农村环境整治项目绩效评价与应用

纳 云，郭一楷，车璐璐，马 巍

(1.青海省生态环境规划和环保技术中心，青海 西宁 810007；2.生态环境部环境规划院，北京 100000)

引言

我国是农业大国，农村在国民经济和社会发展的全局中具有重要地位，农村环境保护事关农业的可持续发展、农村的和谐稳定和广大农民的切身利益。近年来，农村环境得到明显改善，但垃圾围村、污水横流、粪污遍地等“脏乱差”现象在部分地区仍较突出[1]。国家先后印发《农村人居环境整治三年行动方案》《农村人居环境整治提升五年行动方案》等文件[2]，加快解决农村突出环境问题。随着农村环境整治项目的推进，开展项目绩效评价，对推进项目实施进度和实施效果，确保项目目标、任务、资金、责任“四落实”愈发重要。

目前，不同领域学者对环境相关项目绩效评价方法、体系构建等进行了大量研究。评价方法方面，于宗绪等[3]运用多层次权重分析决策法和模糊综合评价法，优化了城市水环境治理PPP项目绩效评价体系和评价算法；丁继等[4]利用公共价值理论法构建了水环境治理项目的绩效评价体系。体系构建方面，徐伟暄[5]利用平衡计分卡法构建了“财务、顾客、内部运营以及学习与成长”4个维度、7 个标准层、22 个指标层农村垃圾治理绩效评价体系；俞雅乖等[6]从“压力—状态—响应”“政府—企业—居民”角度构建了城市污水治理定量和定性绩效评价体系。权重分析方面，董昕[7]利用两两比较判断矩阵确定了水环境绩效审计评价体系各指标权重；许慧等[8]利用专家打分法确定了农村饮水安全工程评价体系各指标权重。在农村环境整治项目绩效评价方面，相关学者研究较少，如张晓丽[9]利用德尔菲法，从业务、财务2个角度构建了三级农村环境整治项目评价体系。

从各地开展的农村环境整治项目绩效评价工作实践来看，考虑项目实施不同阶段侧重不同的评价内容，山东、安徽(巢湖)、广东、湖南(张家界)等根据项目实施过程阶段设置评价体系，海南(五指山)、湖南(岳阳)、江苏等根据业务和资金内容分类设置评价体系。而针对项目实施过程阶段的评价体系，虽更能反映项目全过程之间的关系，但目前各地制定的标准和内容的详细程度不同，使得评价效果无法达到预期理想化，该形式未有一个通用的、系统的、统一的指标体系。本文在分析农村环境综合整治项目类型、特点等基础上，构建了通用性绩效评价体系，并以2014～2019年青海省实施的农村环境整治项目为例，验证了评价体系的科学性、合理性。

1 评价体系的建立

1.1 总体思路

农村环境整治项目绩效评价是为促进项目建设、规范项目管理、提高资金使用效率而对项目整体的客观评价。考虑项目的类型、规模、管理及运维等因素，为把项目引起的强影响纳入指标体系的同时兼顾各类项目的差异性，又能将评价体系的统一性和具体指标的灵活性有机结合[10]，因此，本评价体系确定为三个等级指标，其中一级、二级指标为通用性指标，三级指标为二级细化指标并具有灵活性，可根据项目类型调整。

1.2 指标选取原则

农村环境整治项目涉及污水、垃圾、畜禽粪污处理和水源地保护等多类型，与多个行业部门相互交叉，与区域生态环境、人民生活、经济发展相关联，其复杂性决定了在选取和设计评价指标时应遵行以下原则：一是科学性，要遵循定量与定性分析相结合的科学性原则，合理确定指标权重占比，保证评价的客观准确；二是系统性，各指标之间既要保持独立又能彼此融合，全面体现项目细节特点；三是可操作性，考虑理论与实践的结合，可根据项目类型变化对其进行适当调整。

1.3 体系构建过程

依据《项目支出绩效评价管理办法》[11]、项目全生命周期绩效评价理论等，从项目前期策划、实施建设、竣工验收、运行维护等全过程，将农村环境整治项目评价体系一级指标分为项目投入、项目过程、项目产出和项目效果4个方面，根据专家打分确定各项指标权重。

项目投入旨在明确项目的基本情况、立项程序规范性、资金到位情况等内容，分为项目立项、资金到位投入情况2项二级指标，权重占比20%；项目过程偏重于项目实施中管理制度建设、执行等情况评价，分为管理制度、资金管理2项二级指标，权重占比20%；项目产出是对目标可达情况、项目实施情况的综合性评价，分为目标完成情况、项目建设运行情况2项二级指标，权重占比40%；项目效果是对项目实施后产生的社会、经济、生态效益及满意度的综合评价，分为实施效益、满意度2项二级指标，权重占比20%。

三级指标是在二级指标涉及的多个环节基础上细化确定。如二级指标项目建设运行情况，根据项目类别分为垃圾处理项目、污水处理项目、水源地保护项目等三级指标，并可根据项目种类对分值进行调整和变动。评分标准是衡量评价指标及评价结果的标尺，其制定应根据指标特点，考虑数据的可得性、完备性，公平客观设置。具体见表1。

绩效评价结果通过分值形式的评级标准量化体现，将评级标准划分为5档，即“优秀”“优良”“中等”“合格”“差”，分数范围分别为90～100分、80～90分、70～80分、60～70分、0～60分。

