改革开放40年来我国教育公平内涵的演变与发展

范根平，王玲玲

(1.北京师范大学 马克思主义学院，北京 100875； 2.深圳市坪山区第二外国语学校，广东 深圳 518118)

一、教育公平的认知偏差

自古以来，公平一直是人类追求的价值理想。作为公平在教育领域的延伸，教育公平表达了人民对美好教育的向往，勾勒出一幅幅理想教育王国的图景。早在古希腊时期，柏拉图就提倡自由教育，在他看来，所有儿童都应享有接受城邦教育的权利。到了近代，启蒙思想家提出自由平等、天赋人权学说，传播理性主义教育，极大地解放了人们的思想。资产阶级大革命以后，西方社会从法律上确立了人人享有平等受教育的权利，推动了近代教育事业的发展。1948年，联合国通过了《世界人权宣言》，以法律的形式提出任何人都平等享有宣言所规定的一切权利和自由，包括公民受教育的权利。事实上，教育公平真正进入研究者视野是在20世纪60年代后，其中的标志性事件是美国学者科尔曼撰写了《关于教育机会平等性的报告》，即著名的“科尔曼报告”，建议保障全体社会成员在进入教育系统、接受教育过程以及取得学业成绩等方面的平等。瑞典教育学家胡森进一步指出，教育公平包括起点公平、过程公平和结果公平，在此之后关于教育公平的研究日益增多。我国学者对教育公平的关注始于改革开放时期，研究最初受到西方教育公平理论的影响，随后逐渐步入专业化、学科化、本土化的发展轨道，先后产生了一批具有较大影响力的研究成果，推动了教育公平的发展。

笔者通过以“教育公平”为篇名在CNKI上进行检索，结果发现刊登在国内CSSCI类文章有1051篇。但是，在众多已有成果中，学者们对教育公平概念的界定基本是各执已见，尚未形成明确而清晰的共识。有的学者认为教育公平是“国家对教育资源进行配置时所依据的合理性规范与原则”[1]，强调教育公平的政治性；有的学者认为教育公平是“公众对教育领域中人与人之间利益分配关系的价值判断”[2]，强调教育公平的主观体验；还有的学者把教育公平定义为“教育活动对个人发展产生持续性影响的一种状态”[3]，强调教育公平的社会功能等。正是由于人们在关乎教育公平核心概念的理解上产生了偏差，才导致现实研究中的“各说各话”。鉴于此，本文重点考察了改革开放40年来教育公平内涵的演变历史，并且借助文献检索工具，揭示了蕴含于其中的基本特点；同时基于现有研究基础，对教育公平内涵的未来趋势进行了分析，以期为促进我国教育公平、提升教育质量建言献策。

二、教育公平内涵演进的历史分期

从政策学的角度来看，教育公平所要调节的是公共教育资源的供给方式，包括教育权利、教育机会、教育条件等一切由政府通过各种教育政策投入到教育实践活动之中，“教育政策必然涉及到政策选择，而政策选择实质上就是基于公平还是效率的基本价值选择。”[4]1978年以后，我国经济飞速发展，社会发生了翻天覆地的变化，教育政策经历了多次调整，调整后的教育政策从侧面反映了国家在教育公平问题上的价值导向，凸显了教育公平的内涵和特质。总体而言，我国教育政策40年来的演变历史大致可以分为以下三个时期：

(一)20世纪70年代末至90年代：从教育权利平等到教育机会平等

1978年召开的十一届三中全会明确要求将全部工作重心集中于国民经济建设，开启了社会主义现代化建设新征程。开展建设离不开人才，然而当时人才奇缺是一个普遍现象。为弥补这一缺口，国家在短时间内集中了有限的资源，接连兴办了一批重点学校，走的是精英教育的模式。1986年，我国实施的《义务教育法》规定：凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利。直到这个时候，精英教育才开始转向大众教育。1995年，国家颁布了《教育法》，规定“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”，表明“教育公平的基本主题由教育权利平等转为寻求教育机会均等”[5]，人们开始关注社会成员之间能否拥有平等的入学机会、在受教育过程中能否被平等对待以及能否获得相同的成功机会。

