近期高等学历继续教育政策的PMC指数模型分析

韩富通

(云南师范大学 教育学部，云南 昆明 650500)

高等学历继续教育的发展跟党和政府的教育政策息息相关，一开始就是在党的领导下创立的，其政策性特征更加突出[1]。研究高等学历继续教育政策，有利于从政策的角度为高等学历继续教育深化发展提供法理基础和前进方向。以高等学历继续教育政策为突破口，通过PMC指数模型来克服以往的政策研究中受个人主观理论预设和判断影响大的因素，探索现有高等学历继续教育政策的特点。研究根据PMC指数分值作出政策评价，总结现有政策呈现出的特点和趋势，进而提出政策的问题和解决建议，以期为未来高等学历继续教育的制定和完善提供参考。

一、文献综述

通过知网数据库，时间以2000年至今为检索时段，分别以高等学历继续教育政策、继续教育政策、成人高等教育政策为主题词，剔除以老年教育、社区教育、教师继续教育等为主题的无关文献，共得到专门研究高等学历继续教育政策的期刊论文53篇、硕士学位论文3篇。由此可见，高等学历继续教育政策的研究还处于探索发展之中。在查找到的56篇文献中，采用量化研究的文献共3篇，其余53篇皆采用质性研究。王元在其论文《我国成人高等学历教育政策逻辑检验及效能提升——基于政策工具的视角》中，利用麦克唐纳尔的政策工具理论，对改革开放以来的成人高等学历教育进行分析，发现我国成人高等学历教育政策体系初步完成，但呈现政策重心偏移与政策维度配置不均的逻辑样态[2]。姚海超和王常旭在论文《当前我国成人教育政策工具选择分析》中，利用政策工具对2010年至今国家出台的主要与成人教育有关的政策文件进行实证分析，结果显示成人教育现阶段需要合理利用强制性工具，走出路径依赖困境，积极引进混合型、自愿型等新政策工具，并根据政策执行效果及时调整政策工具类型[3]。徐玲在其论文《21世纪我国继续教育政策执行方式文本的价值倾向分析》中借助NVivo软件，将政策文本进行完整编码，并对政策文本的概念类属进行统计分析，从执行方式的角度探讨继续教育政策的价值分析。研究结果显示，我国继续教育政策从政策执行的不同角度体现出不同的价值取向。具体而言是指在政策执行中的资源利用上体现出以效率为中心的价值取向；在权力运用上体现出权威性的价值取向；在制度保障方面带有逐步完善与规范化的价值取向；政策执行内容——教学活动正逐步转移到强调以质量为中心的价值取向上[4]。

总体而言，大部分研究成果倾向于运用质性研究的方法分析高等学历继续教育政策。这些研究通过对政策的前瞻性、回顾性和综合分析，帮助人们从更多角度去思考高等学历继续教育政策具有一定的启发性，但运用量化研究去分析高等学历继续教育政策的文献仅3篇，还处于初探阶段。因此运用PMC指数模型对2010年以来的五项高等学历继续教育政策进行量化分析，以期为相关政策的制定和完善提供借鉴和帮助。

二、政策来源

研究的政策来源教育部网站，发文时间定在2010年以后，并且政策的主要内容是以高等学历继续教育为主。筛选出5项具有代表意义的成人高等学历继续教育政策(见表1)。

表1 2010—2020年期间我国高等学历继续教育政策发文统计表

三、分析方法

PMC指数模型(Policy Modeling Consisitency Index)由Mario Arturo Ruiz Estrada基于Omnia-Mobilis假说提出[5]。其基本观点是世间万物都处在永恒运动且相互联系之中，政策研究模型应该尽可能地考虑所有的相关变量。因此该模型的建立过程基于政策和任意变量间均存在相关关系的逻辑，采用二进制来平衡所有的二级变量的权重，通过PMC指数和PMC曲面从各个维度去反映被研究政策的内在一致性水平和政策整体及政策内部单项目的优劣势，进而有针对性地对政策的改进提供建议。在我国，PMC指数模型最早由张永安等人引入政策研究领域，对科技创新政策[6]、金融政策[7]等进行了分析。其他学者也紧随其后，并根据政策在不同领域的特征，对PMC指数模型的二级变量进行修改。有代表性的如研究者将自编码技术引入PMC指数模型中，形成PMC-AE指数模型，对军民融合政策进行了量化评价[8]；刘纪达等人将扎根理论作为构建PMC指标体系的基础，与PMC指数模型结合，对军民科技政策进行评价[9]；宋亚萍首次将PMC指数模型应用于教育领域，量化评价高校一流本科教育政策[10]。

