我国非法采伐林木行为治理对策探析∗

林 平

（1.南京森林警察学院生态环境法治研究中心，江苏 南京 210047；2. 南京森林警察学院，江苏 南京 210047）

十八大以来，我国生态环境持续改善，森林资源质量持续提升。2012—2022 年期间，我国森林面积达到2.31 亿hm2，净增0.229 亿hm2；森林蓄积量达到194.93 亿m3，净增43.56 亿m3；森林覆盖率由2012 年的20.66%提高到2022 年的24.02%[1]。随着经济发展和人民群众对高质量木材资源需求的日益增加，我国木材资源供给压力逐年增加。

林木及其林产品是陆地生态系统最大的有机碳库，对清除温室气体和缓解气候变化具有重要作用。非法采伐林木会直接影响林木生长储蓄量和生态产品价值功能的提供，间接影响生物多样性，进而导致生态环境的恶化[2]。因此，非法采伐林木不仅是当前国际社会所关注的难点问题，亦是国际政治经济领域的敏感问题。本文旨在通过对我国木材生产供需形势进行分析，梳理我国非法采伐林木行为的治理困境，探析非法采伐林木行为的治理对策。

1 我国木材生产供需形势分析

我国是木材生产大国和消费大国。我国社会经济的高质量发展、森林资源的禀赋能力及人民群众对木材产品需求的日益增加，使得木材资源供给能力存在一定的不确定性。党的二十大报告指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化[3]。推进中国式林业现代化建设，将木材资源作为国家战略性资源，需要维护稳定的木材资源供给和消费平衡，安全合理有效地利用国内和国际两类资源，以高压态势打击非法采伐林木行为，形成我国非法采伐林木行为的治理方案，建立新木材资源安全格局保障新经济发展格局，构建安全的木材战略性资源保障体系，在推进全球治理体系变革中发挥引领作用，维护负责任大国的形象和使命担当[4]。

1.1 我国木材生产供给变化分析

我国木材生产供给服务国家发展战略经历了不同时期。1985 年之前，为满足市场经济发展需求，林业经营管理实行以木材生产为主体、以利润指标为核心的管理制度，以需定产造成了木材过度采伐，甚至个别地方出现了资源枯竭。20 世纪80 年代初，用材林赤字达到7 100 万m3，开始显现森林资源危机[5]。1985 年起，根据《中华人民共和国森林法》规定建立森林采伐限额管理制度，按照用材林消耗量低于生长量原则，严格控制森林采伐量，全面控制森林资源过度消耗[6]。1998 年天然林保护工程实施，禁止采伐天然林，商品木材产量大幅度减少。2017 年起，我国践行“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，加大了对森林资源的保护力度，全面停止木材商业性采伐。在此背景下，我国每年木材采伐量减少约4 996 万m3[7]。

如表1 所示，2009—2020 年期间，我国木材生产市场供给量总体逐年递增，从2009 年的42 234.49 万m3增长到2020 年的55 493.77 万m3，增幅达到31.39%。我国国内商品材生产供给量总体逐年递增，从2009 年的7 068.29 万m3增长到2020 年的10 257.01 万m3，增幅达到45.11%。我国国内商品材生产供给总量占木材生产市场供给总量，从2009 年的16.74%上升到2020年的18.84%。

表1 2009—2020 年我国木材产品市场供给量变化[8-10]Tab.1 Changes of China's timber products supply from 2009-2020/万m3

1.2 我国木材消耗需求变化分析

随着经济的快速发展，我国木材消耗需求量逐年递增。2020年木材消耗需求总量达到5.549 3 亿m3，成为世界上第二大木材消耗需求国和第一大木材进口国[8]。木材消耗需求的快速扩张既是经济发展、林产品贸易推动的直接结果，亦是世界森林资源总量快速减少的主要原因。因此，经济发展、林产品进口贸易和人均木材产量等对木材消耗需求量的影响为正向关系[11-12]。

如表2所示，2009—2020年期间，我国木材消耗需求量总体逐年递增，从2009年的42 189.48 万m3增长到2020年的55 493.77 万m3，增幅达到31.53%。工业与建筑用材消耗量占总消耗需求量的绝大部分，平均占76.28%。2009—2018年期间，工业与建筑用材消耗需求量从2009年的32 516.47 万m3增长到2018年的42 081.77 万m3，增幅达到29.42%。“十四五”期间，我国木材消耗需求总量将达到25.6～26.75 亿m3[13]，木材对外依存度虽有所改善，但依然处于高位。

表2 2009—2020 年我国木材产品消耗需求量变化[8-10]Tab.2 Changes of China's timber products demand from 2009-2020/万m3

