六部，但是都是把“市域”作为一个地理区划的概念，例如，将“市域”与铁路建设或者都市圈联系在一起，作为地理区域的附带概念，并没有把“市域”作为独立的法律概念予以正面说明。“市域”本身不仅是具有城市行政管辖的地理区域，在法律上更是不可缺少的“领域法”概念。但是，从法律的内涵看，“市域”这个概念又好像从未缺席，它往往隐匿于城市规划法，社区治理，土地法，城市更新，行政决策乃至笼统的集合化利益问题当中。但是，在目前的实定法现状来看，在不同的条块部门法之间缺乏有效的对话，对彼此立法政策的相互联系与影响的认识有限。这种“各自为政”的立法模式存在着一定的风险，也使得在应对宏观的“域”的概念的同时未充分认识到积极应对“市域治理”所带来的长期效益——从长远来看，“市域治理现代化”可能会带来一种新的法律概念的认知观。

自市域社会治理被提出以后，它引起了学术界的广泛关注。同时，市域社会治理这一概念的提出正是契合了新时代我国社会治理内涵转型的迫切需要。在新时代，我国市域范围诸多复杂的、特殊的、重大的治理问题亟须解决。虽然社会学对市域社会治理有了粗略的概括。[2]然而，法学界对于社会治理的认识，却缺乏理论上的深度挖掘，目前的学术研究也鲜有对市域社会治理的法律解读。在现代社会，法律是社会控制的最主要手段。[3]从治理的角度的社会性上出发看待“合法性的根本要义”的问题，在现代社会治理生长扩充中，法律的任务步骤的预先筹措，是实现社会治理法治化的预作理想状态的驻足点。[4]对于市域的概念在法律上的定位，如何用合法性来解读市域社会治理现代化，需要从法学的视角重新认识这一问题。

（二）探寻行政手段多样化的可能性：社会治理中的要害。进一步说，治理的现代化这一研究的意义延展开来，可以让我们发掘执法手段的灵活性，探究行政执法和管理的“柔化”空间。管理学上的柔性管理逐渐引入到了法学领域。行政柔化（flexibilization[5]）（或相似概念如柔性行政、行政的柔性操作等），已成为使用频率越来越高的特殊术语，对中国本土的社会治理改革有着特殊意义。鉴于硬性行政措施所造成的侵犯权利、行政成本高昂、不利于社会和谐和政治稳定等负面影响，对于柔化的执法手段尤其是社会管理多种手段综合运用，执法柔化的呼声越来越高。行政手段的多样化，可以缓和行政主体与行政相对人的利害冲突。因为强力意味着增加损害以促成原定的利害变动关系发生，还可能引发和扩大冲突以至发生更大损失。而要达到执法手段的多样化，除了对利益、价值的深刻认识和良好调节外，还需要对治理主体有着深入的理解，缺乏有效的治理体系则再好的规则也有无法落实的时候，而寻找替代强制的力量的方法和手段将非常重要。

（三）保障公民的合法权益，化解社会矛。社会矛盾的处理能力在现代化治理中是一个同样十分重要的功能，就是保障具体个案中公民的合法权益，化解矛盾，达成和谐。这种处理强化调解中的正当性，促进政治认同和良性社会秩序的形成。这种调解行动，相当于向公民发布了一套确立其正当性的暂拟方案，若获得接受，则正当化过程可以直接完成。若对此抱有质疑，调解系统可以调整、修补正当化依据，并且进而据此调整政策选择和执法方式，通过不断磨合来促进人民满意度和正当化水平的提高。这样一种正当化过程也非常有助于社会治理中二者寻找最佳的正当化方案并依其行动，从而建立最切合中国的治理活动模式，赢得广大人民群众的支持与合作。

（四）提升社会治理的法治化，增进社会共识。社会治理过程中的一个极为关键的功能就是强化治理过程的法治化，促进政治认同和良性社会秩序的形成。[6]法治化是每一个政治秩序和公共行政系统所必不可少的支柱，缺乏这种支柱，政治就会陷入动荡，行政就会陷于矛盾、冲突和抵抗之中而备受阻碍。因此，对如何通过法治来保障社会治理的实现，应该被学者所注意。尽管在进行行政决策或作出行政行为的过程中，行政主体可能对此进行了充分的、专业的考量，甚至聘请大量专家，强化理性考虑，但这种“理性强化”的策略存在专家被雇佣、立场偏颇、知识局限、在学科认识上差异等问题。在现代化的治理过程中，许多地方开始了“人工智能+社会治理”模式的初步探索，人工智能参与社会治理现代化建设有助于政府治理能力和治理手段的创新，能够进一步提升政府的治理水平，通过大数据分析为政府政策决定提供相应的数据支持，有利于智慧政府建设。[7]