随着我国建立社会主义市场经济体制，与之相关的教育体制体现出鲜明的市场导向，教育界还专门就此展开了激烈的讨论。当时，在苏州举办了全国中青年教育理论工作者研究会，与会学者普遍认为当下社会成员所追求的教育公平就是希望获得同等的教育机会，解决老百姓“上学难、上学贵”的问题[6]。另外，通过文献检索，我们发现在进入新世纪前的所有关于教育公平的文章中出现“教育机会”“教育平等”“教育机会平等”等主题的频率较高。在这之后，呈现出明显的下降趋势，表明公众对教育公平的关注点有了变化，相应的教育公平内涵必然发生嬗变。

(二)进入21世纪：从教育机会平等到教育资源合理配置

迈入新世纪后，学界对教育公平的讨论和研究明显增多。2002年在广州隆重召开了以“社会变迁中的教育公平问题”为主题的全国教育学圆桌会议，吸引了国内外众多专家和学者参会。与此同时，现实社会中的一些教育不公现象频频见诸于报道，教育公平问题成为人们茶前饭后谈论的热门话题。在这种情形下，国务院印发了《关于基础教育改革与发展的决定》，要求增加农村义务教育经费投入，努力缩小城乡教育差距。2005年通过的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》确定“把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围”，以保障我国农村义务教育发展的持续性和稳定性。在接下来的一年，全国人大审议并修订了《义务教育法》，要求各地政府务必合理分配教育资源，切实改善所辖区域薄弱学校的办学条件，促进义务教育均衡发展。在这个问题上，由于20世纪90年代教育领域实施的是“效率优先，兼顾公平”的分配政策，各个学校所获得的教育资源不同，经过10多年的发展，人们发现各地区教育发展的步调相差越来越大，如果不及时予以遏制，势必造成严重的教育分化。为此，国家开始从教育政策入手，通过调整教育资源分配，力图消解教育不均所带来的社会问题。

自“十一五”计划以来，“城乡义务教育一体化发展成为基础教育领域的关键词”[7]，中央先后制定了一系列政策文件，旨在缩小城乡教育差距、促进城乡教育公平。2010年，国务院发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，提出构建城乡义务教育一体化机制，加大对农村边远、贫困地区学校的支持力度，不让一个孩子因贫困而辍学。这一时期，中国知网数据库中关于教育公平的文章频繁出现了“教育资源” “资源配置”等主题，表明公众对教育公平的认识已经从关注教育机会平等上升到注重教育资源配置的合理性，强调“公众能够自由平等分享当时当地公共教育资源的状态”[8]。从理论上说，实现教育现代化离不开充沛的教育资源的支撑，教育资源越丰富，越容易推动教育发展。但是，国家教育资源总量在一定时期内是既定的，加之不同社会成员对国家分配教育资源所依据的法则难免不一致。所以，实现教育资源的公平分配是一项复杂的系统工程，可以说，在短时间内对教育公平内涵的探讨依然离不开教育资源的供给或配置。

(三)新时代以来：从教育资源合理配置到追求公平而有质量的教育

教育兴则兴，教育强则强。一直以来，中国共产党人始终坚持“教育公平与公正性原则”[9]，持续深化教育改革，办好社会主义教育事业。习近平总书记特别强调：“努力让每个孩子享有受教育的机会，让13亿人民享有更好更公平的教育。”[10]十八大以来，经过全党和全体人民的共同努力，我国教育事业取得了辉煌的成就。党的十九大报告指出，随着中国特色社会主义进入新时代，“我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[11]，必须把教育事业放在优先发展的战略位置，满足人民群众对教育的美好期待。据统计，2018年全国学前教育毛入园率为81.7%，小学学龄儿童净入学率达到99.95%，初中阶段毛入学率高达100.9%。高中阶段毛入学率为88.8%，高等教育毛入学率为48.1%[12]。这表明我国基础教育巩固率近乎饱和，高等教育开始步入大众化阶段，教育的总体规模庞大，成为了名副其实的“教育大国”。在未来很长一段时间内，我国教育事业的重心将致力于发展公平而有质量的教育，实现由“教育大国”向“教育强国”的转变。