1.3 我国木材生产供需形势分析

1998 年以前，我国木材需求以国内木材供给为主渠道，国内木材总供给量占全国总需求量的92%以上[4]。2017 年全面实施停止木材商业性采伐政策后，这一比重降至49.13%[14]。

随着我国对森林资源保护的高度重视和程度不断提高，我国森林资源数量增加，质量不断改善，为我国木材产业高质量发展和实现中国式林业现代化建设提供了有力保障。根据表3 数据显示，第五次～第九次全国森林资源清查期间，森林面积累计增加6 150.53 万hm3，森林蓄积量累计增加62.93 亿m3；林木蓄积年均净生长量累计达到5.894 亿m3，林木年均采伐消耗量为3.784 亿m3，林木蓄积年均长消盈余量达到2.11 亿m3。假定我国木材总需求量保持稳定，我国木材采伐消耗量占净生长量的比例从81%降低到49.61%，保证了我国木材市场生产的供应量，降低了对国外木材的依存度，木材安全得到保障[11]。但同时需要指出，我国木材消耗需求量仍在持续增长，木材生产供需依然是需求大于供给。

表3 第五次～第九次全国森林资源清查情况[14-18]Tab.3 Date of the 5th to 9th national forest resources inventory

2 我国非法采伐林木行为的治理困境

我国木材生产供需持续紧张，全面施行木材商业性禁伐后，对原木的供需矛盾更为突出。根据表1 数据分析显示，我国原木的进口量从2009 年的2 805.93 万m3持续增长到2020 年的5 936.97 万m3，进口增幅达111.59%。为了进一步满足对原木的需求，在商业性禁伐和林木采伐限额制度的背景下，非法采伐林木的行为仍然处于常发频发状态。

根据中国裁判文书网数据统计显示，2009—2021年期间发布的非法采伐林木犯罪刑事审判一审判决书（对应《中国人民共和国刑法》第三百四十五条所涉及的盗伐林木罪，滥伐林木罪，非法收购运输盗伐、滥伐林木罪等），经过清洗、去重，分别得到盗伐林木罪14 559 起，滥伐林木罪45 139 起，非法收购、运输盗伐、滥伐林木罪1 187 起，合计60 885 起[19]。以经济利益为驱动的非法采伐林木行为虽有所下降，但仍处于多点散发的态势。

基于我国木材生产供需形势，对非法采伐林木行为的司法判例进行分析，我国非法采伐林木行为在数量空间分布、法律适用和采伐管理等方面存在治理困境。

2.1 发案数量和空间拟合度弱

2009—2021 年期间，全国各地市平均非法采伐林木行为发案数量（不包括台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区）为188.5 起。发案率最高的为广西壮族自治区、云南和贵州三地，分别占据全国发案数量的18.53%、10.35%和6.48%。从空间来看，广西壮族自治区的柳州市、河池市、百色市等发案率较高，发案数量在1 100 起以上。长江三角洲、珠江三角洲和长江中下游平原地区等经济发展较好的区域，非法采伐林木行为的发案率一直处于全国的低位区[20]。

从总体空间分布情况分析，我国非法采伐林木行为一般多发于西南、东南及东北等森林资源较为丰富的区域。但从2009—2021 年期间的非法采伐林木刑事案件数据分析来看，发案数量和空间的拟合度并不高。例如，长白山和大小兴安岭等地的森林资源丰富、林木蓄积量高，但长白山沿线区域的发案率较高而大小兴安岭区域的发案率较低[20]。

针对我国非法采伐林木行为多点散发、数量和空间拟合度弱等特点，经分析可知，主要原因在于当前区域性打击非法采伐林木行为的效果不明显，全域性打击能力有待提升。

2.2 法律适用准确度有待提升

对非法采伐林木行为法律适用的准确性能有效保障木材资源的数量和质量，确保森林资源的高质量储备和涵养。《中华人民共和国刑法》第三百四十五条对非法采伐林木行为进行了规制，但在具体司法实践中存在一定困惑。

在法律规定方面，滥伐林木案件中，适用3 年以下有期徒刑占据绝大部分（70%以上），且缓刑适用率较高，惩罚程度相对较轻，存在规避处罚的嫌疑，导致对森林资源生态价值的保护力度不足[21]。此外，《中华人民共和国刑法》第三百四十五条第二款对罚金仅规定为单处或并处罚金，对罚金的幅度未作具体规定，即对非法采伐行为的刑事犯罪采取无限额罚金制，使得各地司法机关在自由裁量中存在较大的自主性，从而难以有效打击此类犯罪行为并起到法律震慑作用[22]。

