我国高校非学历继续教育的演变脉络、主要问题及对策建议

□ 孙长远，许安然

改革开放以来，我国高校非学历继续教育取得了卓越成就，在教师培训、干部培训、行业培训等领域为国家经济和社会发展培养了一大批高级专门人才，成为“服务社会发展和推动人力资源强国建设”的重要力量。高校非学历继续教育是以高校为载体，以培训为主要方式，为已步入工作岗位的社会成员提供的各种不授予学历的、旨在补充知识、提升技能和提升人的全面素质为目的的继续教育。高校非学历继续教育所具备的灵活性、市场性、公益性等特点，使之成为终身教育体系中最富有活力、最显服务力、最能体现社会效益的教育类型。在社会经济结构转型和社会主要矛盾变化的背景下，我国高校非学历继续教育也面临着诸多新的挑战和机遇。为更好地助推我国高校非学历继续教育又好又快发展，笔者系统梳理改革开放以来我国高校非学历继续教育的发展脉络，分析其发展过程中存在的主要问题，并提出改进建议。这将有助于提升我国高校非学历继续教育的治理能力和治理现代化水平，有助于实现我国高校继续教育的高质量发展。

一、高校非学历继续教育的演变脉络

我国高校非学历继续教育的真正发展始于改革开放初期，因而笔者拟以1978年我国实行改革开放政策为研究起点，以非学历继续教育发展中的“关键节点”①(1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》)为分界点进行分阶段分析，以期更清晰地呈现改革开放以来我国高校非学历继续教育的演变脉络。需要说明的是，上述关键节点的划分是以高校非学历继续教育在特定历史时期的发展样态及其所承载的主要发展任务为重要依据，后一阶段是对前一阶段的调适和完善，具有时代性、继承性和发展性。

1.初步探索阶段(1978—1998年)

在改革开放初期，党和政府就非常重视高校非学历继续教育在培训干部、培养人才和服务社会等方面的重要作用。1978年2月，邓小平批复“同意”《关于筹办电视大学的请示报告》。[1]在国家领导人的亲自倡导和批示下，中央广播电视大学正式创立，并开启了电大举办非学历继续教育的探索。1979年4月，第一次世界继续工程教育大会上提出的“继续教育”“科技人员再教育”的新定义被我国学者关注[2]。之后，中国科协在《关于积极开展在职科技人员专业培训工作的意见》中详细规定了专业培训工作的对象、内容、经费、组织领导等[3]，并在1981年的《科学技术干部管理工作试行条例》中从多个方面详细规定了科学技术干部的培训问题。随后，我国政府在1983年参与了第二次世界继续工程教育大会，并于1984年成立“中国继续教育工程协会”。此时的“继续教育”专门指对特定人员进行的教育，主要内涵强调“继续工程教育”，体现出一种培训的性质，因此事实上也是一种非学历继续教育。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中要求：“高等学校的潜力和活力得到充分的发挥，学校教育和学校外、学校后的教育并举, 各级各类教育能够主动适应经济和社会发展的多方面需要。”[4]这为我国学历继续教育和非学历继续教育的发展提供了重要的政策依据。在此政策影响下，1985年，清华大学继续教育学院在国家教委的批准下成立，成为全国第一所继续教育学院，开展并统筹管理全校的学历继续教育和非学历继续教育工作，而非学历继续教育培训仍是其工作的重中之重。

为应对经济发展对人才的需求和各行业从业人员素质提升的需求，1986年，国务院《关于第七个五年计划的报告》中鲜明地提出：“继续提高、整顿高等教育与成人教育，逐步建立和完善对科技人员进行继续教育的制度。”[5]这是我国政府第一次明确将继续教育纳入国家教育事业规划，并对学历继续教育和非学历继续教育提出了发展要求。同年11月，中央广播电视大学开始利用通信卫星开播非学历继续教育节目，为非学历继续教育的发展提供了更广阔的平台。[6]1987年，国家教委出台《关于改革和发展成人教育的决定》，着重强调了非学历继续教育的重要作用，提出“把开展岗位培训作为成人教育的重点，积极开展大学后继续教育和专业培训、实践培训”[7]。同年，《关于开展大学后继续教育的暂行规定》明确了大学后继续教育的对象是在职专业技术人员和管理人员，提出以短期培训、业余学习的形式开展大学后继续教育。[8]在这个规定中，继续教育的对象不再局限于科技人员，而是扩展到全部的在职人员，非学历继续教育的价值得到进一步凸显。1996年，国家教委出台的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中强调：“在办好各级学历教育的同时，积极发展各级各类非学历教育。加强县乡两级文化和职业培训中心建设，中等职业学校要面向社会需要积极开展职业培训，成人教育要以岗位培训和继续教育为重点。”[9]由此可见，经过若干年的探索发展，非学历继续教育已经成为教育规划或教育政策着重考虑的内容，成为国家教育事业不可或缺的重要组成部分。