除此之外，当前错综复杂的国内外形势也要求我国走内涵式发展道路。从国际方面来看，世界正面临百年未有之大变局，各种风险与挑战空前增多。为更好地应对日趋激烈的国际环境、赢得宝贵的发展机遇和空间，我国需要不断增强自身的综合实力。教育作为社会文明的载体和综合国力的体现，在现代国际竞争中发挥着不可替代的作用，越来越受到世界各国的重视。从国内来看，现阶段我国正处于社会转型的关键期，随着全面改革的深入推进，各领域暴露出的矛盾和问题势必增多，这些有赖于通过教育凝聚最广泛的共识，以破除思想观念束缚，形成上下齐心、同心同德的良好氛围，奋力实现改革新突破。鉴于此，自2012年以来，“教育公平” “优质教育”几乎在历年《政府工作报告》中成为教育领域的关键词，充分反映了人民群众对更加公平、更高质量教育的迫切要求，同时也意味着我们“今后所有教育新政策、新措施的出台都要以此为中心。”[13]从中国知网上刊登的文献来看，以“教育改革” “教育政策” “优质教育”为主题出现的频率明显增多，说明这一时期的教育公平注重兼顾公平、质量，“为学生提供适切教育和有效教育，使学生获得最充分的发展。”[14]

三、教育公平内涵演进的基本特点

马克思曾说：“一切所有制关系都经历了经常的历史更替、经常的历史变更。”[15]414教育公平作为一种建立在一定社会关系基础上的意识形态，必然随所有制的变化而变化。回望改革开放40年来我国教育公平内涵的演进过程，从最初的“教育权利平等” “教育机会平等”到“教育资源合理配置”，再到追求公平而有质量的教育，其变迁路线大致呈现出以下特点：

最后，学前教师职后培训体系不尽完善。当前，山东省学前教师职后培训体系局限于省、市、县三级培训网络，不便于广大农村地区学前教师参加培训，影响了他们专业素质和专业能力的提升。

(一)以人民为中心的价值取向

我国是社会主义国家，广大人民是国家的主人，这决定了我们的教育必须坚持以人民为中心、竭诚服务于最广大人民的根本利益。40年来，中国共产党始终坚守人民立场，一切以“人民赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为检验教育工作的标准，加快推动实现教育现代化，为决胜全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦筑牢了坚实的基础。

1977年，针对我国科学技术、教育水平严重落后于同时期西方发达国家的现实，邓小平号召“尊重知识，尊重人才”，要求政府既要抓科技，也要抓教育，通过发展教育提升我国的整体科技水平。同年，国家恢复了在文革期间中断的高考制度，选拔了一批批优秀的人才，深刻地改变了几代人的命运。之后颁布的《义务教育法》使适龄学生按时上学成为一种法律义务，从而保障了社会成员在教育起点上的公平。为更好地落实科教兴国战略，推动素质教育发展，国家制定了《高等教育法》，明确规定“公民依法享有接受高等教育的权利，国家采取措施帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育”，体现了社会主义国家的教育是为了人民、依靠人民并且造福人民的。进入新世纪以来，由于多方面的因素，城乡教育之间的差距不断显现，国家相继制定了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》等文件，实施了建档立卡贫困户基本教育服务全覆盖、重点学校招收农村贫困地区高考学生的专项计划等教育扶贫政策，以实际行动推进城乡教育一体化发展，阻断贫困的代际传递。这些举措及时回应了人民群众对教育的期盼，真正践行了中国共产党人的教育初心与使命。