二、探寻立法的可能性——创新性的体现

在法学的传统景深长镜头未能充分聚焦在法理的连续细微过程下，跨越学科领域的市域社会治理亦未能拘泥于法学单学科的思考。社会治理的实证研究新范式向法学理论的转化尚存欠缺，导致市域社会治理的总则层面规定不足。实证研究的新范式向部门法学知识转化的未来图景不明，领域法学的综合理论罅隙无法短时逾越，治理的数理模型构建程度不足，治理的规划化各地差异较大等最终导致社会治理的学科领域认知的粗疏或缺失。由此可见，市域社会治理的法定化，需要在这一领域法的不同学科交叉层面上进行制度革新：首先，需要从法理上对市域社会治理进行清晰地定位，准确界定法律属性能够和其他学科中的“市域”和“治理”形成连接性，将各种治理行为纳入相对比较成熟的已有的法理论框架之中。其次，可以同时从治理行为与治理效能两方面着手，对社会治理现代化进行精进、轮廓的法律调整。相应地，对治理同时的监督与审查效应也应同向同行，并基于治理的地理区域差异化进行描述性分析，形成有区域差异化的审查标准，使不同治理能够与邃密、善能的约束步履同步。

（一）县域向市域迁移中法治力量的补强是治理现代化根源。“市域社会治理现代化”概念的如日方升，其凸显出治理区域的核心从县级微观层面向市级中观层面迁移，突显出市级承上启下的中流砥柱的治理传承者的角色定位。但是对于如何推行该项机制、需要如何建设相关法律制度，仍然是一个有待解决的问题。同时，市域治理中领域出现的新情况、新问题，在目前法律中还没有得到很好的体现。

事实上，地方性立法虽然可以成为补强合法性的有效渠道，简约化的社会治理体系只需通过形式和程序的补强即显得无漏洞，而法律原则和法治精神的补强才是社会治理现代化体系长久发展的根源。在未探明城市立法的真正基础时，它很难对法律制度提出一种实质性的要求以使之得到有效的补强，而实际上市域治理过程中形成的都市法理论原本可以承载这一点，它能指导公共行政向一个更理想、更被公众接受与承认的方向前进。但是，在目前的实定法体系中，对于都市法中是否包含“市域治理”，并未有统一和规范的认识。有学者提出“城市法”的概念，[8]试图弥合领域法主张打破部门法桎梏的问题，对这一立法的研究有着显而易见的行政法意义：这一讨论重点涉及“城市”这一概念在立法上的消弭，取而代之的是“地方”这一概念在立法上的兴起。而这一系列讨论，都是建立在二维区域的范围内，在都市法下考量“市域社会治理”，不仅要考虑传统的二维立法观念，更要摄入空间利益，城市规划等三维立体的范畴。这是在以往的传统立法中所忽视的“未垦地带”。

（二）建立治理中的立法协调机。特别近20年来，各个城市进入了大流动、大融居的急速发展格局，形成了区别于以往社会构成因素更加复杂的社会治理局面，都市圈，全球城市，区域型城市的层出不穷，代表着未来新的城市时代正在形成。资本的流通性大大提高，交通成本大幅缩短，通信技术的空前发展，城乡大规模的人口流动，这些因素的聚集明显说明单一，分散的立法和治理模式已经鞭长莫及。立足于“市域”层面的法律框架才能有助于推动城市接受诸多复杂的因数。通过统一的倡导性立法，为“市域治理”树立价值导向、为新时代国家治理现代化工作提供法治保障更显必要。同时，市域社会治理现代化能够把人本意识体现在新时代中国特色社会主义法治体系之中。

市域治理中不可回避的是集中精力消除不同城市的差异性。规划土地的使用，跨越收入，空间合法性手段能把城市居民整合起来，这将有助于解决两极分化的影响。居住在一个割裂的城市里的人们愿意为空间距离所提供的保护付出代价，但是不提供更开放的城市政策，人和人之间的疏离情况会越来越严重。同时这种城市政策必须具有动态性，不是一成不变的，这需要足够的资源支撑和灵活性加以引导。[9]

中国特色社会主义法律体系的结构需符合呈现内在统一而又多层次的治理国情。[10]因此，在都市法的立法事项上，不仅同宪法、法律等国家层面的立法保持统一和协调，而且也应当与地方政府规章、规范性文件和政策性文件保持协调。只有通过构建统一的社会治理法律制度才能够弥补宏观层面政府规制缺陷,进而形成本区域的立法特色，这也是中国未来社会治理的必然趋势。