新公共服务理论视域下我国生态型政府建设研究

叶 勇，谭博文

（1. 福州大学 经济与管理学院， 福建 福州 350108；2. 福建省高校人文社会科学研究基地， 福建 福州 350108）

生态型政府建设是当前我国推进生态文明建设的重要抓手，达到“生态善治”是生态型政府的目标指引和价值导向。生态型政府并不是一个新的提法，从2006 年至今，不断有学者对生态型政府进行相关探讨：田发允等介绍了美国、德国、日本等国生态型政府建设的成功经验，从理论研究、组织机构、市场经济、网路治理等方面探索我国生态型政府的建设之路。[1]杨志军从环境治理的宏观和微观困局入手探讨构建生态型政府的必要性和路径。[2]苗启明认为生态型政府的建设要以权力和资本的生态觉醒为基础，生态型政府既要推进生态-社会革命，也要走生态-经济-社会-精神发展模式的生态文明发展之路。[3]黄爱宝认为生态型政府要以生态最大化为根本出发点，实现政府与企业、市场、社会、公民等良性的生态互动。[4]姚志友等认为要从引入生态型思维、重塑生态责任意识和建立生态治理理念三个理路入手构建生态型政府。[5]虽然学术界对生态政府构建已有一定研究，但仍然存在研究热度不高、研究理论依据缺乏、研究不成体系、研究成果可行性不足等问题。21 世纪初，以罗伯特·登哈特夫妇为代表的新公共服务理论学派提出了新公共服务理论，作为一种来自实践的“应用科学”，新公共服务理论中的责任理念、服务意识、公民精神等可为生态型政府的建设提供丰富的理论工具，辅之以可靠的行动方案和可执行的政策体系，则能为生态型政府建设的实践构筑坚固的推进机理。如何使“新公共服务宏观理论”与“生态型政府建设微观实践”的契合因子服务于生态型政府建设的困境纾解和路径探索，进而为生态型政府建设提供有益参照显得极为迫切和必要。

一、现实紧迫性和理论可行性：建设生态型政府的双重动因

党的十九大报告指出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。改革开放以来，我国各地社会生产力的显著提升很大程度上是以生态环境恶化为代价的，几十年来我国生态问题日渐突出，部分地区甚至威胁到人民的基本生存权及社会良性发展。十九大以来，党和国家强调坚持人与自然的和谐共生，提出加快生态文明体制改革，建设美丽中国，既对政府作出了转变职能、稳抓生态建设的新要求、新指示，也为生态型政府建设提供了环境和制度支持。

（一） 建设生态型政府的紧迫性探讨

1. 缓解生态危机的现实抉择

近四十年来，伴随着我国经济快速发展，环境污染、生物多样性锐减、生态系统失衡等生态问题加剧导致生态环境事故频发，人们日益感受到生存环境安全和生命安全受到严重威胁。[6]2008 年的宗海砷污染事件、2009 年的浏阳镉污染事件、2010 年的福建紫金矿溃坝事件及大连新港原油泄漏事件、2017 年的上海松江死猪事件、2018 年的福建泉港碳九泄漏事件、2019 年的四川省大凉山地区森林火灾等重大公共突发事件频频爆发，为政府生态治理工作敲响了警钟。此外，根据我国生态环境部发布的2018 年中国生态环境公报指出：2019 年，全国地级及以上城市中，共180 个城市环境空气质量超标，占全部城市数的53.4%；淡水河流域中，黄河流域、松花江流域、淮河流域、辽河流域和海河流域均呈轻度污染状态；水土流失情况也不容乐观：根据2018 年水土流失动态监测成果，全国水土流失面积达273.69 万平方千米，占普查总面积的31.1%；第五次全国荒漠化和沙化监测结果显示我国荒漠化土地面积达261.16 万平方千米，约占全国土地总面积的27.2%。与此同时，恶性肿瘤发病率逐年上涨，成为威胁人们生命健康的元凶首恶。[7]基于生态环境危机日趋严峻的客观现实，建设资源节约型、环境友好型社会已经成为国家和人民的必然选择，政府作为生态文明建设的主导者和推进者，只有实现自身转型才能使“生态善治”成为可能，生态问题日益凸显不仅关乎自然环境，更是关系到人民基本生存权和生命权的民生问题，建设生态型政府、提升政府生态治理能力已迫在眉睫。