经过二十余年的探索与发展，我国高校非学历继续教育在国家领导人的重视和相关政策文件的规范引导下有了初步发展，其在发展规模、培训对象、培训内容、培训方式等方面积累了大量经验。普通高校、广播电视大学的非学历继续教育的地位和价值得到了进一步凸显。在此过程中，各行业领域的“岗位培训”成为国家关注的重点，继续教育是“学历补偿”的观念渐渐被冲淡，而职业需要、高层次岗位培训的非学历继续教育则被更多人所接受。

2.巩固发展阶段(1999—2009年)

1999年，国务院批转的教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》第一次使用“终身学习体系”的概念，也特别强调了企业人员的在职培训，不断加强企业、学校和政府多部门间的合作，同时还强调了岗位培训、现代远程教育的重要作用。[10]这一概念的提出，促使人们更为深切地认识到高校非学历继续教育的独特作用。同年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确提出：“大力发展现代远程教育、职业资格证书教育和其他继续教育。完善自学考试制度，形成社会化、开放式的教育网络，为适应多层次、多形式的教育需求开辟更为广阔的途径，逐渐完善终身学习体系。”[11]在这两个重要教育政策的助推下，“终身学习体系”概念得到社会大众的关注，一大批专业技术人员接受非学历继续教育培训，在社会各领域产生了重要影响。为响应这一号召，中央广播电视大学于2000年开启了现代远程教育的新征程，进行了现代远程教育试点工作。[12]现代远程教育拓宽了非学历继续教育的形式，有力地推动了非学历继续教育的发展。2002年，党的十六大提出“加强职业教育和培训，继续发展继续教育，构建终身教育体系”的重要举措。同年，清华大学率先终止学历继续教育招生，将非学历继续教育列为发展重点，形成了专门的、多元的非学历继续教育培训体系。2003年，《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》中指出：“改革和发展成人教育，加强各类人才的培训和继续教育工作。”[13]2005年，教育部下达了当年的成人高等教育招生计划，强调积极发展非学历教育特别是大学后继续教育和高层次岗位培训。2007年，国务院发布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中指出：“进一步理顺各级各类教育的关系，形成普通教育与职业教育、职前教育与继续教育相互衔接，学历教育与非学历教育、有组织学习与自学相互补充的良好格局。”[14]在这些政策的助推下，我国高校非学历继续教育也有了诸多变化，例如，浙江大学于2008年将继续教育的重点转移到高层次非学历继续教育，将非学历继续教育纳入全校发展战略中，同本科生教育、研究生教育一起并列为全校三大类型教育。[15]

在21世纪初期，我国高校非学历继续教育与学历继续教育一并取得了突飞猛进的发展，非学历继续教育服务社会的功能更加凸显，办学方式也更加灵活，培训对象的范围也进一步扩大，成为教育系统颇具特色的一种教育类型。

3.深化发展阶段(2010年至今)

2010年，《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020年)》提出：“加快发展继续教育；建立健全继续教育体制机制；构建灵活开放的终身教育体系。”[16]该文件中所强调的老年教育、城乡社区教育及企业员工培训等内容，都需要高校非学历继续教育这一重要载体。2011年以来，高校非学历继续教育的结业人数呈现上升趋势，成为诸多高校发展的重要任务之一。《教育部2011年工作要点》指出：“积极搭建终身学习‘立交桥’。推进继续教育国家制度建设。加快发展非学历继续教育。”[17]这一阶段的继续教育形成了以非学历继续教育为中心的态势，强调教育资源的利用，鲜明地体现出开展非学历继续教育的迫切性，凸显出高校非学历继续教育服务国家、民族发展战略的重要作用。2017年，国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出要为重点人群提供学历和非学历的继续教育，同时还鼓励高等学校以互联网为基础开展学历与非学历的继续教育。[18]并且，继续强调了高校非学历继续教育的重要责任，还指明非学历继续教育在服务重点人群中的重要作用。北京大学响应政策要求，于2018年停止学历继续教育招生，将发展重心转至非学历继续教育。2021年11月，教育部办公厅印发了《普通高等学校举办非学历教育管理规定(试行)》，对高校举办非学历教育提出了一系列明确、具体的规范性要求。该文件被认为是具有里程碑意义的新时代高校非学历教育制度，标志着高校非学历继续教育一个新的发展阶段的开始。高校非学历继续教育也必将承载着构建服务全民终身学习的教育体系和建设教育现代化的使命，在推进社区教育、老年教育，加强新型职业农民和现代产业工人的教育培训，促进教育精准扶贫和乡村振兴等方面继续努力前行。

