青海省生态保护补偿体制机制研究

郑长禄，何晓燕，李桂霞，张晓娜，贾夏雨

(1.青海省经济研究院，青海 西宁 810008；2.青海省生态文明研究中心，青海 西宁 810008)

1 青海省生态保护补偿制度的实施情况

生态保护补偿是通过一系列经济手段和法规、行政措施，对已在人为活动影响下丧失自我反馈与恢复能力的生态系统进行物质、能量的反哺和调节机能的修复[1]。青海省积极推进生态保护补偿工作，全力恢复、维持和增强青藏高原生态系统的生态功能，维系国家生态安全。尤其是在三江源地区进行了专门探索，深度考虑三江源地区经济社会发展状况的基础，最大限度保障对生态环境要素相关权利人的权益，统筹使用国家财政投入为主的生态保护补偿资金，系统谋划生态空间中并存的多元生态环境要素，国家政策和地方制度协同推进，一体化推进生态保护和民生保障工作。

1.1 中央财政资金投入为主的综合生态保护补偿

生态保护补偿是以保护和可持续利用生态资源及其生态系统服务为目的，生态资源及其生态系统服务是一项典型的公共物品，依据经济学的理论，公共物品的供给只能由政府来承担，这主要是因为公共物品在使用上的非竞争性和非排他性会导致市场调节的失灵。因此，政府必然是生态保护补偿的主体。目前，国家主要采取相应的财政和税收政策及工程措施组织推进生态保护补偿工作，在青海省主要实施的是区域性综合生态保护和治理工程补助、不同生态环境要素的分类补偿及重点生态功能区转移支付等。

1.1.1区域性综合生态保护和治理工程

恢复生态学理论认为，只要有足够的时间，随着时间的推移，退化生态系统将根据生态环境条件，合理组织自我修复并最终改变其组分，向良性化生态系统方向演替，但如果在一个复合多样化的生态系统内，就需要增加人为工程方法和植物重建，这样才能驱使已退化生态系统快速修复[2，3]。为期十年的青海省“三江源自然保护区生态保护和建设工程”就是最为明显的例证，这是由国家投资，在青海省境内实施的最大规模生态保护和治理工程。三江源自然保护区的一期生态保护和建设工程投入资金85.39亿元，对15.23万km2的区域生态环境进行综合治理。二期工程则投资158.8亿元，生态保护和综合治理的范围扩大到39.5万km2的整个三江源国家生态保护综合试验区。两期工程的实施对于巩固提高三江源地区水源涵养能力、筑牢“中华水塔”、转变农牧民生产生活方式、促进民生改善，全面落实国家构筑青藏高原生态安全屏障战略部署起到了重要作用。

1.1.2草原生态保护补助奖励政策

2010年10月，国务院批准建立草原生态保护补助奖励机制，实施以禁牧补助、草畜平衡奖励、落实对牧民的生产性补贴政策、加大对牧区教育发展和牧民培训支持等为主要内容的生态保护奖励政策。自2011～2016年，青海省草原禁牧面积1 633.33万hm2，草畜平衡面积1 526.66万hm2，每年获得补助奖励资金19.47亿元，6年累计105.69亿元，惠及牧户14.62万户。2016～2020年，新一轮草原生态保护补助奖励政策，将禁牧补助由每亩每年6元提升到7.5元，将草畜平衡奖励由每亩每年1.5元提升到2.5元，全省在禁牧和草畜平衡面积不变的基础上，年落实补奖资金达到24.13亿元，5年累计120.65亿元。

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1.1.3森林生态效益补偿政策

自2000年10月开始，中央财政开始对天然林管护提供资金补助，其中，现行国有林和公益林分别按每亩每年5元和3元进行补助，政策性人员补助标准按每人每年1.5万元核定，森林抚育标准为每亩每年120元[4]。2011年以来，全省年均落实中央管护补助资金3.01亿元。2004年，中央财政正式建立森林效益补偿制度，支持国家级公益林的保护和管理，将青海省66.67万hm2国家重点公益林纳入第一批森林生态效益补偿范围，2006年又将42.7万hm2国家重点公益林纳入第二批森林生态效益补偿范围，截至目前，中央已累计将全省496.09万hm2(国有林172.826万hm2，集体和个人林323.27万hm2)纳入中央财政森林生态效益补偿基金范围，补助标准按照国家所属公益林每亩每年5元，集体和个人所属公益林每亩每年10元给予补偿，2013年，国家提高了对集体和个人所属公益林的补助标准，达到每亩每年15元，年落实中央财政补偿资金8.57亿元。