在执法实践方面，对于非刑罚措施的适用缺少细化的操作性指引，如在简易程序和普通程序的选择方面，标准不统一[23]。对非法采伐林木行为造成的生态价值损失认定缺乏科学性评估认定。对案件的综合性研判不够，对收购和运输环节在非法采伐林木行为中的重视不够。从2009—2021 年期间发布的非法采伐林木犯罪刑事审判一审判决书中可以发现，非法收购、运输盗伐和滥伐林木罪判例只占到非法采伐林木犯罪刑事判例总量的1.95%。

2.3 采伐限额管理制度有待优化

自1985 年我国实施森林采伐限额管理以来，森林采伐管理制度经历了全面管制、分类管制、优化管制三个阶段。森林采伐管理制度的初衷是为了实现森林资源永续增长，确保木材可持续利用[24]。但基于消费成本的概念，采伐限额管理制度提高了经营者木材采伐成本、加重了林农生产负担，部分经营者或者林农基于成本压力或利益诱使，存在滥伐林木行为，造成非法采伐林木行为增加[25]。

森林采伐限额编制的科学性、合理性和预见性不够，未能有效契合林木生长、市场需求和林农生存等多维度需要，造成森林经营积极性受挫、采伐量发证率不高、宽严发放政策不匹配等问题[26]。

3 我国非法采伐林木行为治理对策

3.1 持续开展打击非法采伐林木行为专项整治

专项整治行动是联合各方力量开展专项行动，能在一定时期、一定范围内有效遏制违法行为，并取得良好成效。2019年起，公安部会同生态环境部、国家林业和草原局、海关总署等部门在全国范围内开展集中打击食药环领域犯罪的“昆仑”行动。截至目前，已连续开展4年，成效显著，有效侦破一批大案要案，打掉一批犯罪链条，坚决遏制了非法采伐林木行为。广西百色“12·01”滥伐林木案最为典型，涉案林木蓄积达8 100 余m3。

非法采伐林木行为具有不同的空间分布态势和特性，各地应对近年来出现非法采伐林木行为，因地制宜地制定专项打击行动方案，提升其针对性、科学性、预见性和操作性。在“昆仑”行动的大背景下，在非法采伐林木行为较为突出的区域，如广西壮族自治区、贵州和云南等地，已持续开展打击非法采伐林木行为的专项整治行动，并将其作为中心工作来抓，成效显著。

3.2 提升打击非法采伐林木行为法律适用能力

森林是陆地生态系统的主体，木材资源是森林资源重要组成部分。落实用最严格制度和最严密法治保护生态环境，有效提升打击非法采伐林木行为的法律适用能力，主要有以下三个方面的内容：

1）合理界定非法采伐林木犯罪的保护法益。盗伐林木和滥伐林木等两类犯罪行为的保护法益应重新进行合理准确界定，不能简单地以是否具有所有权和具备采伐资格或违法采伐管理规定而认定为盗伐林木和盗伐林木行为（罪）。不能单从生态环境价值法益角度来界定非法采伐林木行为侵犯的法益，应该基于宪法第九条第二款规定“国家保障自然资源的合理利用”的法益角度进行综合考量[27]。

2）建立科学且可操作的量刑裁量基准。非法采伐林木犯罪量刑裁量基于无限额罚金制度，虽能保证刑法的稳定性，但容易与罪刑法定原则相背离。基于木材生态产品价值评估，设定罚金量刑裁量的相对统一标准，避免同案不同罚、判罚过于悬殊的现象，维护法律权威，切实有效保护木材资源安全。

3）提升专业执法队伍的执法能力。加强专业执法队伍的业务能力培训，尤其是加强公安机关食药环侦、森林公安等民警的犯罪侦查能力。通过法律知识、案例解析、执法业务等方面的专题培训；编制打击非法采伐行为的执法指引或指南，指导规范执法；开展实战大练兵，针对执法中遇到的疑点、难点开辟线上执法论坛，进一步提升非法采伐林木专业执法能力，确保执法严格规范公正文明。

3.3 基于“放管服”改革优化森林采伐管理制度

《“十四五”林业和草原保护发展规划纲要》指出，要进一步落实采伐限额和凭证采伐管理制度，强化监督检查和规范采伐管理，深化告知承诺等便民措施，提升便民服务水平[28]。

基于“放管服”改革，各地践行“绿水青山就是金山银山”的理念，根据消耗量低于生长量和森林分类经营管理的原则，编制具有科学性、合理性和可行性的森林采伐限额[29-30]。因地制宜推进森林采伐限额管理制度改革，围绕提高效率和降低成本，创新采伐申请、简化审批程序、动态调剂限额，主要有以下三个方面的内容：