二、高校非学历继续教育存在的主要问题

从前文政策文本及诸多高校的实践中可以看出，我国高校非学历继续教育的发展紧紧围绕国家经济发展需要来调整发展规划，并在不同时期发挥着不可替代的作用。伴随着社会经济转型、高等教育普及化和构建服务全民终身学习的教育体系等诸多因素的影响，我国高校非学历继续教育迎来了许多新的机遇，呈现出新的发展态势。然而，从高校非学历继续教育的实践中，我们也发现一些亟待解决的重要问题，这在不同程度上阻碍了其发展进程。

1.发展地位的两极化

如前所述，高校是我国非学历继续教育的重要载体，高校自身所附属的人力资源聚集、先进教学理念、优秀师资队伍、良好社会声誉等诸多优势，成为社会成员进行非学历继续教育的主要阵地。因此，高校是否重视非学历继续教育成为是否影响其发展逻辑的前提。我国高校非学历继续教育的发展理念和办学定位随着时代的发展而不断调整，从最初的高层次岗位培训为主逐渐转向如今衔接高校与社会、服务国家，高校非学历继续教育已然从强调个人发展上升到服务国家发展战略。但是，目前我国高校非学历继续教育呈现出两极化发展的态势，即有的高校非学历继续教育发展态势良好，逐渐成为高校特色发展的重要支柱。例如，“高校非学历继续教育规范管理课题组”专家邓毅提道：“有的高校非学历教育办得还非常红火，得到了社会广泛认可，年收入有的达到了几个亿！还有不少高校的继续教育正在谋划如何从以学历教育为重心向以非学历教育为重心转型。”[19]但与此同时，大多数高校仍存在不重视非学历继续教育的现象，缺乏对非学历继续教育的发展规划，并没有相关的政策和指导意见。绝大部分高校确实没有将非学历继续教育置于学校发展战略层面，非学历继续教育在很多高校发展过程中仍然处于边缘地位。这导致非学历继续教育的定位不清晰，只是作为学历教育的一种补充而存在。[20]许多高校存在认识偏差，将非学历继续教育与非学历教育、非学历培训交叉使用，将与培训相关的行为视为非学历继续教育。许多高校忽视非学历继续教育的教育功能，逐利性较为明显。高校非学历继续教育不同于学历继续教育的重要原因之一，就在于它需要面对市场需求，与市场联系密切。在与市场紧密联系的情况下，部分高校把非学历继续教育看作学校的“副业”和“创收项目”。[21]也正因如此，一些高校只关注非学历继续教育所带来的经济利益，而忽略了教育培养人的本质，造成非学历继续教育办学定位的偏离。

2.管理运行的分散化

目前，我国高校非学历继续教育的运行方式大致可分为两大类：一是专门的继续教育学院负责非学历继续教育的教学与管理，二是二级学院基于自身条件开展非学历继续教育培训和管理。这两类方式在很长一段时期内都有效助推了我国非学历继续教育的发展。然而，我们需要清醒地认识到，提高非学历继续教育质量的必要条件就是专业化的机构和团队。将非学历继续教育分散于二级学院开展的直接后果就是资源分散，这里的资源包括高校的人力、物力和财力等显性资源，也包括师资储备、校本课程、大学文化等隐性资源。当高校的诸多二级学院展开培训活动时，其显性资源和隐性资源都存在分散化的问题。不仅如此，各二级学院开展非学历继续教育培训的专业化程度不足。高校非学历继续教育培训是由培训课程、师资储备、培训方案、培训需求分析、培训目标和评价标准的制定、拟定培训计划和实施培训、培训成果转化、培训效果的评价反馈等环节构成的完整培训体系，而不仅仅是通过讲授、讲座或仿真学习等方式进行的培训活动。各二级学院重视经济效益，轻视管理和投入，很少会投入时间和经费建立完整的培训体系、提升其发展继续教育的专业化水平。[22]我们认为，高校非学历继续教育应该由专门的继续教育学院牵头进行，以规避资源分散、非专业化培训的问题。

