乡村振兴战略背景下创新乡村治理体系研究

石森森，张迪迪,徐祖迎

(1.淮北师范大学 经济与管理学院，安徽 淮北 235000；2.东义大学，韩国 釜山 612022；3.安徽科技学院 管理学院，安徽 滁州 233100)

乡村是最基本的治理单元，是国家治理体系的基础，随着乡村人口的不断流失，年轻劳动力的大量转移，农村原有的价值观念、行为方式正在发生着深刻变化，农村存在的矛盾问题不断凸显，传统的乡村治理模式亟须改变，因而创新乡村治理体系越来越成为党和国家今后工作的重点内容。[1-2]乡村跟城市和城镇不同，乡村由于自身特殊的人居环境，村民之间联系紧密，乡村主要接触的都是熟人，城市里人与人之间的熟悉认知程度低。面对不同的社会群体，适用方法也不尽相同，盲目套用城市的治理体系与治理方法是不可取的。我国农业在国民经济发展中占有重要位置，如何解决农村问题，促进农村快速而稳定的发展，成了全面推进乡村振兴战略的重中之重。现阶段，探索创新乡村治理体系，是农业、农村、农民优先发展的重要任务。本世纪以来，中共中央提出了19个指导“三农”工作的中央一号文件，第19个中央一号文件《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确提出“突出实效改进乡村治理”。全面推进乡村振兴战略成了全党在新时代关于“三农”工作奋斗的主要目标。

一、乡村振兴战略对乡村治理的影响

十九大报告指出，“现阶段我国的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。从十九大到2022年中央一号文件，从“乡村振兴战略”到“全面推进乡村振兴战略”，虽然只多了“全面”二字，但这是一个质的飞跃，更加突出强调了乡村发展对于我国实现现代化强国的重要性，更进一步突出解决“三农”问题的重要性，为未来农村的发展指明了发展方向。

(一)乡村振兴战略是国家解决“三农”问题的新战略

自1978年党的十一届三中全会我国开始实行家庭联产承包责任制以后，农村的大量劳动力转移到城镇或大城市，由于大量农业劳动力进入城市，为城市提供了大量劳动力，促进了城市工业的发展，为我国城市产业结构升级和城镇化发展作出了巨大贡献，促进了经济的发展，丰富了农民的经济来源，提高了农民的收入水平，提升了农民的物质生活水平。农业劳动力的大量转移也带来了一系列的社会问题，“空巢村”“留守儿童”“孤寡老人”这些问题亟待解决。乡村现有居民以老人、妇女、儿童为主，老人、儿童由于自身的特殊性，自我照顾能力较弱，防御能力与生产生活能力相对低下，农村老人与儿童的安全问题也成为了现在普遍关注的问题。随着社会的发展，传统的农村管理模式已经无法解决现阶段我国农村出现的问题，急需创新治理体系来解决我国农村现阶段出现的新问题。从历史角度来看，在乡村振兴背景下推进乡村治理创新，具有历史必然性。进入新时代，推进国家治理体系和能力现代化建设，为乡村治理体系建设提供了坚实的保障和基础。[3]十九大提出“乡村振兴战略”顺应历史的发展，跟随了乡村发展的脚步，通过创新乡村治理体系，解决乡村问题，优化乡村产业结构，激活乡村内在活力，实现农业、农村、农民优先发展，促进农业经济快速稳定的发展，进一步落实农业在我国经济发展中的基础地位。

(二)乡村振兴战略为乡村治理提供了政策支持

乡村振兴战略二十字方针里明确提出“治理有效”。根据第七次人口普查数据：乡村人口50979万人，占总人口的36.11%。虽然较第六次人口普查乡村人口占比有所降低，但是乡村居住人口数量仍然庞大，城镇化率仍低于发达国家。由于我国上个世纪比较重视工业的发展，大量的人力、物力、财力、政策向工业倾斜，导致农业发展明显滞后于工业发展，乡村治理与城市治理相比也相对滞后。通过推进村民自治制度建设，加强农村法治建设，发挥法律和道德作用，挖掘乡村内在文化价值，提高村民主动参与乡村治理的积极性。乡村振兴战略提出就是为了解决现阶段我国农村出现的问题，乡村振兴战略的实施有利于打破我国长期存在的城乡分割的二元结构，把乡村治理重新放在了一个重要的位置，从根本上促进农业农村的发展，提高农民的生活水平，为乡村治理提供了政策支持。[4]