(二)以政府自上而下的政策调整为主

教育公平是社会发展的“风向标”，关乎每一个人的切身利益。正所谓“人惟不平则鸣”，只有维护好社会成员之间的教育公平，才能确保社会安定团结。西方社会契约论认为，政府是公共意志的体现，其受公众的委托管理国家事务，承担着保障公众基本权利，并为所有人的自由发展提供公平稳定的环境的义务。单从这层意义上来说，促进教育公平是政府的本职工作，政府理应履行好此项职责，而且这也是政府负责任的表现。德国社会学家韦伯认为，现代政府的基本组织形式是科层体制，其突出地表现为上下级关系清晰，个人职责权属明确，分工极其专业化。科层组织内部有着严格而规范的制度，通过自上而下的政策传达，以实现政策的既定目标。长久以来，为提升各地教育水平，国家先后制定了诸多政策，起初这些政策在中央层面酝酿，地方政府部门没有完全参与进来。当然，在政策制定的过程中必然要听取地方教育部门的意见或建议，但是最后成型的政策不一定反映各地方的实际情况，即便如此，政策依靠自上而下的科层管理体制，以一种行政手段得以在全国范围内落实。可以说，政府(上级政府)的价值理念在很大程度上主导着政策的走向，如果没有上级政府的强制性推动，政策难以落地生根。

改革开放40年来，我国政府的教育价值理念经历了从“有学上”到“上好学”的变迁，反映在相应的教育公平内涵上就是从“教育权利平等”到“有质量的教育公平”[16]的转变。20世纪70年代末，当时我国的教育还很落后，绝大部分人不能接受正常的学校教育，政府制定了普及初等教育的政策，为国家现代化建设培养了急需的人才。20世纪90年代以来，国内外形势发生巨大变化，普及更高水平的教育成为世界教育发展的共同趋势，国务院印发了《关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》，要求“扩大高中阶段教育和高等教育的规模，减轻学生升学压力”。近些年，随着我国经济社会发展取得历史性的突破，广大人民的生活水平有了显著改善，对教育提出了更高的要求。政府敏锐地觉察到这一变化，及时进行政策调整，提出将“办好人民满意的教育”置于改善民生工作的首要位置，顺应了人民对美好教育的热切期待。在这一系列政策方针中，政府通过自上而下的政策性调整，既满足了人民群众对现代多样性教育的需求，也契合了经济社会发展的需求，进一步丰富了教育公平的内涵。

(三)以渐进式的制度变迁为依托

渐进式变迁是基于信息不对称或者手头信息掌握有限的前提下，难以在短时间内搭建理想的框架，代之以通过扩大增量和积累存量的方式推动制度升级完善，实现资源优化配置的效果。从教育公平内涵嬗变的轨迹来看，无不打上了渐进式变迁的烙印。

1.教育发展主题经由“基本普及”向“全面普及和提高”发展，体现为量的积累。改革开放初期，教育的首要任务是恢复文革期间被停办的教育事业，向广大人民群众重开教育普及大门。之后，政府要求“在全国有计划、有步骤地普及九年义务教育的任务”，既充分考虑到我国当时的经济发展水平，又满足了人民群众接受教育的愿望。在新旧世纪之交，全球化趋势迅速上升，知识经济蓬勃发展，教育对经济社会发展发挥的作用愈发明显，民众对更高水平教育的呼声越来越强烈，国家提高了普及的目标，力争“到2020年实现更高水平的普及教育和形成惠及全民的公平教育”[17]。

2.在教育制度的推广上，先是在区域性的小范围内开展试验，通过积极探索和反复试验，在积累一定经验后逐步向全国推广，这样既可以避免制度产生“水土不服”的现象，又可以提升制度的科学化水平。