2 评价体系的运用

2.1 案例区概况

青海地处青藏高原东北部，境内地势高峻，气候寒冷，地域辽阔，是长江、黄河、澜沧江的发源地，被誉为“三江之源”“中华水塔”，其生态环境对全国生态安全具有极其重要的影响[12]。

青海省从2008年开始推进农村环境综合整治，2011年被列入全国农村环境连片整治示范省，2014年开展农村环境拉网式全覆盖连片整治试点项目，在项目实施、管理、运行等方面取得显著成效，以2014～2019年青海省农村环境整治项目为例开展绩效评价研究。

2.2 数据来源

本研究所用涉及项目产出、项目效果等相关数据，主要通过现场调研、典型抽样、群众随访、问卷调查等方式获得，涉及项目投入、项目过程等相关数据，主要通过部门座谈、资料收集和核查等方式获得。

评价方法是利用相关数据获得绩效评价结果的手段，采用比较法、因素分析法、公众评判法对项目进行评价。比较法是通过比较绩效目标与实施效果综合分析目标实现程度，包括项目实际情况与目标情况的比较、实际资金使用管理情况与资金管理规定的比较等。因素分析法是利用统计指数体系分析现象总变动中各个因素影响程度的一种统计分析，包括分析影响目标实现和实施效果的内外因素来评价目标实现程度。公众评判法是通过会谈、访谈、问卷调查等方式，得到相关人员和群众对项目实施的真实评价，包括满意度的问卷调查等。

表1 农村环境整治项目绩效评价指标体系

续表

2.3 项目绩效评价

2.3.1项目投入

项目申报、批复、报建、招投标等材料齐全、手续规范，2014～2019年计划投资14.10亿元，其中，中央专项资金5.80亿元，省级配套资金8.30亿元，资金到位率100%。分值20.00分，得满分。

2.3.2项目过程

在项目招投标管理、竣工验收、财政支出绩效评价管理、设施建设及运行机制等方面制定了相关文件，制度执行有效性良好，但部分项目发生调整、变更时，相关手续办理不及时，部分项目档案缺少工程决算、资金决算、审计报告等内容；资金管理合规、安全、有效，各项目实施单位基本建立相关内控制度，未发现项目资金截留、挤占、挪用、虚列支出等情况。分值20.00分，得18.00分。

2.3.3项目产出

农村环境整治项目涉及垃圾处理、污水处理、畜禽粪污处理、水源地保护4种类型子项目，截至2020年底，项目完成率为99.50%，不同类型子项目建设运行情况差异性较大。垃圾处理项目验收率为99.81%，因部分垃圾处理(填埋场)项目运维资金不足、相关管理及技术人员缺乏、垃圾覆土困难、运输成本较高等原因，设施运行率为80.95%；2019年的污水处理项目未如期建成运行，验收率为85.44%，已建成的设施因运维不足、技术人员缺失等原因运行率仅为50.00%；畜禽粪污处理项目验收率为100%，但受粪污收集量少等因素影响，设施运行率仅为43.75%；水源地保护项目建设运行情况较好，验收率和运行率都为100%。分值40.00分，得34.70分。

2.3.4项目效果

部分村庄“脏乱差”环境问题得到有效解决，缓解了流域土壤和水体的污染，但开展污水处理、畜禽粪污处理等的村庄较少，生态环境压力仍较大。项目实施改善了农牧民居住环境，提升了生态环保意识和乡风文明建设，但农牧民参与环境保护的积极性有待提高。畜禽粪污处理项目以资源化利用为导向，推动了生态畜牧业生态化转型，同时结合农牧区自然环境等资源，协同推动了乡村旅游，取得了良好的经济效益，但与广大农牧民对优质生态产品和优美生态环境的需求还存在差距。对8个市州1 500多户群众进行问卷调查，满意率达95%以上。分值20.00分，得13.70分。

2.4 结果与讨论

2.4.1结果

按照评分标准计算，项目投入、项目过程、项目产出、项目效益指标分数分别为20.00分、18.00分、34.70分、13.70分，项目绩效评价得分为86.40分，属于“优良”等级，总体上较好地完成了项目绩效目标，具体见表2。

2.4.2讨论

2014～2019年，青海省通过实施农村环境整治项目，村庄生活垃圾得到妥善收运处置，开展生活污水治理的村庄不断增加，规模以下畜禽养殖污染得到治理，饮用水水源地安全得到保障，对农牧区环境改善作用显著。但部分项目存在建设进度滞后、设施运行率低等问题，导致子项目实施效果参差不齐，使项目产出、项目效果指标分数偏低。评价结果是对项目中主要做法、存在问题的客观反映，建议对评价结果得分较高的制度体系、管理方式、治理模式等继续推行；对得分较低的指标反映出的问题，采取加强项目实施全过程监督监控、研究治理新模式和新技术、健全处理设施长效运维机制等措施。总体上，项目的评价结果和实际调研情况相契合，表明本研究所构建的评价体系科学、合理。

3 结语

开展农村环境整治项目绩效评价，对规范全过程项目与资金管理、提高财政资源配置效率和项目实施效益、促进已建项目的可持续运行等具有重要意义。面向“十四五”时期农村环境整治项目绩效评价的需要，要坚持系统性思维，统筹兼顾项目全过程，加强创新研究，力争在优化评价体系、改善评价方法、提高评价效率和准确度等关键领域实现突破，为接续推进农村人居环境整治提升行动、加快建设美丽乡村提供有力支持。