构建完善的农村公共服务体系

尹铁燕

（贵州师范大学 马克思主义学院，贵州 贵阳 550001）

农村公共服务体系建设问题是一个重大的时代课题。习近平明确指出，我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。党的十八大以来，我们下决心调整工农关系、城乡关系，采取了一系列举措推动“工业反哺农业、城市支持农村”［1］。党的十九大提出实施乡村振兴战略，就是为了更好地处理好工农关系和城乡关系，而构建完善的农村公共服务体系正是乡村振兴战略的重要目标和实践路径。完善的农村公共服务体系的构建是城乡一体化建设和发展的内在要求,是广大农村居民的现实需要,是繁荣农村经济和建设美丽乡村的必要条件，也是推动农村可持续发展的前提和基础。

一、农村公共服务体系提出的时代背景和内涵

（一）农村公共服务体系提出的时代背景

2006年党的十六届六中全会提出“要以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”，实现基本公共服务均等化。胡锦涛在党的十七大报告中提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。要着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅和监督有力的行政管理体制。要强化社会管理与公共服务，健全政府职责体系和完善公共服务体系”［2］。2008年10月，党的十七届三中全会明确提出，要加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步，必须扩大公共财政覆盖农村的范围，使广大农村居民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出到2035年实现城乡基本公共服务均等化的远景目标［3］。党的十九届五中全会提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化［4］。

（二）农村公共服务体系的内涵

何为农村公共服务体系？农村公共服务体系包括公共性服务体系、生产性服务体系、发展性服务体系、保障性服务体系和安全性服务体系。公共性服务体系主要指的是农村基础设施建设，即道路、桥梁、水利和农田整治等公共基础设施建设，以及学校、医院、体育、文化、教育等农村配套设施建设；生产性服务体系主要指的是农村地区公共科技资源和服务；发展性服务体系主要指的是病虫害防治办法及知识的普及；保障性服务体系主要指的是农村养老保险、扶贫和社会优抚政策、妇女儿童保护及残疾人保护等；安全性服务体系主要指的是农村社会治安的保障、行政、法律和农村社区建设等［5］。李欣认为，政府为包括农村居民和农业从业者在内的农民群体所提供的一整套保证农村经济和社会发展的全方位、多层面的公共服务子系统构成了我国农村公共服务体系［6］。

二、农村公共服务体系建设中应处理好的几大关系

农村公共服务体系建设中应处理好中央与地方、城市与乡村、内部与外部的关系。农村公共服务体系建设必须坚持自上而下和自下而上相结合的双循环发展模式。

（一）处理好中央和地方的关系

中央政府对地方政府的支持和引领是农村公共服务体系建设的前提和基础，而地方政府对中央政府相关政策的落实是农村公共服务体系建设的重要保证。地方政府根据实际情况自主进行农村公共服务体系建设是关键和核心。农村经济、政治、社会、文化、生态等各方面的发展最终要依靠地方政府的积极作为。中央政府必须加强对地方政府的领导，把好农村公共服务的基本方向，充分发挥中央财政对农村公共服务的支持作用，让中国广大农村共享优质公共服务。在农村公共服务体系建设中，中央政府主要负责对农村公共服务进行顶层设计，构建普适性的农村标准化公共服务体系，为各地因地制宜制定本地区标准化公共服务体系提供理论依据。而地方政府必须根据本地区的实际情况，制定出符合本地区特点的农村公共服务可操作性的实施方案。

（二）处理好城市与乡村的关系

农村公共服务体系的构建必须走城乡融合的发展道路，打造农村公共服务发展新载体新模式。城乡发展不平衡是中国经济社会的基本特点之一，在农村公共服务体系建设中必须处理好城乡之间的关系。要向改革要动力，借鉴城市发展体制机制和政策体系，结合乡村的实际情况，加强城乡之间的互联互动，推动人才、土地、资本等生产要素在城乡之间的双向流动，构建城乡互构的社会发展模式。不管是资本主义社会还是社会主义社会，城乡之间都有着不可割裂的必然联系。城市公共服务和农村公共服务相互补充、相互支持，一方的存在以另一方的存在为根本条件。城乡融合发展是当下中国社会发展的趋势，可以通过城市引领乡村，用城市发展反哺农村发展，最终实现城乡融合发展。