3.教育的定位由“战略重点”转向“优先发展”，目标指向更加明确。20世纪80年代初，我国在经济、社会、科技、教育等多领域落后于同时期的西方发达国家。为此，党的十二大特别强调，“必须牢牢抓住农业、能源和交通、教育和科学这几个根本环节，把它们作为经济发展的战略重点”。十三大明确提出要把发展科学技术和教育事业放在首要位置，使经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。进入90年代，国内外发生了一系列重大变化，科技和教育的重要性不断凸显。从十五大开始，中央特别强调要把教育摆在优先发展的战略地位，党的十九大更是“从新时代坚持和发展中国特色社会主义的战略高度”[18]，谋划了建设教育强国的宏大篇章，旨在以教育的现代化推进实现中华民族的伟大复兴。40年来，通过渐进性的制度变迁，我国实现了从人口大国向教育大国、人力资源大国的历史性跨越，充分彰显中国特色社会主义制度优越性。

四、教育公平内涵的未来发展趋势

改革开放以来，我国教育公平内涵一直处在不断演变的过程中，从其演变的脉络中，我们发现了一些共同规律，并将之用于推动我国教育公平的发展，取得了显著的成效。当前，我国进入新的历史时期，广大人民群众对教育公平的期待更加迫切，这就要求我们继续坚守中国共产党人的初心与使命，不断深化理论课题，拓展实践研究，聚焦关键问题，廓清教育公平的本原，破除掣肘教育公平发展的种种障碍。

(一)突出实质性的教育公平

教育公平就其表现形式，可以分为形式性教育公平和实质性教育公平。形式性教育公平要求社会成员在教育权利、教育机会、教育利益等方面受到公平的对待。实质性教育公平主要以教育过程公平和教育结果公平为内容，属于高层次的教育公平，关注人的身心和谐，强调人的全面发展。“教育公平不仅关乎教育本身，还有人的全面发展需要。”[19]教育作为培养人的事业，本质上“属人性”，必须关注人的身心健康发展。脱离了“人”这个根本要素，犹如无源之水、无本之木，教育的过程将会变成间断性的、偶然的，也就无法构成教育的本真。回顾过往，我们在追逐教育公平的路途上可谓用尽“招数”，到头来却成效甚微，致使教育公平“永远在路上”。究其原因，多数时候，人们在根本没搞清楚教育公平“是什么”的情况下，就急于去解决教育领域中出现的公平问题，最终可能掉入问题“陷阱”。

“教育的本质就是把蕴涵和凝结了人类生命本质力量的文化转化为个体的生命本质力量，以提高和增强人的生命本质力量。”[20]从这个角度来说，实质性教育公平以人的全面发展为价值追求，呼唤人性的回归，彰显了教育公平的人文底蕴。过去，由于受传统应试教育观念的束缚，学校教育理念、教育目标、教育内容、教育方法等均是整齐划一、僵化死板的，学生优秀与否主要取决于学生能否达到学校所设定的标准，忽略了学生的综合能力、核心素养的发展，给社会带来了严重的负面影响。新的历史时代，我国所要培养的是德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，教育要为每个人提供平等、适切的发展机会，追求的是实质性教育公平，这从根本上区别于资本主义教育，“资产者唯恐失去的那种教育，对绝大多数人来说是把人训练成机器”[15]417，造成人的畸形片面发展，最终必将被历史和人民唾弃。就目前来看，我国已进入初等教育全面普及、高等教育大众化时期，人们越来越关注教育结果公平，期望通过结果公平可以给自己带来根本性的改变，这些使实质性教育公平成为未来关注的焦点。