(三)乡村振兴战略为乡村治理提供了良好的生态与人文环境

习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”。我们党在发展经济的同时高度重视生态问题，良好的生态环境是农村最大的竞争优势，也是农村最宝贵的财富。乡村振兴战略明确提出“生态宜居”，旨在改变乡村的人居环境，创造良好的生态环境。[5-6]随着时代的发展，人们生活水平的显著提高，在全面建成小康社会之后，人们的关注点也由之前满足物质生活转向满足精神文化生活，人们对生态环境的要求越来越高，良好的生态环境已经成为现代社会经济发展的重要关注因素之一，遵循乡村发展规律，加强生态环境保护，打造美丽乡村，为乡村治理提供了良好的生态与人文环境。

(四)乡村振兴战略为乡村治理的发展明确了建设目标

乡村振兴，生活富裕是根本。生活富裕是农民最关心的问题，直接关系到农民在生产生活中能否获得收益。乡村振兴治理有效是其标准之一，党和国家从全局出发把基层治理摆在重要位置，是实现建设和谐农村的重要措施。[7]农民怎么能达到生活富裕，需要从多方面入手不断地探索改进。乡村振兴战略要求在城乡教育问题上向农村倾斜，加强对农村教师队伍的培训，保证农村的师资力量，提高农村的教育水平，努力提升农村的教学质量，达到教育上的公平。完善社会保障制度，包括医疗、养老等，从根本上解决农民养老难、看病难、看病贵等问题。改善人居环境，特别是解决跟乡村居民息息相关的水、电、气、厕所、垃圾分类等问题，改变农村脏乱差的现状，提高农村生活的便利性与安全性。提高乡村居民的生活水平，尽快达到共同富裕，为乡村治理提供经济基础，为乡村发展指明了奋斗的目标。[8]

二、乡村振兴战略背景下乡村治理存在问题

(一)经济支撑不足

土地是农业发展不可或缺的要素，我国人口众多，虽然土地资源总量丰富，但人均可耕地面积较少，远低于世界平均耕地面积。我国在近几年努力提高农业机械化水平，把大量高科技应用在农业上，由于大量机械和高科技的投入在一定的程度上提高了土地的利用率，大型机械的广泛推广，使得一部分农民从繁重的农业劳动中脱离出来，投入到工业发展中去，创造了更多的社会价值，同时也为农业提供了更多的资金来源。但是由于农业收益较低，导致越来越多的农民不愿把过多的资金投入到农业当中去，农业发展后继乏力，由于资金原因而无法实施农业的机械化。仅仅依靠政府财政的支持，无法从根本上满足乡村治理的要求，这就要求充分发展乡村经济，提高基层造血能力。

(二)缺乏人才保障

在社会发展过程中，人始终占据着主导地位，充分发挥自身的主观能动性，可以改造自然，克服种种问题。我国出现了两次农民进城潮，农村劳动力的大量流失已严重制约了农村社会经济的发展。而且现在大部分的年轻人，在受过高等教育之后不愿意回到农村，不愿到到基层去工作，导致农村在发展过程中人才流失严重。农村基层党组织干部大多年龄较大，受教育水平与年限较低，虽然上级党组织给予大力支持，但是基层党组织积极性不高，使各种新型设备没有得到充分地利用，造成了资源的浪费。部分基层党组织干部希望接受新事物，接受培训，但由于自身学历不高，受教育接受程度弱，缺乏创新能力，使得农村在进行乡村治理的过程中缺乏创新性与前瞻性。现阶段农村干部是从村民中选举出来的，由于长时间工作岗位固定，容易产生“近亲繁殖”的现象。

(三)生态破坏严重

农民在进行农业生产活动的同时，为了追求农产品的产量，创造更多的经济效益，在进行农产品种植与生产的过程中投入大量的化学肥料、农药等有害物质。大量的农药被用于农业生产，导致部分动物与植物无法生存，品种与数量减少，生态破坏严重。大量使用化肥致使土地肥力下降，土地盐碱化、水土流失严重，大量可用耕地遭到破坏。在进行工业生产的过程中，部分乡镇企业与私营企业的快速崛起，为了单纯的追求利益，盲目的进行工业活动，忽视了生态环境的保护，管理阶层缺乏科学的管理制度，只注重自身发展而忽视全局的平衡，制约了生态的健康可持续发展。在现代社会经济发展的过程中，部分地区政府在进行外来企业引进的过程中，大量占用耕地，在农业用地上建厂房，工业生产过程中产生了大量的废弃、废水、废料等，个别企业不经专业处理，随意的排放与倾倒于河水或工厂外围，严重破坏了当地的生态环境。