（三）处理好内部与外部的关系

从内部条件来看，农村公共服务体系包括农村科技服务体系、农村基础教育服务体系、农村公共文化服务体系、农村公共卫生服务体系、农村基础设施服务体系、农村社会保障服务体系、农村金融服务体系等。农村公共服务体系是一个总体性范畴，必须正确处理各个子系统之间的关系，把农村基础设施服务体系作为农村公共服务体系建设的经济基础，把农村公共文化服务体系作为农村公共服务体系建设的思想灵魂，把农村科技服务体系作为农村公共服务体系建设的发展动力，把农村基础教育服务体系、农村公共卫生服务体系、农村社会保障服务体系、农村金融服务体系作为农村公共服务体系建设的重要保障。

从外部条件来看，农村公共服务体系与脱贫攻坚战、乡村振兴战略、全面建成小康社会、农业现代化、中华民族伟大复兴的中国梦都有着不可分割的必然联系。目前，脱贫攻坚战、全面建成小康社会任务已经圆满收官，乡村振兴战略已经成为时代的重要课题。乡村振兴战略是农村公共服务体系建设的重要内容。同时，乡村振兴战略的实施与农村公共服务体系建设都是农业现代化建设的生动体现。农村公共服务体系建设必须坚持“物”的现代化和“人”的现代化一并推进。农业现代化和农村现代化建设必须构建完善的农村公共服务体系，为农村公共服务提供理论支撑和智力支持。

三、农村公共服务体系建设中存在的主要问题

长期以来，由于城乡发展不平衡，农村地区经济发展相对滞后，农村公共服务的数量和质量都与城市公共服务存在一定的差距。

（一）农村公共服务的体制机制不完善，供给模式单一

2017年中央1号文件明确指出要补强我国农村公共服务供给不足的短板。一是农村公共服务的供给主体单一，一直采取自上而下的单一供给模式。有些地方基层政府承担了所有的农村公共服务，它们既是农村公共服务的管理者，又是农村公共服务的经营者。企业、社会团体等非政府组织很少参与农村公共服务。二是农村公共服务的供给决策体制不健全，忽视农村公共服务消费主体即农村居民的现实需求，供给带有很强的指令性，导致供给与需求之间严重脱节，对农村居民急需的公共服务供给严重不足。三是对农村公共服务的财政投入严重不足，没有建立科学的财政投入机制。基层政府对农村公共服务的供给资金主要来源于地方财政，很少有信贷资金、社会资金的参与。从政府层面来看,中央政府与地方政府在农村公共服务方面供给责任不清晰。地方政府财权十分有限,很难把足够的财力投入到农村公共服务中。从城乡区域发展来看,城乡一体化发展的体制机制尚未完善，城乡之间还无法实现公共服务均等化。四是对农村公共服务的激励和监督不到位。对农村公共服务供给决策实施的全过程没有形成系统的激励和监督机制。基层政府工作人员的政绩考核没有直接与农村公共服务质量挂钩。五是农村经济、政治、文化、教育、科技、生态、社会保障、金融、基础设施等方面的管理体制不健全，城乡区域间的公共服务协调性不强。六是农村公共服务供给效率低下，存在国家财政资金浪费现象。

（二）政府对农村公共服务的管理和监督不到位

基层政府在农村公共服务中没有发挥主导作用，存在服务意识不强、服务水平不高、角色定位不明晰、治理效能不高、指导监管不到位等现象。具体表现为：一是没有建立自上而下的农村公共服务管理制度，对具体的农村公共服务没有建立责任落实制度。二是基层政府“官本位”思想严重，缺少服务广大人民群众的思想意识，难以做到深入群众，难以做到急群众之所急、想群众之所想。三是基层政府的角色定位不明晰，在农村公共服务中同时承担“运动员”和“裁判员”的双重角色，必然不能保证农村公共服务的公平公正性。四是基层政府对农村公共服务的指导流于形式，没有真正发挥其治理效能。基层政府对农村公共服务的管理权限不清晰，导致相关职能部门相互推诿。农村基础设施建设中存在“废了再建，建了再废”的奇怪现象，劳民伤财，缺少整体性规划。五是对农业科技、农村基础教育、农村公共文化、农村公共卫生、农村社会保障、农村基础设施、农村金融等具体领域的指导和监管不力。