3.财政投入的短缺化

充足的经费保障是高校非学历继续教育持续健康发展的关键。正如前文所述，虽然有个别高校非学历继续教育创收效益良好，年收入达到亿元的水平，但这只是极个别现象，我国高校非学历继续教育并没有列入财政预算，往往是以自负盈亏的方式使用经费。虽然我国政策法规中都强调并肯定了高校非学历继续教育的功能和价值，但是政府与高校的经费支持不足一直是阻碍其健康发展的重要原因。充足的经费保障是构建高校品牌效应、形成行业特色、打开市场的基础所在。我国高校非学历继续教育经费短缺现象普遍存在，许多高校没有支持非学历继续教育的专项经费。更加令人遗憾的是，在现有经费状况下，绝大多数高校并未将非学历继续教育列入发展战略，其经费支出也相应缩小。财政经费不投入和专项经费短缺化的双重压力，严重阻碍了高校非学历继续教育的有效开展。

4.监督评估的形式化

监督、评估是高校非学历继续教育持续发展和质量改进不可缺少的环节。高校非学历继续教育的市场属性要求必须具有健全的监督评估体系，否则极易失去教育培养人的本质属性。当前，许多高校举措是对非学历继续教育进行事后监控，例如，在非学历继续教育培训完成后，对接受培训的人员进行满意度调查，对相关单位进行反馈等，但这种评估方式仅是一种自我监督的质量提升方式，其监督成效也大打折扣。总体而言，目前高校非学历继续教育的监督评估面临两大问题：一是非学历继续教育缺乏专门的监管机构。正如研究者所指出的那样，教育行政部门对普通高校继续教育存在放任管理的情况，这种放任式管理导致普通高校继续教育质量不高，社会认同率下降。在教学过程的教学环节中缺少专门的机构进行监管。[23]从笔者调研时了解的情况来看，从教育主管部门到高校都缺乏专门的非学历继续教育监管机构，他们秉持的更多是“不出事逻辑”，注重结果性监督，轻视过程性监督，因而非学历继续教育开展过程中的问题得不到及时的反馈。二是高校非学历继续教育缺少明确的评价标准。由于高校非学历继续教育发展时间不长，而且缺乏确切的理论指导，因而在培养目标、课程设置、考核方式等方面没有具体的可操作性的评价标准，尚未形成像学科教学那样相对完善的评估机制。

三、高校非学历继续教育发展的对策建议

我国高校非学历继续教育在经济社会发展、传统文化传播、学习型社会架构、终身学习体系建设、人力资源开发和培训等方面发挥着不可替代的重要作用，但也存在着诸如发展地位的两极化、管理运行的分散化、财政投入的短缺化和监督评估的形式化等问题。为解决这些问题，助推高校非学历继续教育又好又快地发展，笔者认为应从以下4个方面着手。

1.秉持终身学习理念，精准把握办学定位

发挥高校非学历继续教育服务社会和培养人才的独特作用，需要现代化的办学理念和精准化的办学定位，如此才能加快构建终身学习体系、建设学习型社会的步伐。2021年，教育部办公厅印发的《普通高等学校举办非学历教育管理规定(试行)》中明确表示：“非学历教育是指高校在学历教育之外面向社会举办的，以提升受教育者专业素质、职业技能、文化水平或者满足个人兴趣等为目的的各类培训、进修、研修、辅导等教育活动。”[24]这不仅进一步明确界定了高校非学历继续教育的教育对象、教育目的和教育内容，而且也为高校非学历继续教育的办学定位提供了纲领性说明。因此，对于当前高校非学历继续教育的进一步发展而言，首先要在办学理念上明确非学历继续教育是衔接高校和社会的桥梁，是建设人力资源强国、构建终身学习体系的关键，是一种公益性事业，而不是营利性工具。其次，高校应重点建设特色鲜明的品牌项目，以此提高自身竞争力。高校可依托区域发展战略，充分结合自身学科优势、人力资源优势、属地传统文化等方面打造具有鲜明特色的非学历继续教育品牌项目，增强非学历继续教育的竞争力和影响力。最后，高校要精准把握非学历继续教育办学定位。非学历继续教育是营造学习型社会、构建终身学习教育体系的生命线，拥有广阔的发展空间。高校应该提高非学历继续教育的地位，将其纳入学校发展战略之中，将其从边缘地位转移至中心地位，使非学历继续教育真正成为服务社会的重要力量。在这一方面，浙江大学为我们提供了成功的案例。2008年，浙江大学就将非学历继续教育纳入全校发展战略，调动学校内部各方力量发展非学历继续教育，使浙江大学成为高校非学历继续教育领域的佼佼者。