2. 推进社会公平的题中之意

改革开放初期，我国做出了“效率优先、兼顾公平”的战略决策，为了使得国民经济快速发展，尽快摆脱全国大范围贫穷的状况，国家鼓励先富带动后富。但公共政策执行过程中难免出现偏差，由于政策标准的模糊性、政策执行者对于政策的理解程度及偏好、政策资源等因素的影响，“效率优先、兼顾公平”在实践过程中与政策制定的初衷出现了不同程度的偏离，弱化了“公平”在实践过程中的价值定位。同时，先富起来的个人和企业为追求个人利益最大化往往以生态环境为代价，由于历史的局限，有关生态环境及自然环境方面的法律法规、规章制度尚未建立起来，企图先一步富起来的个人和企业在监督缺位的情况下破坏环境、轻易取得自然资源为己所用而不必顾忌资源的利用效率，在以环境为代价完成资本的原始积累后，进一步扩大生产规模，延续低效率的资源利用路径，进一步加剧环境破坏和资源掠夺，形成盲目追求经济效益和生态环境失衡的恶性循环。这一过程中，所导致的社会不公主要有两个方面：第一，富有的个人和企业掠夺自然资源并从中获利，损害了其他人对于环境资源的共同所有权；第二，占有资源的人从破坏生态中获利，却并未相应地承担起治理环境、消除污染的社会责任，或者说在这一方面做得还不够，损害了人民享有健康的生存发展的环境的权利。“谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿、谁收益谁付费”是我国生态环境开发利用保护原则，生态文明范畴中不应存在“少数获益，全体受损”的“免费午餐”。不难发现，这些社会不公现象是“市场失灵”的典型表现，作为负有弥补市场失灵职责的政府必须发挥生态文明建设的关键作用，保质保量地提供公共物品和服务，主导生态治理工作，将生态型政府建设提上日程。[8]

3. 负责任大国的责任与担当

2019 年，瑞典16 岁少女格蕾塔·通贝里因在联合国气候行动峰会上谴责政客们在环保气候问题上的不作为而受到全世界的关注，同年，被称为“环保少女”的她当选美国《时代》周刊年度人物。人们对于“环保少女”的言行褒贬不一，但“环保少女”的走红无疑彰显了全球对于生态环境问题的高度关注，显然，生态环境问题已成为全人类发展前景探讨的重要课题。为应对国际气候变化和生态环境恶化现状，联合国通过《2030 年可持续发展议程》提出169 个可持续发展具体目标、通过《巴黎协定》设立全球长期碳排放发展目标等，作为联合国常任理事国之一和《联合国气候变化框架公约》的缔约方，作为全球碳排放大国之一和全球最大的发展中国家，加快推进生态文明建设，在世界范围内树立生态环境建设大国形象是我国作为负责任的大国应当肩负的时代使命。正如德国哲学家约翰·菲希特所说：只有行动，才能决定价值。建设生态文明国家需要全体中国人民的共同努力，更需要中央及各地方政府的有效带领和各项政策措施的有效落实，构建生态型政府已刻不容缓。

（二） 建设生态型政府的可行性探讨

1. 制度支持：生态文明建设制度化

随着改革开放进程的推进，党和国家日益认识到一味注重经济增长而不顾环境代价所导致的生态问题的严重性，一些重大环境污染和资源滥用所导致的生态后果甚至是不可逆的。因此，数十年来党和国家不断提出新的生态治理理念，国家和人民对于生态环境的重视程度与日俱增。2002 年，党的十六大提出要坚持全面协调可持续的科学发展观，加强环境保护，这一理念显示国家认识到了一味追求经济增长给环境造成的破坏，开始正视生态问题；2007 年党的第十七次代表大会第一次将 “生态文明”写入党代会报告，这一系列举措反映了党坚持立志走生态文明之路的决心。2012 年，党的十八大指出，要大力推进生态文明建设，扭转生态环境恶化趋势，表明了生态治理刻不容缓；2017 年，党的十九大报告指出要坚持人与自然和谐共生，进一步强调了要加快生态文明体制改革、建设美丽中国的战略实践。2019 年党的十九届四中全会《决定》指出，坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，如《生态文明体制改革总体方案》、《中华人民共和国节约能源法》、《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见 》、《实行最严格水资源管理制度考核办法》、《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》等，从决策制度、评价制度、管理制度、考核制度四个方面推进生态文明建设。一系列理念和制度的出台，为政府落实生态治理工作提供了理论和制度保障，使得生态型政府的建设切实可行。

2. 大势所趋：国家治理体系治理能力现代化

由于公共服务的非盈利性和非排他性，要达到改善环境、有效率有效果地促进生态文明建设的目的，仅仅依靠企业和个人的生态自觉及社会责任感远远不够，无论是环境问题日益突出的客观事实，还是国家和人民对于改善生态环境的迫切需求，都敦促着政府转变发展方式，加强环境保护工作。我国已进入改革开放的深水区，以经济增长作为评价改革开放效果的唯一指标已不适用于现阶段的国情，党的十九大报告要求明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，重视生态文明建设高度符合全面深化改革总目标，提升政府生态治理能力、坚定生态治理决心也是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。党的十九届四中全会（2019）做出关于推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，强调生态文明是关系中华民族永续发展的千年大计，要坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。[9]在此情形下，转变政府发展方式，适应时代发展潮流，建设生态型政府已成为大势所趋。