1.1.4湿地生态效益补偿政策

按目前的统计口径，青海省湿地面积814.36万hm2，湿地面积位居全国第一，是我国乃至世界上影响力最大的生态调节区，在构建国家生态安全屏障方面地位十分重要。全省11处国家级和省级自然保护区，3处国际重要湿地、19处国家湿地公园和17处国家重要湿地全部纳入禁止开发区。2014年国家将青海湖国家级自然保护区及周边列为首批开展湿地生态效益补偿试点的地区，用于对候鸟迁飞路线上的重要湿地因鸟类等野生动物保护造成损失给予补偿支出，补偿对象为纳入基本农田和第二轮土地承包范围内的耕地，补偿标准为禁牧湿地每亩每年25元，休牧湿地每亩每年10元，轮牧湿地每亩每年6元。截至目前，共落实中央财政湿地包补补助资金1.28亿元。

1.1.5长江流域生态补偿

为构建长江流域联防联治保护治理新格局，促进长江流域水质改善，2017年，由财政部启动实施了长江经济带生态修复奖励政策，青海省作为源头省份被纳入实行定额补助支持范围，对属长江源区干流流域内的海西州唐古拉山乡，玉树州玉树市、曲麻莱县、治多县、称多县，及玛柯河、多柯河支流流域内的果洛州班玛县、达日县、久治县予以定额补助支持，2017～2020年累计补助专项资金10亿元。

1.1.6生态公益管护制度

为有效提升重点生态功能区群众收入水平，激发当地居民保护生态环境的积极性，鼓励其主动参与各类生态工程，国家有关部委结合各自生态系统补偿政策，逐步建立了生态公益管护制度，初步统计全省已设置各类生态公益管护岗位84 695个，由公共财政提供各公益管护岗位的年度定额工资，适时进行动态调整。一是森林公益管护岗位。利用天然林保护工程、森林生态效益补偿等中央专项资金，省林业主管部门在全省设置了国有和集体林管护岗位25 335个；二是草原生态公益管护岗位。利用草原生态保护补奖资金和中央财政重点生态功能区转移支付资金，省内共设置草原生态公益管护岗位11 340个；三是扶贫生态公益管护岗位。按照《青海省生态扶贫实施方案》，自2017年起，中央通过重点生态功能区转移支付资金，在集中连片特殊困难地区和国家扶贫开发工作重点县选择符合条件的建档立卡贫困人口，从事生态管护工作，累计新增建档立卡贫困户生态管护岗位21 463个；四是三江源国家公园生态公益管护岗位，自三江源国家公园试点建设开展以来，全省按照“一户一岗”的标准，在国家公园范围内共设置管护岗位17 211个；五是湿地生态公益管护岗位，利用中央财政湿地保护专项基金，在全省国际重要湿地设置生态公益管护岗位963个。

1.1.7重点生态功能区转移支付

2008年，中央财政设立了国家重点生态功能区转移支付，将青海省重点生态功能区纳入补偿范围，通过提高转移支付补助系数等方式，引导支持当地加强生态环境保护，提高基本公共服务保障能力。经过十余年的发展，全省重点生态功能区转移范围从2008年的30个县(市、区、行委)拓展到41个县(市、区、行委)，补助资金从2008的6.27亿元增加到现在的39.15亿元，累计补助263.69亿元。

1.2 青海省复合生态生产生活的生态保护补偿制度

2010年，青海省围绕生态环境保护与建设、改善农牧民生产生活条件和提升基层政府基本公共服务能力三个方面，按照“突出重点、低标准起步”的原则，印发实施了《关于探索建立三江源生态保护补偿制度的若干意见》。在加强生态环境保护的基础上，重点从教育、就业、创业、取暖等民生领域入手，改善三江源地区群众生产生活水平，是我省建立生态保护补偿制度的重要探索。