（三）社会公众对农村公共服务的参与不到位

农村居民既是农村公共服务的主体，也是农村公共服务的对象。然而，长期以来，社会公众对农村公共服务的参与度不高，农村居民没有选择权，农村公共服务的内容与农村居民的需求相差甚远。一是在传统的农村公共服务体系中，所有的公共服务内容均采取从上而下的操作模式，农村居民处于被动接受的状态。“在全国农村往往缺乏农村居民表达自身对公共品偏好的适当渠道,农村公共品供给的数量、种类基本是由基层政府在没有农民参与的情况下决定的”［7］。二是农村公共文化服务内容稀少且陈旧。有些农村几乎没有什么文化娱乐项目，即使偶尔组织放一场电影之类的活动，也很难吸引农村居民的积极参与。随着互联网的逐步普及和智能手机的普遍使用，农村居民的文化娱乐条件已经有了较大的变化，但是，农村公共文化服务的内容却没有跟上时代的步伐。三是农村公共服务的内容与形式都与农村居民的个体需求相差甚远。有些基层政府急功近利，片面追求政绩，忽视农村居民的现实需要，为了完成上级政府规定的指标任务,把一些农村居民不喜欢、不需要的公共服务项目投放到农村，农村居民被迫接受一些公共服务，甚至还要为此承担相应的费用。例如，有些农村投放垃圾箱需要农村居民缴纳相应的垃圾处理费，引起农村居民的不满。

（四）农村公共服务人才缺乏

农村公共服务的质量在很大程度上取决于农村公共服务的供给者的理论水平和服务能力。一是农村公共服务的供给者学历层次低，专业技能和专业水平不够，难以胜任农村公共服务工作。二是农村公共服务的供给者很多不能与时俱进，不具备网络信息技术素养，对政府下达的文件及相关政策一知半解，导致很多关系到农村居民公共服务的政策难以落实。三是农村公共服务的供给者出现老龄化趋势。近年来，随着“特岗教师”“大学生村官”“农村硕士计划”“国培计划”等引进机制的实施，农村公共服务人员老龄化有所缓解，但没有强大的人才培养和人才引进机制，要从根本上改变农村公共服务人员的年龄结构还是相当困难的。四是没有建立科学合理的农村公共服务人才培育体系。农村公共服务的人才选拔机制、教育培训制度、评价机制不健全，导致农村公共服务的供给者理论水平不高、服务意识不强、办事效率不高、功利思想严重。

四、构建完善的农村公共服务体系的实践路径

农村公共服务是国家公共管理的重点领域。党的十九大报告明确提出要“完善公共服务体系”。政府主导的多元主体合作是农村公共服务体系改革的基本方向。需要进一步探索构建完善的农村公共服务体系的实践路径，为实施乡村振兴战略打下坚实的实践基础，为国家治理体系和治理能力现代化建设提供科学的实践指南。