二、探析推进机理：新公共服务理论为建设生态型政府提供行动指南

（一） 新公共服务理论基本内涵

新公共服务理论是指关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理念，其创新之处在于对传统公共行政理论及新公共行政理论的反思和批判。其内涵包括：第一，政务的角色应定位于服务，而不是操控。公共行政理论对于政府角色的界定大多认为政府应当在公共行政过程中发挥单一主体的行政管理作用，即以一种“绝对控制”的姿态管理国家事务，掌控国家和社会事务，这种理念大有一种“居庙堂之高”的高贵，而“新公共服务”理论则更倾向于“处江湖之远”的落实，认为政府应当以服务为中心，其职责是帮助公民表达自身的利益需求，倾听并切实满足公众的利益诉求；第二，政府的责任对象是公民，而不是“顾客”。政府并不是为少数人服务，而是满足公民共享价值的需求，因为政府要与公民建立合作与信任的关系以及要促进公民之间建立信任和合作关系，所以必须注重公平与公正；[10]第三，多元及多层次的政府责任观。新公共服务理论认为既不应当将政府的行政责任简单归结为行政官员对政治官员负责，也不应当草率地通过单一的效率、成本—收益及对市场的回应性等指标来评估行政官员的工作绩效。政府的行政责任极其多元，需要兼顾宪法法律、社区价值、政治规范、职业标准和公民利益等多个方面，此外，行政官员必须对各级政府、其他机构、价值标准、环境因素等多层次的各种制度和标准负责，总而言之，政府责任并不简单。[11]以传统公共管理理论和新公共管理理论为基础，新公共服务理论以其先进的服务理念、公民精神和责任意识在众多公共管理理论中脱颖而出，成为新时期公共管理理论应用的“新时尚”。

（二） 生态型政府的概念约定

生态型政府，亦可称“环保政府”、“绿色政府”等，是指以促进自然生态系统平衡、实现人与自然的和谐共处和共同发展为目标，依据自然生态规律及人类社会发展规律，通过一定的行政手段、经济手段、法律手段，监督、规范市场和社会中破坏生态环境、不当使用自然资源的行为及现象，促进建立“生态文明”的社会共识，依法发挥对自然生态环境管理及维护职能的政府。[12]生态型政府的行政责任可分为三个阶段：第一，改善已造成的生态环境破坏，要求在不增加环境损害恶果的基础上对已实施的生态破坏行为进行最大程度的补救；第二，探寻生态环境与人类发展共赢的社会发展实践；要求政府摒弃以牺牲生态环境为代价换取经济增长的“单向获益”发展模式，探索生态环境建设和人类社会发展相互促进、和谐共生的良性发展路径；第三，建立“生态文明”的社会共识，使得全社会公民及各级社会组织将“爱护生态环境，自觉维护环境”内化于心、外化于行，届时政府只需要建立制度和规范，而个人、组织、社会团体皆能自觉遵守甚至远远超过政府的标准和底线。

（三） 新公共服务理论为生态型政府建设提供了行动指南

在大力推进生态文明建设的潮流之下，生态型政府建设作为行政改革的一个实践议题，尚未具备坚实的理论基础，而新公共服务理论作为一种指导政府改革的管理时尚和先进模型，能够从职能转变、价值导向、受益群体、责任考量、关系梳理五个方面为其提供具备顶层设计性质的行动指南。

1. 职能转变：服务而不仅仅是掌舵

政府在履行生态行政职能过程中，要想取得良好的生态建设效果仅仅依靠控制和掌舵是远远不够的。生态治理关系到企业、公民、民间团体甚至国际组织等多重主体及利益集团，从政府定位来看，企业、公民、民间团体等多重主体在市场这双“无形之手”的运行之下自有其生存和发展路径，政府若对微观主体的行为过度干涉，一方面影响市场作用的发挥，另一方面妨害政府在管理国家和社会事务中的权威；从政府实际能力来看，就人力、物力、财力各方面来说，政府也不具备“大包大揽”管理所有社会主体行为的现实可能。正如新公共服务理论强调，政府的职能是服务而不是掌舵，生态型政府并不意味着其在生态治理范畴中处理控制地位，而是提供生态建设服务的重要参与者，因此，在生态型政府行政实践中，政府应当充当“桥梁”作用，促使各方主体坐到一起，为促进生态问题的解决、生态环境的改善进行友好协商，为各方合作制造条件、提供便利，在此过程中，政府扮演的角色是将各方面潜在的、可能的生态服务主体集中在一起，为生态建设和治理营造平等、和谐的环境，帮助各方主体在生态治理过程突破困境，作为调停者、中介人甚至是裁判员，发挥政府的独特作用，最大程度集合各方力量致力于生态问题的解决。