“1+9+3”教育经费保障政策。为提升三江源地区适龄学生教育保障水平，自2010年起，省级财政将义务教育公用经费补助标准生均提高200元，对幼儿园大班及学前一年学生年均补助3 700元，对中职学生年均补助4 200元，省财政年补助资金1.5亿元。异地办学奖补政策。自2010年起，省级财政对三江源地区异地就读的初中、高中、中职学生年均补助4 500元、5 500元、6 500元，对当年考入普通高校本科的农牧民学生年均补助10 000元，专科学生年均补助6 000元。省财政年补助资金1.2亿元。农牧民技能培训和转移就业补偿政策。为切实提升三江源地区原著居民就业能力，自2010年起，省级财政对三江源地区农牧民参加省内、省外、州内技能培训的，分别补助300元、800元和20元，对介绍农牧民赴省内外转移就业的，补助职业介绍所(人)200～400元，对初次创业的农牧民，给予一次性开业补助5 000元及相关交通补助。截至目前，省财政年补助资金0.3亿元。生态移民燃料费补助政策。针对三江源地区居民冬季取暖困难的问题，自2009年起，省级财政对玉树、果洛以及唐古拉山乡生态移民每户年补助燃料费2 000元，黄南、海南地区移民每户年补助800元，2014年，三江源生态保护二期工程实施后，分别提标至每户年补助3 000元和2 000元。截至目前，省财政年补助资金0.23亿元。生态移民生活困难补助政策。为有效改善三江源地区生态移民生活水平，自2009年起，省级财政对三江源地区居民55周岁以上、16周岁以下的移民家庭成员，饲补粮补助达不到上年全省农牧民人均纯收入的，以上年度全省农牧民人均纯收入与人均饲料粮补助的差额为标准，按年发放生活困难补助。截至目前，省财政年补助资金1.6亿元。生态移民创业扶持政策。为鼓励支持三江源地区生态移民创业，省级财政每年安排3 000万元后续产业发展扶持专项资金，通过无息借款方式，滚动用于鼓励和扶持移民后续产业发展。

2 青海省生态保护补偿制度实施的成效

在国家综合生态保护补偿制度的指导和支持下，青海省结合实际不断创新，建立健全生态保护补偿制度工作取得了积极进展，重点生态功能区的生态效益和经济社会效益同步增长。

2.1 生态环境状况明显改善

随着生态保护补偿制度的深入实施，全省主要生态系统恶化趋势得到初步遏制，主要生态指标明显提高，截至2020年末，全省森林覆盖率、草地综合植被盖度分别达到7.5%和57.4%，分别较2015年提升1.2和0.6个百分点，长江、黄河、澜沧江三大流域出省径流量分别为179.4亿m3、264.3亿m3、126亿m3，出境水质稳定保持在Ⅰ-Ⅱ类，三江源头重现千湖美景。青海湖水域面积持续扩大，藏羚、普氏原羚、黑颈鹤、青海湖裸鲤等珍稀野生动物种群数量逐年增加，生物多样性得到明显恢复。

2.2 生态文明理念深入人心

生态保护补偿制度的惠民效应，使广大农牧民群众对生态文明建设的意识显著增强，特别是“1+9+3”教育经费保障、异地办学奖补、农牧民技能培训和转移就业补偿等民生保障政策的实施，对缓解农牧民生产生活困难、引导生产方式转变、提高基层政府基本公共服务能力等起到了极大作用。同时，补偿政策极大地增强了广大农牧民保护生态资源、合理利用林地、草场的主人翁意识，不仅使生态环境得到有效保护，而且还使得现有生产资料承包经营关系得以长期稳定，从源头上强化了群众开展生态文明建设的内生动力。

2.3 基层群众收入稳步增长

生态保护补偿制度的初步建立，进一步夯实了重点生态功能区社会保障基础，全省农牧民群众直接或间接从中受益，从一定程度上缓解了农牧民生活困难。以草原生态奖补政策为例，全省76.53万户牧民享受政策补贴，人均年增收1 588元，其中三江源地区农牧民人均纯收入年均增长14.9%。如青南地区的果洛州人均牧业收入为2 593元，年人均补奖收入2 578元，两项收入合计年人均达到5 171元，比政策实施前的牧业人均收入1 841元增加了1.8倍。

2.4 产业经营方式有所转变

随着以“拉格日”模式为典型的产业发展模式逐步兴起，重点生态功能区基层群众依托牧民合作经济合作组织为载体，按市场化要求，优化生产布局，调整畜群和畜种结构，合理配置生产要素，根本上解决人草畜三者之间的矛盾，有力促进了草地传统畜牧业向规模化养殖、集约化经营的现代生产畜牧业发展方式转变。同时，通过技能培训，有效提升了农牧民生产技能，促进牧民增收，实现牧区群众稳步就业、多方创业。