(四)乡村旅游同质性强

农村现存旅游资源匮乏，开发的旅游景点大多都是后期人工建造，不具有地方特色，支撑旅游产业的配套设施与大城市相比仍有较大的差距，吸引外来游客能力较弱，大部分的农村旅游景点不设游客服务中心，公共设施配套不足，游客体验差。农村旅游涉及产业类似，容易形成视觉疲劳，同质性强，无法留住前来休闲旅游的市民。农村地区基础设施建设薄弱，尤其是农村道路建设，道路宽窄不一，交通不便利，指示性标识设置残缺不全，到景点路上浪费大量时间，不利于旅游业的发展，部分农村旅游产业甚至入不敷出，亟需改进。总体上乡村旅游业的发展缺乏总体规划，盲目的跟风建设，缺乏创新性，不仅浪费了资金，使有限的土地资源没能发挥应有的价值。

(五)农村一二三产业融合不足

在农业发展的过程中，农业产业发展始终是不平衡的状态，想要解决农业生产过程中不平衡的状态，要求推动农村一二三产业融合发展，这是实施乡村振兴战略的重要举措。在农村进行乡村治理的过程中，农村经济建设过程中遇到的问题被逐步扩大，农村一二三产业融合严重受阻。农村一二三产业融合大部分流于表面，融合度不高。农产品产业的发展方面，大部分农村地区农产品只经过初级加工就进行销售，没有实现效益最大化，没能为农业发展创造更多的价值。

(六)乡村本土文化凋敝

由于农村劳动力外流严重，导致农村现存常住人口以老年人和儿童为主，不利于乡村治理政策的推广与实施。现阶段我国农村迁徙群居的趋势愈演愈烈，多个农村自然村整合成一个较大的新的行政村，村民之间熟悉度降低，村民整体凝聚力变弱，在乡村治理实际的推广过程中难以得到大部分村民的支持，村民参与农村治理的积极性不高。乡村里原有的优秀本土文化也因村民的流失与外迁，无法得到较好地传承。

三、乡村振兴战略背景下创新乡村治理体系路径

(一)提供可靠的组织保障

凝聚和激活多元主体力量，提升农村党组织的组织活力，发挥党组织的引领作用。中国共产党具有组织和动员广大群众的优良传统，新时代激活乡村多元主体的力量离不开中国共产党的领导，坚持党的领导核心是实现治理有效的重要保障。[9]首先要完善农村基层党组织体系以及党领导的基层组织体系，夯实党组织组织力的基础。加强党组织队伍的建设，选优配强基层党组织书记和领导班子，大力培养党性强、有技术、懂业务、爱农民的基层党组织干部。优化农村党员结构，提升党员素质，强化党员在乡村治理中的模范带头作用，带动更多群众主动参与乡村治理。加强党组织队伍的建设，注重人才的储备，实现人才不断层，为乡村治理提供新鲜的血液，注入新的力量。党员干部加强与村民的密切联系，杜绝农民办事难的情况出现。对于村集体中出现的问题及时解决，团结群众，服务群众，为人民群众谋福祉。推进农村基层民主建设，凝聚多方力量，提升乡村治理自治水平。当前城乡发展不均衡、农业农村发展相对滞后是实现乡村治理现代化的主要阻碍，村级集体经济薄弱、基层治理能力不足，是乡村振兴的短板。要把加强基层党组织建设同创新乡村体系结合起来，坚持党对乡村治理工作的领导，着力推进村级集体经济建设，实现乡村治理体系的完善和治理能力的现代化。

(二)提供坚实的人才支撑

为乡村治理提供强大的人才支撑，首先要加大人才的培养力度，新人才的产生有利于改变传统的治理理念，在新的治理理念的领导下提高农民收入，促进农村农业发展。同时由于新力量的注入，基层党组织的整体素质将得到提升，为创新乡村治理体系提供源源不断的智力支持。中坚农民在农民群里中处于主体地位，在乡村治理中起到至关重要的作用，积极吸引中坚农民参与村集体事务，建立村委会之外的群众组织，可以激活农民参与乡村治理热情，充分发挥中坚农民在乡村治理中的重要作用。[10]鼓励有威望、有技能的新乡贤以多种身份参与乡村治理中来，发挥其带动作用，激发乡村活力，完善乡村治理体系。[11-12]推动农业产业技术创新联盟建设，鼓励农村地区与中国农业大学、西北农林科技大学、农科院等高校院所加强合作，建立“生态循环农业博士后科研工作站”、“食品工业实验站”等校地合作科研平台。对于专业型人才要注重专业技能的培训，为乡村治理提供专业的技术人员，提高农民的专业技能水平，为乡村治理的发展提供坚实的技术支持。不断加强村干部的党性教育，增强党性修养，从而提高为人民服务的宗旨意识。注重从农村优秀的青年人才中选拔后备干部，让他们参与到乡村治理中，既可以为乡村治理人才队伍补充新鲜血液，又能在实际工作中锻炼年轻干部，为以后的乡村治理工作做好人才储备。[13]