2. 价值导向：生态型政府以“公共利益”为目标

新公共服务理论强调“公共利益”是终极目标，认为行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。生态环境是人类及其他生物共同生存的公共空间，日益恶化的生态环境无疑会给人类及其他生物造成无法估量的恶果，而良好的生态环境无疑会使最大多数人获益。实际上，生态问题体现出明显的不对等性，当下生态问题是由个别集团、组织群体的反自然行为造成的，而承受生态破坏和环境污染代价的却是全体社会成员，甚至未来人类也将遭受当下生态环境恶化带来的损失，这种公共利益的冲突是生态环境作为公共物品，其非竞争性和非排他性的充分体现，生态环境并不能依靠市场机制实现有效配置，只有依靠权威的公共组织—政府来解决。生态效益本身就是公共利益的一种，生态型政府致力于全体公民和自然界其他生物群体获益的生态效益，并不是为了小部分个人或某些利益团体服务，毋庸置疑，生态型政府以“生态善治”为目标，必然也是以公共利益为目标的政府。

3. 受益群体：为人民服务，注重生态发展

新公共服务理论认为政府为公民服务而不是为顾客服务，如若只是为“顾客”服务，意味着政府在界定服务对象及服务质量上带有倾向性，在服务对象方面，意味着政府只会为少数部分人服务，而不是为大众服务；在服务质量方面，意味着政府在涉及到服务质量及服务水平方面存在厚薄之分，如同企业一样，这样的政府会为能够为其提供更丰厚回报的部分“顾客”提供更优质的服务，与政府行政的公平性原则背道而驰。显然，生态型政府的理念与新公共服务理论相契合，在服务对象方面，生态型政府把大众共享的生态价值放在首位，为公民服务，在中国特色情境下体现为为人民群众服务；在服务质量及水平方面，生态型政府要注重生态效益的公平性，既包括空间公平，也包括时间公平，如：黄河治理不能只顾上游而不顾下游、治理化工污染不能只顾城市而不顾乡村，也要注重生态建设的长期效益而不是只顾短期利益。

4. 责任考量：政府的生态责任并不简单

新公共服务理论不仅强调政府应该在实践层面为人民提供优质的服务，也在理念和价值层面对公共行政进行了重塑，认为政府及其工作人员都理应从思想根源上意识到为社会提供优质的公共服务是公共管理者应当肩负的责任和本分。具体而言，新公共服务理论认为公务员关注的不只是市场，同时还应该关注宪法法律、社区价值、政治规范、职业标准以及公民利益，这与生态型政府理念十分契合。生态型政府不仅仅是意味着行政官员要对政治官员负责，也不只是简单地通过效率、盈利、回应性等标准评价政府的行政效果，生态型政府在推进生态治理过程中需要兼顾多元主体、使用多种手段以达到优质的公共服务效果，如需要出台环境保护相关的法律法规、需要规范个人、企业及其他社会团体的行为、需要设置垃圾排放及资源利用等各项标准、顾及公共及社区价值以免发生伦理冲突等。具体而言，政府的生态责任按照主体划分包含以下几个部分：第一，政府对自然界负有生态责任。人类作为自然界中的物种之一，人首先是自然人，是自然界孕育了人类，进而人类才能由种群发展为人类社会，时至今日，人类仍然不能脱离自然而存在，因此人类社会负有维护生态平衡，维护自然界长久健康演进的天然责任，政府肩负人类社会公共事务管理之责，代人民履行生态义务；第二，政府对公众负有生态责任。政府是为人民服务的公共组织，行使人民赋予的公共权力，在权责统一的原则立场下，保障人民绿色、健康的生存及发展环境是政府职能的应有之义。第三，政府对市场负有生态责任。由于市场失灵现象的存在，政府需要通过宏观调控、运用各种机制手段来规范市场活动中的“不生态”现象，如加快工业生产集约化转型、监管企业绿色生产、引导资源的可持续利用及废弃物资源化等等。此外，生态型政府的行政人员及其工作效率效果理应受到公民及社会多元主体的监督并对其负责。一言以蔽之，政府应该认识到其肩负的生态责任并不简单。

5. 关系梳理：善待公民及公务人员，而不是重视生产效率

新公共服务理论要求政府重视人，而不只是重视生产效率。认为如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到政府的善待；政府工作人员应当与人民一起行使领导权以改变参与者并把他们的关注焦点转移到更高层次的价值观念上。对于生态型政府来说，其职责是维护生态环境的平衡、促进人与自然的和谐共同发展，生态治理本身就是致力于挽回已造成的环境损失、为人类提供良好的生存及发展环境，使得人类免遭恶劣自然环境所导致的生存权及生命权威胁。这与新公共服务理论强调重视人理念相契合。体现在两个方面：第一，政府工作人员作为人类和公民的一部分，同等地享受生态治理所带来的环境福利；第二，生态型政府在生态治理过程中同样需要保障公民的知情权、广泛听取公民意见、注重民主协商，并且发动群众积极参与到生态建设当中去，若效果良好，公民参与生态建设的动机同样可以得到尊重、支持和回报。