（一）建立健全农村公共服务体制机制，彰显制度对农村公共服务的质量保障

构建完善的农村公共服务体系必须把制度建设摆在首位。“农村公共服务高质量供给的再造路径为：夯实高质量供给基础，补齐供给短板；注重高质量服务供给的内生力量；培育社会组织，扩大供给主体，创新供给机制；做实供给细节，推动高质量供给，建立绩效评估监管”［8］。第一，要建立以需求为导向的农村公共服务供给决策机制。构建完善的公共服务体系必须把农村公共服务的供给决策机制作为关键环节来抓。“以公共服务需求为导向的决策机制是农村公共服务体系构建的前提和基础，也是完善公共服务体系的制度化保证。它主要由农村公共服务表达机制、回应机制及监督机制三大部分组成，具有‘自下而上’决策的特点。其中公共服务的表达机制是前提，回应机制是关键，监督机制是保障”［9］。因此，在农村公共服务供给过程中，应建立全员、全过程、全方位的协商机制，供给主体保证全员参与，对供给全过程进行有效管理和监督。农村公共服务供给必须按照民主集中制原则，充分体现农村居民的公共服务需求，疏通、拓宽民意表达渠道。政府对农村居民的公共服务需求要主动回应、及时回应，增强农村居民的民意表达信心。“应坚持和完善农村民主决策制度，充分调动广大村民参与本村公共事务决策的积极性，增强村庄的凝聚力，提高村民在本村事务决策中的话语权，促进基本公共服务供给效率的提高”［10］。高效率的公共服务供给是农村居民高质量生活的根本保障，政府主导的多主体参与供给模式是农村公共服务建设未来发展的基本方向。第二，要建立农村公共服务的激励和监督机制，对农村公共服务供给决策实施的全过程进行有效监督。上级政府要定期对下级政府进行农村公共服务供给绩效评估，坚持供给的过程与结果相统一的绩效管理制度，定期进行民意调研，对农村公共服务实行问责制，把对民意的回应情况纳入基层政府工作人员的政绩考核中，保证农村公共服务供给的科学性、大众性和公平性。同时，必须建立健全农村公共服务监督机制，对提供农村公共服务的主体进行必要的监督，这里的监督主体可以是政府公共部门，也可以是与政府合作的企业、社会团体等。第三，要适度引入市场竞争机制，吸引借贷资本、社会资本投入农村公共服务建设。坚持优胜劣汰的基本原则，对供给效率不高的供给主体予以淘汰。第四，要改革农村经济、政治、文化、教育、科技、生态、社会保障、金融、基础设施等方面的管理体制，建立健全各个领域的治理机制，统筹城乡公共服务，建立城乡区域间的互动促进机制。加大对农村公共服务的财政资金投入，并鼓励信贷资金、社会资金对农村公共服务的投入。“中央和地方各级政府在提供农村公共服务方面必须明确职责分工，通过分配合理的财政权力到各级政府来保障相应的财政资源服务供应”［11］。在资金投入方面，地方财政是构建农村公共服务体系的主要资金来源。同时，中央财政必须加大对地方财政的转移支付力度，加大中央财政对欠发达地方政府的财政支持。第五，要建立农村公共服务的资源共享机制。政府在农村公共服务供给中，要做到统筹规划，合理配置资源，不断提高资源的有效利用率。

（二）建立政府主导的多元供给模式，加强政府对农村公共服务的管理和监督

政府在推动农村公共服务体系建设中发挥着主导作用，基层政府的管理、服务理念对农村公共服务体系建设产生重要影响。第一，要建立健全农村公共服务管理制度，逐步完善农村公共服务供给的绩效评价体系。上级政府督促下级政府对农村公共服务的供给、管理和监督，基层政府要对村委会进行有效管理和监督。农村公共服务渠道必须坚持以政府为主导的多元供给模式。政府要注重培育各级各类农村公共服务组织，如农会和其他的行业协会，通过政策扶持、规范引导等来激活各种民间组织，实现供给方式多样化。中央先后出台《公共服务质量监测技术指南（2016版）》《社会管理和公共服务标准化发展规划（2017—2020年）》等政策法规，各级政府应按照相关文件精神予以落实。第二，各级政府应与企业、社会团体合作，共建农村公共服务平台，为农村居民提供便捷化的诉求渠道。政府要提升农村公共服务信息化水平，实施“互联网+”农村公共服务体系，提升农村公共服务精准化水平。政府还可以与高校、科研院所合作，共建一批专业化的技术转移机构和面向乡镇企业的技术服务网络，通过研发合作、技术转让、技术许可、作价投资等多种合作形式，实现科技成果的实践转化。第三，政府可以设置农村公共服务指导委员会。农村公共服务指导委员会为村委会提供智囊服务。农村公共服务指导委员会的成员可以由乡政府相关部门工作人员、村民委员会委员、农村基层党组织成员组成，亦可聘请社会工作、公共管理、社会治理等领域的专家指导工作。第四，要建立农村科技、教育、文化、卫生等各个领域的公共服务监督机制。政府要加强对农业科技、农村基础教育、农村公共文化、农村公共卫生、农村社会保障、农村基础设施、农村金融等具体领域的指导和监管。第五，要创新各领域、各行业的农村公共服务平台。政府可以设立农业技术推广站、渔业技术推广站、林业技术推广站、信息技术推广站、农村创新创业服务站、公共图书馆、老年大学等，逐步建立健全农村公共服务机构，满足农村居民的个性化需求。第六，要建立农村公共服务人才引进机制。政府要加大资金投入，大力引进人才，推动农村的科、教、文、卫事业高质量、高速度发展。