(二)鲜明地指向教育的全过程

一般来说，宏观教育过程是从教育外部对教育活动予以相关安排，包括培养目标的确定、教育政策的制定、教育内容的修订、教育方法的运用、教育资源的调配等。教育发展到现在，已经从原先关注宏观教育过程转向对微观教育过程的重视。所谓的微观教育过程，即从教育内部环节对教育活动进行全面检视，更加关注学生对知识的领会、自身综合能力的发展以及道德品质的升华。“教育外部的公平是形式性教育公平，属于社会公平的范畴，教育内部的公平才是真正的教育公平，属于教育本体的范畴。”[21]教育外部的公平通常通过宏观政策的制定或调整基本就可以实现，而教育内部的公平则要复杂得多，单凭某些政策的介入往往事倍功半，甚至可能徒劳无功，这是因为教育内部的公平更能反映出教育公平的真实“状态”，涉及到多方面的内容，需要久久为功、常抓不懈。在日常教育活动中，无论是宏观教育过程还是微观教育过程，可以通过人为设置的教育内容、教育方法、教育手段等对受教育者产生深远影响。因此，既要重视宏观教育过程，也要关注微观教育过程，即对教育进行全过程的“深耕细作”，不留任何一个“死角”，以教育的全过程促进教育公平发展，让人民群众拥有更多的教育获得感。

(三)关注学生的个性发展

教育不仅有助于促进个人发展，而且能够推动经济社会发展，“它在生成社会的人的同时又创造着人的丰富多彩的个性”[22]。早在2000多年的春秋时期，孔子就提出了“因材施教”观点，根据学生的个性特征开展差异化的教育，对后世产生了深远的影响。德国哲学家莱布尼茨说：“世界上没有完全相同的两片树叶”，同理，世界上也不存在完全相同的两个人，因为从个人成长过程来看，个体在生理特征、心理结构、智力水平、情感体验等方面均存在较大差异，这是无法回避的客观事实。在教学活动中，每个学生的知识基础、认知能力、思维方式、学习习惯、兴趣特长等各不相同，教育者所面对的是一个个发展的、个性化的学生，这就要求教育者根据学生的个性差异，用一种最优化、最合适的方式进行教育设计和教学安排，以最大程度地激发学生潜能，促进学生全面发展。倘若教育者以标准统一的教学设计、机械单一的教学方法、僵硬固化的课程评价等开展教学活动，必然产生“优等生吃不好，中等生吃不饱，后进生吃不了”的教育分化现象，最终阻碍教育公平的实现。

关注学生个性发展不仅是教育者的重要职责，而且是实现公平而有质量教育的时代要求。在科技日新月异、文化丰富多元的现代社会，教育发挥的作用有目共睹。通过发展教育，我国在经济、社会、文化、科技等多个领域实现了快速崛起，创造了一项又一项令世人惊叹的东方奇迹。时下，我国教育正在迈向高位发展阶段，人民群众对教育的关注点逐渐从原来“追求教育机会平等”到关注个体的个性发展，以造就全面发展的人。为回应广大人民群众对多元化、个性化、差异化教育的诉求，教育教学活动的开展必须以学生的学习基础、智力结构、兴趣爱好、意志品格等为逻辑起点，更好地促进学生的学业进步、个性成长和核心素养发展。例如，对于知识基础、智力水平、学习风格、接受能力不同的学生，教师应该设置差异性的学习评价指标，让每一个学生都能够体验到学习进步带来的快乐。如此一来，通过教师灵活多样的教育教学活动，促进学生个性充分发展，为实质性教育公平的实现夯实了基础，这也是未来教育发展的趋势。

五、结论

在不同的历史时期，人们对教育公平的理解不尽相同。改革开放40年来，学界围绕教育公平展开了翔实的研究，深化了对教育公平内涵的认识。与此同时，我国政府先后制定了一系列政策法规，推动社会主义教育事业取得了举世瞩目的成就。进入新时代以来，随着“以人民为中心”“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”“不让一个孩子掉队”等教育目标的提出，充分体现了教育公平丰富内涵的新时代转向，即由教育外部转向教育内部、由社会工具价值转向人本价值，最终致力于实现人的全面发展。当然，教育公平不单纯是教育问题，而是与经济社会发展紧密相关，这决定了教育公平是一个逐步推进的过程。历史车轮滚滚向前，时代号角催人奋进。站在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上，我们完全有理由相信，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国教育公平发展必将迈向更高台阶，续写中国特色社会主义教育事业新篇章！