四、分析过程

运用PMC指数模型对高等学历继续教育政策进行分析，共四个步骤：一是设置一级变量和二级变量以及参数识别；二是构建多投入产出表；三是计算PMC指数，对政策进行评级；四是构建PMC曲面图。

(一)设置变量

使用rostcm6.0软件对五项被研究政策进行预处理，以此确定设置变量的依据。首先，进行分词处理；其次，进行词频统计，并剔除掉建设、加强、发展等对政策分析无实际意义的词汇。经过筛选后共整理高频词汇30个，具体结果如表2所示。

表2 五项高等学历继续教育政策高频词汇表

在总结高等学历继续教育政策高频词的基础上，结合研究者对政策文本内容的分析，确定十项一级变量和相应二级变量，具体内容见表3。

(二)构建多投入产出表

表3所构建的二级变量遵循二进制原则。当政策文本满足某项二级变量的定义时，赋值为1；当不满足时，赋值为0。据此构建五项政策的多投入产出表，具体内容如下：P1政策二级变量中的X1-3X1-4X1-5X2-1X3-5X4-1X5-2X5-4X6-1X6-2X7-2X7-3X8-4X8-5X9-1X9-2X9-3赋值为1，其余二级变量赋值为0；P2政策二级变量中的X1-2X1-3X2-2X3-2X4-2X5-1X5-3X5-4X5-5X5-6X6-1X6-2X6-3X6-4X7-1X7-2X8-1X8-4X8-5X9-1X9-2X9-3赋值为1，其余二级变量赋值为0；P3政策二级变量中的X1-1X1-4X1-5X2-1X3-1X4-1X4-2X4-3X4-4X5-1X5-2X5-3X5-4X6-1X6-2X6-3X7-2X8-1X8-4X9-1X9-2X9-3赋值为1，其余二级变量赋值为0；P4政策二级变量中的X1-1X1-2X1-5X2-1X3-5X4-1X5-1X5-2X5-3X5-4X5-5X5-6X6-1X6-2X6-3X7-2X7-3X8-1X8-2X8-4X9-1X9-2X9-3赋值为1，其余二级变量赋值为0；P5政策二级变量中的X1-1X1-2X1-5X2-2X3-1X4-2X5-1X5-3X5-4X5-5X5-6X6-1X6-2X6-3X6-4X7-1X7-2X8-1X8-2X8-4X9-1X9-2X9-3赋值为1，其余二级变量赋值为0。

表3 五项高等学历继续教育政策一级变量及二级变量

(三)PMC指数计算

计算PMC指数的步骤共三步：首先，计算二级变量的值，根据公式①②可知，二级变量值为[0,1]。其次，根据公式③计算一级变量的值，一级变量的值为二级变量的值的和与二级变量数量的比值，即为二级变量算数平均数。最后，计算待分析政策的PMC指数，根据公式④，即把待分析政策的所有一级变量的值相加。计算结果可见表4。

④

X～N[0，1]

①

X={XR:[0～1]}

②

③

其中，t=一级变量，j=二级变量。

(四)政策评价

通过PMC指数分值对五项高等学历继续教育政策进行评价，政策评价划分标准如下：分值在10—9区间为完美；分值在8.99—7区间为优秀；分值在6.99—5区间为可接受；分值在4.99—0区间为不可接受。根据政策评价划分标准进行分级。P1政策PMC指数分值为4.19，处于不可接受等级；P2政策PMC指数分值为5.19，处于可接受等级；P3政策PMC指数分值为5.19，处于可接受等级；P4政策PMC指数分值为5.31，处于可接受等级；P5政策PMC指数分值为5.39，处于可接受等级。五项政策的PMC指数分值的均值为5.05。