三、考量现实挑战：新公共服务视角下生态型政府建设的困境解析

生态型政府是一个新型政府理念，尽管目前生态治理的形势已十分严峻，生态型政府建设需要已迫在眉睫，但其建设仍然面临各种问题，伴随生态治理现实情况的不断演变，政府也需要前瞻性地考量已经出现和可能出现的困境，并寻求解决办法。

（一） 服务姿态不端，公务员生态服务意识淡薄

一方面，受“官本位”传统思维惯性的影响，部分管理者重管理而轻服务，在生态治理过程中常常重命令而轻对话，忽视企业、社会团体等多元主体在兼顾生态效益方面存在的实际困难，导致生态治理的实际效益并不理想；另一方面，在长期以经济增长作为政府政绩考核关键指标的历史常态下，一些政府公务人员“想当然”地认为促进所辖区域经济增长是政府的唯一职责，部分地方对生态环境的轻视甚至已成惯例。近年来，党和国家对于生态建设愈发重视，但政府公务人员的生态文明意识仍未真正树立起来，主要原因包括以下几个方面：第一，从国家出台的有关生态建设的法律法规、制度规章来看，其对于生态破坏的惩治力度仍然不够。如某自治区《生态保护红线管理条例》规定，自2019 年1 月1 日起，在生态保护红线内从事违规开发活动或破坏、侵占生态保护红线的，将最高处以50 万元罚款，对于具有一定规模的大中型企业来说，赚回这些利润并不需要付出太多的时间和成本，甚至从生态破坏中获取的利润远高于缴纳罚款的数额，显然，法律法规的惩处力度不够往往会使得其法律权威和效用大打折扣。从生态环境修复的角度来看，一倍的成本所导致的生态破坏甚至花上十倍百倍的财力都不足以修复，罚款的数额对于修复环境所需要的数额可能只是杯水车薪。如此，法律法规对于生态破坏的处罚力度的不足使得公务人员对于生态治理工作的重视度也不够，认为所有的生态代价都可用可见的罚款数额来彰显和弥补，实际上并非如此。第二，在公务员考核晋升体制中缺少生态治理政绩考核及晋升标准。长期以来，公务人员的政绩评价指标主要集中于经济增长方面，而环境治理方面则被大大忽略了，公务人员也是公民，很难摆脱“经济人”的特质。若生态治理的成效与公务员自身利益毫无关联，则无法引起他们的重视，新公共服务理论认为，如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。同理，要使公务员意识到生态保护对于公民的重要性，公务员本身就需要收到生态治理工作的显性回报。

（二） 公众参与不足，政府缺乏监督制约

现阶段我国生态治理体制机制并不完善，实际上生态文明建设仅仅依靠政府一方作为是远远不够的，一方面生态治理不仅需要政府发挥引领作用，还需要发动社会各方的力量来推进，另一方面，全体社会成员对生态治理的共同关注和参与能够对政府的生态治理工作起到有效的监督作用。因此，扩宽公众参与生态治理渠道、激发公众生态保护的积极性也是生态型政府建设的应有之义、应尽之责。目前，导致我国公众生态建设参与度不足的主要因素包括以下几个方面：第一，政府对于生态环境相关信息公开不充分。长期以来，出于社会维稳及国家发展的角度，政府的部分信息公开工作往往是“报喜不报忧”，虽然近年来随着电子政务等新兴政务服务方式的推广，我国政务信息公开水平有显著提升，但对于生态破坏和环境污染相关的信息仍然大有讳莫如深的意味，尽管近年来官方媒体常提及我国生态现状令人担忧，但相关的数据仍然相对闭塞，尤其是我国土地资源、水资源、森林资源等各项自然资源的过度使用及污染相关的数据很少公之于众，导致公众对于生态保护的紧迫性认知度不足，难以调动其参与生态保护的积极性；第二，公众参与生态建设的渠道及途径不完善。长期以来，我国并不缺乏“保护环境、人人有责”之类的宣传及倡导，但对于公众力所能及参与进来的也仅限于不乱扔垃圾、不随意踩踏草坪、出行方式环保化、塑料袋限制使用等小事上，我们必须承认“众人拾柴火焰高”，但也应当避免“大材小用”，必须考虑公众的力量其实能够发挥更大的作用，比如公众对于企业生态违法的监督举报、公众对于政府生态治理的建言献策、比如公众可以自发组织民间团体长期从事生态保护相关的活动等。公众的力量是巨大的，但政府尚缺乏相应的机制、渠道将公众的力量利用起来，使其在生态建设中发挥更大作用；第三，公众生态责任意识淡薄。随着城市化进程的演进，人们对于城市生活水平的关注愈发增强，而对于生态破坏和环境污染可能带来的生态和生存危机认识不足，往往只有在生态环境问题直接威胁到其自身利益时才会出现生态意识的觉醒。从这个层面来说，政府也应当及时采取措施，通过宣传、立法、行政、征信体系建设等多种手段和途径促进公众生态意识的觉醒。