3 青海生态保护补偿制度实施过程中需要解决的问题

青海省生态保护补偿制度在充分改善生态环境、提升民生生活水平和提高生产水平的同时，也存在着以下主要问题。

3.1 纵向补偿力度亟待加强

在维护国家生态安全方面具有举足轻重的地位，全面筑牢“中华水塔”，确保一江清水向东流，是党中央和全国人民赋予青海省的重大使命责任。全省重点生态功能区面积大，生态补偿涉及范围广，补偿资金需求量大，特别是考虑到三江源地区的生态功能辐射面和重要程度，财政承受压力很大，仅靠地方政府力量难以为继，按照财权和事权相匹配的原则，亟需中央财政加大对我省转移支付力度，建立与我省生态责任相适应的纵向补偿机制。

3.2 补偿资金使用效率仍然偏低

受管理体制影响，现行的生态补偿政策政出多门，涉及林草、农业、财政、国土等多个行政部门，形成分割管理的格局，特别是部门以自身职能出发，对生态补偿缺乏整体考虑，造成生态补偿资金利用效率明显偏低。主要表现为各部门在确定生态补偿空间时，大多是从政策易实施的角度出发，对于空间选择效率问题重视不够[5]。此外，由于现行生态补偿管理机制的不健全，部门利益化和利益部门化倾向突出，导致相关生态系统存在重复补偿的问题。

3.3 资金来源渠道相对狭窄

目前，青海省已实施的生态保护补偿制度资金来源仍以中央财政资金为主，其他渠道资金来源相对较少。一是由于全省财力有限，省级补偿资金投入不足，省级向下的纵向生态补偿转移支付较少，除三江源综合试验区生态补偿机制外，省内还未建立其他生态补偿机制；二是地区间横向生态补偿机制缺乏，长江、黄河流域上下游间，特别是生态贡献地区与生态受益地区的横向补偿关系没有形成；三是全省市场化生态补偿机制尚处于发育阶段，排污权、水权、碳排放权交易项目资金来源较少，企业团体和群众个人参与生态补偿的机制和途径缺乏，国际性贷款补偿资金投入仍属空白。

3.4 补偿长效机制尚未建立

青海省集西部地区、民族地区和重点生态功能区于一身，受自然、经济、政策等诸多因素的制约，省内产业基础薄弱，加之省级财政能力不足，难以为发展生态型产业提供必要的引导资金，为群众转产增收，巩固脱贫成果造成了困难，难以形成地区良性发展机制[6]。另一方面我省现行的补偿方式都是以资金补助和生态建设工程为主，对于产业扶持、智力人才援助、就业培训、公共服务等方面的补偿未得到充分重视，使得相关政策和工程在期满后，当地生态系统重新遭到破坏的风险变大，无法从根本上缓解经济发展的生态环境压力。

4 进一步完善青海省生态保护补偿制度的建议

我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期，亟需跨越一些常规性和非常规性关口。中央提出要加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度。青海省作为维护国家生态安全的重点地区以及黄河流域生态保护和高质量发展的源头省份，必须充分把握好保护与发展的关系，依托生态文明高地和国家公园示范省建设，充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府服务管理重要作用，健全体制机制，完善政策体系，有针对性地提出完善生态保护补偿制度的新思路，努力走出一条生态高地与经济洼地重叠地区实现共同富裕的新路径。

4.1 高水平推动建立健全生态综合补偿制度

坚持和加强党的全面领导，统筹谋划，理顺生态保护补偿工作主体部门职能，明确牵头部门，全面推进生态综合补偿制度。建议在深入推进玛沁县、玉树市、泽库县、祁连县、天峻县生态综合补偿试点的基础上，全面总结生态综合补偿试点经验，提标扩面《关于探索建立三江源生态保护补偿制度的若干意见》，加快生态保护补偿制度改革步伐，整合各类目前已有补偿政策制度，完善重点领域补偿制度，统筹各渠道补偿资金，明确体现山水林田湖草沙冰一体化补偿理念，形成相对完善的生态保护补偿制度。