(五)PMC曲面构建

以每项政策的一级变量为基础，构建该政策的PMC曲面。在本研究中，每项政策共有10个一级变量，其中，X10的数值都为1，鉴于矩阵的对称性和PMC曲面的平衡性，剔除X10。由此以9项一级变量为依据，建立三阶矩阵。参考公式⑤，根据表4的五项政策的PMC指数，得到五项政策的PMC曲面数据。

⑤

根据三阶矩阵数据，绘制PMC曲面。通过曲面图形，可以更加直观化地看出政策的优劣势程度。具体政策曲面图如图1至图5所示。

图1 P1政策的PMC曲面图

图2 P2政策的PMC曲面图

图3 P3政策的PMC曲面图

图4 P4政策的PMC曲面图

图5 P5政策的PMC曲面图

五、政策特点分析

(一)整体性分析

从PMC指数分值总体看，五项高等学历继续教育政策的PMC指数分值均不高，均值为5.05，具体PMC指数分值在4—6之间，处于不可接受和可接受等级之间。这反映出我国近十年的高等学历继续教育政策没有完美发挥出导向作用，动力程度和规范水平还没有达到理想程度，但同时也反映出政策对个别方面的需求回应性较强。

从评级角度看，P2、P3、P4、P5政策的得分处于可接受等级，可基本满足高等学历继续教育的发展需求；P1政策处于不可接受等级，仅能在有限的方面满足高等学历继续教育的发展。这说明我国高等学历继续教育政策的发展空间还很大，需要完善的方面还有很多。

从时间角度看，早期政策的得分最低，随着时间推移，政策的PMC指数分值逐渐提高，表明政策制定水平逐渐提高。政策的全面性、针对性、科学性在不断提高，对高等学历继续教育的引导作用越来越科学。

(二)分政策分析

P1政策的PMC指数分值为4.19，在五项政策中最低。导致P1政策分值低的原因在于其一级变量X4、X5、X8的分值低于平均值，其中，X5远低于均值。P1政策是一项专门针对于网络教育的政策，适用面单一，因此其X4的分值低于均值。P1政策针对网络教育学生的各项数据作出了规定，但在政策文本中，仅对网络教育学生数据的外部合作和运行管理作出了规范和引导，而对其他方面并无涉及，因此X5的分值低于均值。P1对网络教育学生数据的管理所作用的方面是网络教育和学生这两个方面，而发挥外部社会的作用层面较少，因此其X8的分值低于均值。从总体上看，P1政策作为一项针对网络教育学生数据的政策，由于其出台时间早，作用功能单一，因此导致PMC指数分值低，处于不可接受等级。

P3政策的PMC指数分值为5.19，在五项政策中处于中等水平，达到可接受的等级，其中，一级变量X5、X6、X7、X8的分值低于均值。P3政策是一项针对所有高等学历继续教育的政策，适用的教育类型全面，但在政策文本中，所关注的政策视角过于单一，仅关注了高等学历继续教育的中观层面，没有关注宏观层面和微观层面，因此造成了X7的分值低于均值。P3政策所规范的教育类型与社会和个人紧密相关，但政策文本所涉及的社会和个体角度少，因此X8的分值低于均值。从政策总体上看，P3政策是一项面向所有高等学历继续教育，但仅针对专业设置的政策，适用面广泛但作用角度单一。因此P3政策是一项可接受等级但PMC指数分值不高的政策。

P5政策的PMC指数分值为5.39，在五项政策中处于最高水平，达到可接受的等级。其中，一级变量X4的分值低于均值，一级变量X1、X5、X6、X7、X8的分值都高于均值。P5政策作为一项仅针对国家开放大学的教育政策，受限于单一作用对象，因此X4的分值低于均值。P5政策作为一项综合改革方案，以现实发展经验和过去发展政策为依据，制定时间最新，在政策制定的各方面都有所兼顾，因此X1、X5、X6、X7、X8的分值高于均值，是目前我国针对高等学历继续教育最科学的政策。