（三） 价值导向不明，生态治理战略思维欠缺

作为一种典型的公共利益，生态效益的实现和保持是一个长期的发展愿景，因此，政府在推进生态治理工作的过程中应当本着长远的战略眼光作持久的生态治理规划，但在现实当中，政府在生态建设方面表现出缺乏战略性思考及整体性规划的弱势。为了系统地推进生态建设工作，建设生态型政府，政府应该意识到以下几个方面的不足：第一，政府生态文明建设的目标设定不明确。要打造生态型政府，推进政府生态管理职能的履行，首先要设定明确的目标，该目标不仅仅只是单个目标，而是一个目标体系，该目标体系应包括横、纵两个层次。横向上来看各级地方政府应当因地制宜，根据本地实际情况，设定符合实际及发展规律的差异性生态建设目标，目前我国各级政府尤其是基层政府仍然缺乏对本地生态建设目标的定位；从纵向上来看，要设置阶段性目标，明确生态建设分几个阶段以及每个阶段的主要任务，目前我国生态建设在阶段上的目标界定也比较模糊；第二，生态建设的多元主体职责不清。由于政府特殊的公共服务性质，生态建设必须由政府来把握方向、管理流程，所以生态型政府的建设十分有必要，但这并不意味着生态建设只由政府来完成，其他社会主体就可不管不顾。现阶段，政府对于各社会主体应当承担的生态责任尚不明晰，导致企业、公民等其他社会主体的生态责任意识不强，如某些企业对自身生态责任的认识仅限于不违反相关法律而招致处罚以致于企业利益受损，部分公民对于其生态责任的认识仅限于不影响到自身利益即可。政府应当通过相关文件的出台明确各方的生态责任，敦促各方主动承担生态责任；第三，政府对于生态建设需要用到的工具及途径规划不足。政府要落实生态建设、取得生态成效需要利用多种手段、资源、条件，如制度、法律、组织、技能技术、人员、资金等，目前，政府对于如何利用各种资源条件落实生态建设、每种措施应达到什么样的效果缺乏系统的规划以及战略及战术性思考，使得生态建设的推进稍显混乱；第四，政府关于生态建设战略作风不稳。由于长期受到“运动式治理”作风的影响，部分地方政府生态治理成效取决于上级政府对于生态建设的动态重视程度，“重视就治理，不重视则不治理”、“出事就管，不出事不管”等懒政、怠政的不良作风时而显露，政府对于生态治理工作缺乏长期、稳定的治理决心，因此地方生态治理成效常常反复。

（四） 权责界限模糊，政府低估生态责任

政府的生态责任并不简单。新公共服务理论认为政府应该关注的不只是市场，还应该关注宪法法律、社区价值、政治规范、职业标准以及公民利益。在相当长的一段时期内，我国以经济建设为中心，在“效率优先、兼顾公平”政策指导下全力推动经济增长，存在强调经济建设，淡化生态责任的倾向，甚至可以说，我国目前所取得的经济成果是通过牺牲环境、不断索取资源换来的。部分地方政府以“重经济而轻生态，不惜牺牲环境换经济增长”的片面观念主持地方社会事务，生态责任观的缺失使得一些地方在快速发展的过程中付出了难以挽回的环境代价。当前，党和国家已认识到生态文明建设的必要性，但在政府具体执行层面，仍然存在权责不清、责任不明的问题，甚至认为生态治理只是环保部门的责任，与其他政府部门无关，事实上，任一政府部门都是政府权威的代表，政府是系统化的整体，牵一发而动全身。因此，政府的生态责任并不简单，生态治理已然不是政府某一部门的职责，而是需要各个政府部门、每个公务人员勠力同心、坚持推进的公共事业，需要各个部门既要做好本职工作，在自身职责领域推进生态治理工作，又要注重部门间协作，服从统一领导，有计划、持续性地开展工作。