4.2 加快健全纵向生态保护补偿制度

一是建议国家明确财力性资金在生态补偿工作中的主体支出责任，并参照生态产品价值核算结果、生态保护红线面积等因素，修改完善转移支付办法，提高转移支付系数，加计生态环保支出，逐步增加青海省重点生态功能区转移支付规模。二是进一步健全重点生态功能区转移办法，根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点，实施差异化补偿，有效提升对生态保护效益显著地区的支持力度。三是全面统筹中央预算内投资和省级预算内投资，对重点生态功能区基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性项目，形成重点生态功能区资金稳定投入机制，确保地区基本公共服务保障能力居于同等财力水平地区前列。四是结合青海国家公园示范省建设实际，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿制度，以自然资源资产清查和确权登记结果为基础，探索按自然保护地规模和管护成效为依据的财政转移支付模式，坚持以生态价值评估结果确定生态保护补偿规模。

4.3 持续健全各类生态系统补偿政策

草原生态效益补偿方面，持续推进草原禁牧和草畜平衡奖励制度，全面谋划草原生态保护补助奖励政策常态化、动态化调整。根据地域差异和草场情况合理动态确定草原禁牧和草畜平衡补助标准，引导农牧民合理配置载畜量，科学利用天然草原，促进草原生态环境持续改善，稳步提升农牧民收入水平和改善生活条件。森林生态效益补偿方面，争取统一国家级公益林、集体及个人所有国家级公益林补偿政策，逐步提高补偿标准，同时增加地方补偿项目，建立地方公益林补偿标准动态调整机制，探索和完善以政府购买为主的公益林管护机制。湿地生态效益补偿方面，争取将全省国际重要湿地、国家重要湿地、国家湿地公园等纳入湿地生态效益补偿范围，探索开展退耕还湿试点，并适时扩大试点范围。水生态效益补偿方面，重点在江河源头区、重要饮用水源地、水产种质资源保护区、重要河流敏感河段和水生态修复治理区开展生态保护补偿。土地生态效益补偿方面，试点推进沙化土地封禁保护工作，加强沙区资源和生态系统保护，探索制定我省荒漠生态保护补偿试点办法。完善耕地保护补偿制度，对土壤严重污染区、生态严重退化地区实施耕地轮作休耕的农民给予资金补助。适时开展冰川保护补偿研究工作。特殊生态事件补偿方面，探索建立“人兽冲突保险基金”、将重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿纳入保险，对因在保护各类生态系统中利益受损的主体进行补偿。

4.4 全面推动生态产品市场化交易

一是推进水、土地、森林、草原、能源、矿产等自然资源及产品价格的市场化改革，建立全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本及修复效益的价格形成机制[7]。二是鼓励通过政府管控或设定限额，建立绿化增量责任指标交易、清水增量责任指标交易等方式，合法合规开展森林覆盖率、草地覆盖度等资源权益指标交易。三是探索建立以排污许可证为基础的排污权市场化交易体系制度，拓宽排污权交易方式，对企业通过清洁生产、清洁化改造、污染治理、技术改造升级等方式产生的污染物排放削减量，鼓励其在市场进行交易。四是鼓励引导开展水权交易，重点在长江、黄河流域上下游间，探索建立多种形式的水权交易方式。五是积极开展碳排放权交易，加快推动新增国土绿化、草原生态修复等温室气体自愿减排项目优先纳入全国碳排放权交易市场[8]，支持我省建立与区域碳市场之间的跨省交易体制机制，鼓励碳交易履约企业和对口帮扶单位优先购买我省碳汇项目产生的减排量，推动实现东西部支援合作新途径。

4.5 做强做优生态绿色产业

全面拓展生态产品价值实现模式，重点在省内生态资源优势地区先行探索，努力在生态好起来与农牧民富起来的相互转化、生态生产生活良性循环上寻求突破。在生态农牧业方面，加快推进鼓励发展舍饲与自然放养结合、自繁自养等生态种养殖模式，推动生态畜牧业转型升级，搭建特色农畜产品输出交易平台，建设国家级高原草类种质资源保护和利用联合攻关试验推广基地，建成绿色有机农畜产品输出地。在清洁能源方面，持续推进能源革命，建设国家储能发展先行示范区，积极谋划跨省电力外送通道建设，全面推动青海省第二条特高压直流外送通道前期工作。在生态旅游业方面，创建国家级旅游景区和国家级旅游度假区，打造旅游、文化、康养、体育、商贸相融合的生态旅游开发模式。在其他特色产业方面，加快推动饮用水、藏毯绒纺、青稞酒、乳制品、中藏药等特色轻工业高端化品牌化发展，并适时壮大生态修复产业和大数据产业。