（三）倡导公共参与，建立农村公共服务供给共同体和价值共同体

倡导企业、社会团体、农村居民共同参与，构建你中有我、我中有你的城乡公共服务供给共同体，实现农村公共服务共建共享。公共参与对构建农村公共服务体系至关重要。胡志平从模式变迁的角度指出，我国公共服务供给模式经历了“从政府单一供给模式，到政府、市场和社会弱供给模式，再到政府主导的多元强供给模式”［12］。必须构建政府主导、非政府组织经营的多元主体供给共同体和价值共同体。第一，建立人人参与的农村公共服务供给共同体。建设人人有责、人人尽责、人人享有的农村公共服务供给共同体，必须确保农村公共服务供给共同体在农村基层党组织领导下，让农村居民充分享有民意表达权，确保农村居民和城市居民一样拥有幸福感、获得感、安全感。第二，促进农村居民、企业、社会团体与政府之间的对话。通过建立对话平台，让农村公共服务的利益相关者参与进来，充分了解利益相关者的个体需求，从而增进利益相关者的相互理解，消除共同体内信息的不对称性，实现利益相关者之间进行平等性、友好性、协商性和持续性的对话。第三，建立专家合作与咨询的相关制度，鼓励管理学、社会学、政治学等方面的专家定点指导农村公共服务体系建设。第四，建立健全农村公共文化服务体系，打造农村公共文化价值共同体。利用互联网和新媒体，加快实施县、乡、村三级公共文化服务全覆盖，全面提升其服务效能。在广大农村大力弘扬民族精神和时代精神，加强爱国主义、集体主义、社会主义教育，培育自尊自信、理性平和、健康向上的农村社会心态。第五，深入推进文明村镇创建活动，广泛开展农村星级文明户、文明家庭等群众性精神文明创建活动。在吸取城市文明及外来文化优秀成果的基础上，实现乡村文化的创造性转化、创新性发展，不断赋予其科学的时代内涵和丰富表现形式，为增强农村居民的文化自信提供实践载体。

（四）加强农村公共服务人才队伍建设，建立乡村人才培育体系

构建完善的农村公共服务体系，关键在于发挥人的作用。第一，加强对农村公共服务专业技术人才的培养。高校可以开设农村公共服务方向的公共管理专业，培养该方向的本科生、硕士生和博士生，构建农村公共服务梯级人才培育体系。在人才培养和科学研究过程中，注重培养人才的原创性研究能力和前瞻性思维能力，注重农村公共服务基础研究，实现前瞻性和原创性基础研究重大成果突破。同时，要改进农村公共服务方面的科研项目评审、农村公共服务人才评价和农村公共服务机构评估工作，建立科学合理的评价制度。此外，基层政府还可以委托农业院校定向培养相关领域的专业人才。对扎根农村的知识青年、在家务农人员、村干部等，可以委托农业院校进行农业技术培训。第二，建立“大学生村官”人才选拔制度。“大学生村官”是新农村建设的新鲜血液。应充分发挥“大学生村官”的主动性和创造性，建立“大学生村官”晋升的体制机制，最大程度彰显其社会价值，让其在农村公共服务工作中增强幸福感、获得感和安全感。第三，提升农村医疗服务人员的素养。建立省级、市级、县级的远程会诊制度。利用大数据和网络信息平台，实行远程会诊，在会诊中提升农村医疗服务人员的医疗水平。同时，建立乡村医生培训制度，定期委派乡村医生到县级及以上医院进行轮训，亦可由上级医院到下级医院进行“一对一”精准帮扶。第四，加强农村基础教育师资队伍建设，提升农村教育服务人员的素养。继续推进师范生定向培养制度，同时，加快实施国培计划、特岗计划、农村硕士培养计划等，为农村中小学提供人才支撑。此外，还需打通农村教育服务人员的晋升渠道，让符合条件的农村优秀教师走上学校校长、主任等管理岗位，使其获得社会认同感和个人成就感。总而言之，构建完善的农村公共服务体系，必须把人才培养放在首要位置，建立健全农村公共服务人才队伍支撑体系。