四、谋划完善策略：新公共服务视角下生态型政府建设的实现路径

（一） 多元共治，形成多元协同生态治理体系

政府的职能是服务，而不是掌舵。生态型政府的主要职责是为生态建设服务、为打造优良的生态环境服务，由于政府的有限理性、官僚主义等缺陷，单一的政府生态管理也面临着“失灵”的风险，因此，政府必须起到“桥梁”作用，联合各方社会主体，提供各种便利和条件，通过促使各方合作促进生态问题的解决，建立起政府-非营利组织-公众-企业多元主体协同生态建设格局。政府的“桥梁”作用还在于促使参与生态建设的各社会主体明确其职责，发挥其在生态建设中的宏观调控作用，把握生态治理及环境保护的阶段性任务，进行流程监督和管理，并提供相关制度、法律、政策依据，为企业和公众生态建设工作的展开提供参照：在与企业的合作过程中，政府要敦促企业遵守环境保护相关法律法规，积极倡导企业自觉承担生态责任，提供环保类产品，寻求企业积极在资金、技术等方面为生态建设出力；与公众的合作过程中，政府应积极听取及回应公众的生态诉求，鼓励公众为生态建设建言献策，并建立健全公众生态监督渠道，发挥公众对于企业和政府生态责任的监督作用；与非营利组织的合作过程中，政府应借助第三方组织及时收集各方信息，了解各社会主体生态治理工作的进展和困难，适时提供帮助，并借助第三方组织收集社会资金用于生态建设。此外，生态型政府在推进生态治理的过程中不应忽视市场的作用，而是应当推进市场机制的完善，加快培训环保评价市场和第三方治理市场，发挥市场在环境监测、环境技术服务、污染治理等方面的作用，必要时可利用PPP 模式和政府购买服务推进生态治理工作。

（二） 公民参与，多渠道助力群众加入生态建设

要提升公众参与生态建设的积极性，需要政府主动出击，从制度、文化、机制等各个层面打通民意渠道，使得政府生态治理和生态建设的决心深入民心，积极争取人民的配合和助力。第一，建立健全生态环境信息公开制度。该制度主要是通过公开生态环境遭破坏的现状引起公众的重视和共鸣，向公众传达生态保护意识，同时也可通过该制度及时公开政府生态治理、生态建设的进度，使公众看到政府有所作为，建立公众对政府的信任并争取其对政府生态建设各项措施及决策的理解、配合；第二，建立健全生态建设社情民意传达机制。该机制主要通过座谈会、听证会、市民信箱、网络留言等方式听取公众特别是相关社会专业人士对于生态建设方面的意见建议，线上线下充分利用集体智慧为生态建设提供脑力支持，该体制不仅意味着公众单向向政府提出意见建议，同时也要求政府对于公众广泛认可的、有可操作性的生态文明建设意见及建议做出回应及反馈；第三，建立健全公众生态问题监督举报机制。该机制的主要功能是为了发挥公众的监督作用，使得个人、企业、媒体、第三方组织等社会主体拥有专门渠道反映生态建设及环境保护相关违法违规问题，对生态违法分子予以震慑，预防生态破坏及环境污染问题的发生。除在客观层面为公民参与生态建设打通道路外，政府还应该主观入手，培育具备较高的生态伦理意识、具有一定生态科学知识，并自觉维护生态环境权利、承担生态环境义务的生态公民，将公民生态素质培养作为生态型政府职责的一部分。[13]

（三） 思维转换，推进生态文明建设战略规划

实践证明，环境与经济存在紧密的内在联系，环境既是经济发展的必要条件，也是经济发展的现实结果，环境问题是经济活动发展到一定阶段的结果，伴随人类生态文明意识的觉醒和提高，作为生态型政府，应当确立以环境红线为基础的生态环境治理战略。生态建设工作是一个大课题，需要政府进行长期性、系统化、有目标地推进。政府要对生态建设工作进行阶段性地划分，每个阶段设置其主要任务并按时完成：第一阶段，改善已经造成的环境破坏，净化已造成的环境污染，主要在于生态治理工作的落实；第二阶段，探寻人与自然和谐发展方式，在不造成生态损害，甚至有利于塑造良好生态环境的基础上满足人类自身发展需要，避免生态破坏或者人类与环境两败俱伤的结果；第三阶段，建立人与自然和谐共生的社会共识，使得各社会主体均能爱护环境、自觉维护生态平衡。此外，政府还需建立健全相关政策及制度，如：完善环保税种、落实生态补偿制度、建立健全绿色采购制度，相关制度及政策建设需要满足动态性特征，以便根据实际情况的变化调整相关标准，不仅为各方生态建设和服务工作提供标准性的参考和指南，同时也能为妄图以破坏生态环境来满足一己私利的不法分子敲响警钟。