1）创新采伐申请。商品林已经形成一定规模，但林农小面积的种植商品林占据了一定比例，对于林地面积小的林农以行政村为界线，可适当放宽申请条件，如相邻地块的林权所有人可联合申报采伐，同类型采伐指标允许在同一行政村同一权属且明确的林农使用。

2）简化审批程序。基于分类限额，各级林业和草原主管部门建立林农商品林种植管理档案，开展常态化申请和审批要点解答，进一步简化审核手续，开展帮办服务，让群众最多跑一次。

3）动态调剂限额。根据市场供需情况以及林农的采伐意愿度变化情况，各区域对林木采伐限额指标的利用存在上浮或下降，可试图建立林木采伐限额指标的交易转让市场，让采伐限额指标真正流动起来，以达到更好的资源配置价值。

3.4 全方位全地域全过程治理非法采伐林木行为

在构建人与自然生命共同体理念中，要求加强生态保护的整体性、体系性、系统性；严格遵循山水林田湖草沙一体保护的科学路径，统筹推进生态环境系统治理，全方位、全地域、全过程加强非法采伐林木行为治理，主要有以下三个方面的内容：

1）全方位治理非法采伐林木行为。非法采伐林木行为不仅是认识上的问题，更是社会、经济等方面的问题。要增强农民的生态环境保护意识，加大生态环境保护的普法宣传活动，让农民真正领悟“绿水青山就是金山银山”理念。全面推行林长制，贯彻落实《关于全面推行林长制的意见》，坚持生态优先和保护为主，建立省市县乡四级林长责任制网络，落实目标责任、明确工作职责任务，设定考核指标，全面提升森林生态系统功能，遏制非法采伐林木行为。大力推进乡村振兴战略，盘活森林资源价值功能，发展森林旅游业，提高农民的生活水平和质量，让农民切实体验到绿色发展和生态惠民。

2）全地域治理非法采伐林木行为。非法采伐林木行为的案件数量和案发空间存在多点散发，不仅要强化重点区域的非法采伐林木行为整治，亦要对其他发案率不高区域的非法采伐林木行为进行整治；同时要关注木材贸易中涉及非法采伐行为并做好预警。基于信息技术的林木资源管理，对我国全域森林资源犯罪进行预警监测，利用林草AI遥感识别技术，动态实时开展监测督查，建立“天地空网”一体化、国家地方一体化监测技术体系，辅助非法采伐林木执法，应对发生盗伐、滥伐林木等重点突发案件。建立省市县乡四级联动机制，强化区域内的协同治理及案件信息的深度共享，构建协同保护执法的多元共治治理格局，加强协同执法制度体系建设；建立跨区域协同治理，强化跨区域打击非法采伐林木行为的协作机制，开展全域合作。

3）全过程治理非法采伐林木行为。治理非法采伐林木行为要基于全过程治理理念，进行系统化治理。木材及其制品涉及到采伐、运输、收购、加工、贸易五大主要环节，当前执法领域主要聚焦林木采伐和贸易等环节，对运输、收购和加工等环节的关注度不高。因此，要有效整合执法资源，强化公安、林业和草原、海关、自然资源等部门之间的执法力量，畅通各部门之间的执法信息并有效衔接，打通全过程治理非法采伐林木行为的最后一公里。构建从种植地到消费终端的全链条管理体系，强化林木产地溯源管理，建立从种植地、流通交易市场、物流渠道以及生产企业等全链条打击机制。强化与林业和草原部门的协同办案，建立打击非法采伐林木行为的联席会议制度，建立信息共享机制，做到打防结合、预防为主。强化与海关部门的沟通协调，关注进口木材及其制品来源是否合法，做到早发现、早预警、早打击。强化案件经营工作，集中力量侦破一批非法采伐林木犯罪领域的大案和要案，追踪犯罪链条、摧毁犯罪窝点、严惩犯罪分子，坚决遏制非法采伐林木犯罪行为。重塑执法监管机制，基于网格化管理理论和生态供应链理论，系统梳理林产品加工的整个流程，动员社会力量，建立政府、企业和外部组织三级监管网络，构建“回字型”闭环非法采伐林木行为的监管框架。

4 结语

木材资源是国家重要的战略性资源，其安全是国家安全的重要组成部分。我国木材供需矛盾依旧紧张，原木供给量远不能满足市场需求量，经济利益驱使是非法采伐林木行为高发频发的内在动因。落实“山水林田湖草沙生命共同体”理念，全方位、全地域、全过程治理非法采伐林木行为，提升森林资源保障的法治水平，为推进林业现代化建设提供资源保障。