(三)分变量分析

在研究中设置的10项一级变量，一级变量X2和X3具有排他性，因此分值固定，可不分析。一级变量X9和X10在本研究中分值均为满分，可不分析。因此着重分析一级变量X1、X4、X5、X6、X7、X8。X1作为一项表示政策性质的变量，在本研究中五项政策的均值为0.56，高于0.5，说明总体上看五项政策都具有两个或三个性质，同时在多个层面对高等学历继续教育发挥作用。X4作为一项表示政策范围的变量，五项政策的均值为0.4，说明政策没有单独针对一项继续教育的形式。X5作为一项表示政策重点的变量，其均值为0.73，高于0.5，说明五项政策对高等学历继续教育发展所涉及的内部方方面面做到了很好的规范和引导，各方面均有涉及。X6作为一项表示政策保障的变量，其均值为0.8，说明五项政策在保障高等学历继续教育发展方面，做到了大多数方面的保障。X7作为一项表示政策作用视角的变量，均值为0.59，超过0.5，说明五项政策关注的视角为两个角度，但并未对宏观、中观和微观都关注。X8作为一项表示政策功能的变量，均值为0.52，超过0.5，说明五项政策在对社会、个体及自身等三个方面的功能中，发挥了一两方面的功能，还有很大的进步空间。

六、结论与建议

借助PMC指数模型对2010—2020年的高等学历继续教育政策进行评价。研究结果显示，高等学历继续教育政策呈现出三个趋势：一是政策的制定更加科学化，政策出台的时间距今越近，各项一级变量和二级变量分值越高，PMC指数分值也越高，这说明我国在高等学历继续教育领域的政策制定能力和水平在不断提高；二是政策针对的实践主体愈加突出，在高等学历继续教育的实践主体上，单独出台多项针对网络教育和国家开放大学的政策，这表明国家更加注重对网络教育和国家开放大学的扶持和发展，间接说明网络教育和国家开放大学是未来高等学历继续教育的发展方向；三是政策保障和政策重点越发全面，对于政策作用的主体内的各个方面和相应的保障措施，越来越全面。

愈加向好的趋势不能掩盖目前的三个主要问题：一是高等学历继续教育政策规划体系不够完善。首先，政策在运行时间方面多是试点或未写明日期的发展规划，尚未建立长期、中期、短期和试点相结合的政策规划体系；其次，在政策适用的教育类型方面，以网络教育和国家开放大学为主，对自考和函授这样的传统成人高等教育类型涉及较少。二是高等学历继续教育政策的政策保障和政策重点间的匹配程度不够高。政策在实行角度上虽然都有保障措施方面的内容，但与政策重点内容没有较高的匹配性，多是大而泛的保障引导理念，少有具体可操作的保障行为措施。三是高等学历继续教育政策的导向功能应用范围不够广阔。政策在实行时多涉及引导高等学历继续教育内部发展的作用，对个体和社会发展作用的引导涉及较少，无法充分完成其在社会中的作用。

五项政策的二级变量的具体分值和分值变化趋势显露出目前高等学历继续教育政策的不足，为接下来制定高等学历继续教育政策指明了方向。未来政策的制定和完善可以从以下三个方面着手。一是要完善高等学历继续教育政策体系，明确不同时期和类型发展规划。未来制定高等学历继续教育政策要坚持全面性的原则，在教育类型上坚持多种高等学历继续教育类型共同发展，在发展规划上坚持长中短试点多种规划相结合。 二是要强化高等学历继续教育政策的政策保障和政策重点的匹配性。政策保障是达成政策重点内容的工具和措施，不同的政策重点内容应该匹配相对应的政策保障措施。未来制定高等学历继续教育政策要坚持匹配性的原则，针对不同的政策重点，既要在理念引导上有相应的政策保障，也要在具体实行上有充分全面的政策保障。 三是要扩展高等学历继续教育政策导向功能的应用范围。高等学历继续教育是一种适用范围十分广泛的教育形式，与社会及个体的各个方面均能产生促进作用。在未来制定政策时，在促进高等学历继续教育自身发展的同时，还要着眼于社会和个体，充分发挥对内部系统和外部环境的积极促进作用。政策的制定要帮助其找到自身在社会系统中的位置，扩展自身发挥的作用，以更全面、更深入的形式去促进社会和个体发展。