（四） 责任落实，强化政府生态担当意识

新公共服务理论认为，政府应当认识到其责任并不简单。从横向来看，政府各个部门都要在各自责任领域中承担生态责任，而不是相互推诿，要达此目的，需要完善政府生态管理组织机构建设，以层次清楚、权责明确的生态管理组织为载体有效发挥政府生态建设职能，立足于我国实际国情，根据政府现有行政体系，须明确各部门权责范畴，建立既分工又合作的政府生态管理组织架构，具体而言，文化相关部门应统筹生态文明建设的宣传教育工作，致力于提高全体社会成员的生态及环保意识；财政部门应当做好生态治理工作相关预算决算，保障生态文明建设财力支持；立法、司法部门应做好生态建设立法及环境破坏执法工作，为生态治理拉好“法律红线”；市场监管部门应做好生物多样性、稀有自然资源等方面市场监管工作，坚决打击违法买卖；自然资源管理部门应做好国家森林、湿地等资源的保护及合理开发工作，谨防植被破坏、水土流失等生态失调现象......总而言之，生态型政府建设不是某一个部门的工作，而应当既明确各个责任主体的生态责任，又注重各部门的有机配合，在各司其职的同时关注总体效益，使得生态治理效益最大化。从纵向上来看，要打造生态型政府更是要从制度、机制两个层面入手强化其生态责任意识。第一，建立健全生态问责机制。推进政府生态建设目标及生态建设政绩公开，主动接受公众、媒体、其他政府组织及非政府组织的监督，同时，拓宽生态问责渠道，通过政府生态政绩汇报、生态建设专家座谈会、政府生态建设行政复议及诉讼等方式完善生态问责机制，敦促政府重视自身的生态责任；第二，革新政府政绩考核制度，把生态政绩作为政府考核重要指标。革新之后的政府政绩考核制度应当体现经济效益、社会效益、生态效益的结合，将生态责任与政府官员自身政绩与利益挂钩，考虑把纯GDP 指标改进为“绿色GDP”指标，即重视“在不造成生态破坏及环境污染的情况下所取得的经济效益”，而不是重视“纯经济增长数额”，把环境效益作为经济增长指标的约束条件，除了对GDP 考核指标的改革，还应完善专门的以生态型产业发展和生态保护为重点的生态文明建设考核体系。实行多主体考核制，参考组织内部、基层群众、专家群体、民间组织等多元社会主体的评价及建议。

（五） 路径变更，因地制宜引导绿色产业发展

目前，我国日益重视生态建设，把生态文明建设作为政府工作的重要组成部分，倡导打造生态型政府，但这并不意味着只重生态而放弃发展，在先前重经济轻生态的经验教训之后，我们更加不应当再犯“唯一论”的错误，而是应当探索新的经济发展方式，争取经济发展与生态文明的双赢。[14]各区域政府应当本着因地制宜的原则结合地方资源、地形、环境等特特色和优势，重点发展适应当地情况的绿色农业、绿色工业、绿色服务业。[15]发展绿色农业，要注重资源的永续利用和生态系统平衡的维护，通过食物链网络化、农业废弃物资源化，实现农业资源利用效率的提升，利用当地生物多样性建立良性的物质循环体系，谨防耕地资源、渔业资源、林业资源等的过度利用；发展绿色工业，需要推进高新技术和绿色工程技术的广泛使用，提高矿产资源、水资源、生物资源等在工业领域的利用效率，进一步开发可再生资源的利用技术，同时防范工业污染，维护当地生态循环的良性运作；发展绿色服务业，要注重实现地方旅游业的良性发展，将游客规模控制在生态环境可承载的幅度之内，同时避免生态环境资源的过度开发和人为污染，致力于实现旅游经济效益和生态环境效益的双赢。在此过程中，政府应当发挥其在经济管理领域的宏观调控职能，统筹人力、物力、财力资源，通过降低税收、产业支持等方式引导并支持绿色产业的发展，及时了解产业绿色发展过程中各方主体面临的困境，提供必要帮助和指导。

（六） 文化回归，培育先进生态治理价值理念

由于现阶段我国生态破坏和环境污染的严重程度，以及生态修复和环境保护工作的复杂性和困难程度，政府的生态建设工作注定是长期并且持续性的，在长期的生态治理过程中，需要打造良好的生态文化，使得政府在推进生态治理工作、取得生态效益的同时不至于面临新的生态破坏困境而陷入“补完东墙补西墙”的困境。要加强生态文化影响，使生态文明的理念深入人心，必须强化生态宣传教育工作，通过建立家庭、学校和社会三位一体的生态教育体系，培养生态公民，进而形成以科学的生态价值观为指导的社会意识，增强社会组织、团体和个人的环保能力,尤其要发挥政府在生态文化培育中的引领和榜样作用：首先，加强生态型政府行政文化的建设，生态型政府行政文化的核心在于将生态环境理念植入行政人员的价值理念、思维模式和行为取向当中，超越传统的“增长之上”发展理念和功利主义价值观，培育人与自然和谐的文化理念,加强树立生态安全意识、生态经济意识和生态责任意识；其次，将生态文明、国家地理相关知识、环境保护相关法律、生态治理绩效纳入公务员考核、培训及其他国家重大考试体系，培养生态治理人才；再次，将生态建设、环境保护相关理念及内容纳入中小学基础课程学习当中，做到生态文明观念从小培养；最后，严惩生态破坏及环境污染行为，并通过纸质、电子媒体塑造典型，宣传普及生态破坏及环境污染行为将受到从严惩治的后果，树立“生态文明建设人人有责”的社会意识。