(三)夯实乡村治理经济基础

产业兴旺是乡村振兴战略的总目标之一，产业兴旺可以带来相应的就业岗位，集聚人气。依托当地特色资源优势，大力发展村级集体经济，增加村集体收入，促进村民增收，夯实乡村治理经济基础。鼓励返乡人员、退伍军人等群体通过建立合作社、家庭农场等形式参与农村经营建设，培育壮大各类农村经营主体，带领村民发展致富。围绕特色农产品，完善标准体系、强化技术支撑、改善基础设施、加强品牌建设、培育经营主体、强化利益联结，积极创建省级特色农产品优势区，带动全市优势特色产业做大做强。通过建设车家级农业产业强镇示范镇，推进田园综合体、美丽休闲乡村产业发展。探索农文旅结合项目，特色经济林基地建设，打造集种植、采摘、旅游、观光一条龙的精品特色休闲旅游基地。建立健全的物流体系，达到配送站点覆盖全部村庄。积极发展智慧农业，不断推进农村宽带覆盖面，利用好直播平台，鼓励线上线下合作，支持快手、抖音、小视频等平台直播带货，加强与直播平台合作，形成并发展新的零售渠道。

(四)改善生态环境

生态环境的治理是乡村治理中的一个重要的环节，加强乡村生态文明建设，改善乡村生态环境，进而推进农业农村可持续发展。大力改善乡村居民的人居环境，持续推进厕所革命、改水改厕，加强河道治理，绿化村民居住环境，加强垃圾分类宣传，增加清洁工人岗位，严禁焚烧秸秆，避免造成大气污染。加大对农业的投入，包括资金投入、科技投入。采取耕地补偿制度，合理的开发利用土地。在农业发展过程中不能为了提高产量而滥用化肥、农药、地膜等，化肥、农药、地膜在一定程度上可以提高土地的产量，但是也破坏了土地的肥力，造成土壤的污染，导致农产品品质下降以及环境污染等问题，影响农业可持续发展。科学指导村民农作物耕种，大力推广畜禽粪便等替代化肥，避免使用过量的化肥、农药等。推进一、二、三产业融合发展，促进农业的可持续发展。加强生态文明建设的宣传力度，定期组织村民开展生态文明讲座，在村部建设生态文明角，播放关于生态文明建设的纪录片，让村民更直观地明白生态文明建设的重要性，增强村民生态文明建设的意识。引导村民积极保护环境，形成绿色健康的生产生活方式。加强法制建设，从法律的角度保护生态文明建设，在乡村文明建设过程中不断完善法律体系。发挥村民公约作用，将生态保护纳入村民公约中，村民共同监督，使生态保护意识扎根心中，创建美丽家园。

(五)创建良好的乡土文化传承氛围

传承优秀乡土文化，加强文化建设和乡村精神文明建设，有利于农村乡村治理的实施，能够进一步推动乡村治理。浓厚的乡村文化气息，使得同村村民更加具有凝聚力，共同向着把家乡建的更加美好而努力奋斗。在农村创建良好的乡土文化氛围，建设文化角，积极开展具有民族特色与地区特色的传统民俗活动，打造属于自己的乡村文化。引导村民积极学习传统文化与手艺，增强精神文明建设。挖掘乡村传统文化，聘请文化宣传员到农村对农民进行培训与宣传，让村民充分认识到乡村文化的重要性，鼓励村民学习传统乡土文化。加强对青少年传统文化教育，使优秀的农村传统文化得到传承并发扬光大。努力在农村形成良好的学习氛围，使之成为真正有着文明之风的乡村。

综上所述，创新乡村治理体系对解决三农问题，破解乡村治理困境具有重要意义。第一，创新乡村治理需要强有力的组织保障。需要加强组织建设，进一步理顺工作体系，发挥党组织在乡村治理过程中的核心作用，激发群众参与乡村治理的热情。第二，创新乡村治理需要坚实的人才支撑。目前，乡村人才流失严重，应进一步完善人才政策体系，优化人才发展环境，吸引优秀人才到农村发展，让农村成为人才沃土。第三，创新乡村治理需要坚实的经济基础。乡村治理需要大力资金投入，而农村地区产业基础薄弱，经济基础差，需要加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，大力发展村级集体经济。第四，创新乡村治理需要稳定的生态环境保障。树立绿水青山就是金山银山的理念，实施生态保护与修复工程，持续推进污染土地治理。