2.实施归口管理，理顺管理机制

机制是事物内部各要素之间的结构关系和运行方式，其核心就是明确事物内部的权力关系，并对这个过程进行管理和控制，以此促进事物发展。非学历继续教育的管理体制就是借助其发展的诸多要素，遵循发展规律，调整要素间的权力关系，激发非学历继续教育办学活力。笔者认为，理顺高校非学历继续教育管理机制，应做好以下两点：一是国家应尽快出台相关的非学历继续教育法律法规，通过法律法规的规范和引领作用，为高校非学历继续教育提供坚实的保障，激发高校非学历继续教育的办学活力。二是高校应落实“归口管理”，将非学历继续教育归属专门部门予以开展。正如《普通高等学校举办非学历教育管理规定(试行)》中所要求的那样：“高校应按照‘管办分离’原则，明确归口管理部门，对非学历教育实施归口管理。”[24]并且，由归口管理部门负责全校非学历教育的统筹协调和规范管理，负责非学历继续教育相关的事务。具体而言，高校可成立继续教育中心、非学历继续教育中心或终身教育中心等，将各二级学院开展的非学历继续教育全部纳入，并履行管理和服务职能。这样不仅能够理顺学校层面的非学历继续教育管理，集中优质资源构建培训品牌项目，而且能够持续提升非学历继续教育培训质量。

3.多渠道筹措经费，建立经费保障机制

高校非学历继续教育的产品属性是经费供给的逻辑起点，它决定着政府与市场在高校非学历继续教育发展中由谁对其负责的问题。高校非学历继续教育具有竞争性和非排他性，因而具有准公共产品的属性，同时它也是我国教育体系的重要组成部分，具有公益性。美国经济学家萨缪尔森(P. A. Samuelson)从公共产品理论出发认为：“教育具有公共产品属性和混合产品属性，政府应提供并生产部分教育产品。”[25]既然如此，政府应在高校非学历继续教育发展过程中建立明确的激励制度，切实发挥政府的主导作用，在财政经费政策上给予高校非学历继续教育更多的支持。并且，政府应以法律法规的方式，明确规定企事业单位的培训经费投入，对提供培训的经费予以免税。除财政支持及税收减免等优惠政策以外，高校也应加强自身的非学历继续教育财务管理制度，正如《普通高等学校举办非学历教育管理规定(试行)》中所要求的那样：“要按照国家及高校所在省份主管部门的规定，建立健全非学历教育财务管理制度，规范管理、防范风险。”[24]例如，高校可尝试建立非学历继续教育专项经费制度，在非学历继续教育的收益中拿出一部分作为专项经费，为建立高质量非学历继续教育项目、改善基础设施、推进品牌构建提供持久的支持。

4.推进管办评分离，完善监督评价机制

在质量监督管理上，高校应切实落实办学主体责任，贯彻落实《普通高等学校举办非学历教育管理规定(试行)》的要求：“建立覆盖非学历教育立项、研发、招生、收费、教学、评价、发证等各环节的质量管理体系，实现办学过程受监控、可追溯。”[24]同时，广泛地依靠教育中介组织和其他社会组织进行管理，以此完善监督评价机制。教育中介组织也称第三方机构，属于非营利组织(Non-Profit Organization，NPO)，在西方被称为“缓冲组织”(Buffer Organization)、“中介团体”(Intermediary Body)或“减压阀”。教育中介组织是介于政府与学校、学校与学校、市场与学校之间的，为教育相关利益主体提供法律咨询、信息服务、职业培训和评估监督等专业服务的组织和机构，具有非政府性、非营利性、自治性、民间性、自愿性和组织性等特征。目前，教育中介组织的功能更多的是处理政府和学校之间的关系，在此过程中充当沟通与解决问题的“纽带”或“桥梁”。[26]因此，在高校非学历继续教育评价问题上，应充分发挥教育中介组织的评价和监督功能，以规避规模扩大带来的非学历继续教育质量下降问题。与此同时，高校应完善非学历继续教育的自我评价，在培训项目的开展、培训对象的选择、培训课程的建设、培训效果的反馈等方面，构建符合自身发展的特色化的评价标准体系。

综上所述，我国高校非学历继续教育自改革开放以来大致经历了初步探索、巩固发展和深化发展等3个主要阶段，在我国社会经济发展、人才培养和服务社会发展等方面做出了卓越的贡献。在构建服务全民终身学习的教育体系的背景下，我国高校非学历继续教育的规范发展还有很长的路要走，唯有正视发展过程中存在的问题并加以解决，才能真正实现我国高校非学历继续教育事业的长远发展。

注 释：

① 关键节点，即制度变迁中的转折时期、重大决策和制度设计的关键时期，或者重要的冲突爆发点、能动选择点和结构分歧点，关键节点因其转折性和关键性，对制度发展轨迹影响重大。