党内法规制度建设是全面从严治党的根本之策

谢忠平

2022 年“两会”期间，习近平总书记提出了“五个必由之路”和“五个战略性有利条件”的重要论断，在党的二十大报告中，总书记再次强调全党必须牢记“五个必由之路”的规律性认识，必须倍加珍惜、始终坚持。“五个必由之路”讲的是战略擘画，“五个战略性有利条件”讲的是发展优势，且都以党的领导开头，不但体现了认识论与方法论的统一，而且体现了两者之间层层递进的内在逻辑——走好必由之路就需要用好有利条件，用好有利条件就需要把“坚持党的全面领导”的基本要求切实转化为“有党的坚强领导”的现实优势，具备“有党的坚强领导”的现实优势就需要坚持全面从严治党，坚持全面从严治党就需要加强党内法规制度建设。制度是管党治党最可靠最有效最持久的方式，也是全面从严治党的长远之策、根本之策。新时代我们之所以要一以贯之地加强党内法规制度建设，其背后蕴含着深厚的历史逻辑、理论逻辑与现实逻辑，这既是以往我们党管党治党的经验所在，也是实现党的全面领导的保障所在；既是推进国家治理现代化的重要途径，也是提高党的建设质量的现实要求。

一、党内法规制度建设是我们党管党治党的宝贵经验

我们党自建党伊始就开始探索党的制度建设。1921 年党的一大通过《中国共产党纲领》，提出了党的最终奋斗目标，规定了党的名称、性质和纲领，成为党的制度建设的起点。1922 年党的二大通过了第一个党章，对于党员、组织、会议、纪律等作出了制度规定。1927 年党的五大通过的《组织问题议决案》，明确提出党的组织原则是民主集中制；毛泽东在“三湾改编”中创建了“支部建在连上”的制度。1938 年毛泽东在党的六届六中全会上强调，“须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”，此次会议对中央委员会、政治局、书记处以及各级党委的任务、职责和纪律都作了系统的制度规定。为了加强党的集中统一领导，1942 年中央建立了一元化领导制度；1945 年党的七大明确提出“四个服从”的原则；1948 年为了保证集体领导和防止个人包办，中央进一步建立健全了党的领导制度和工作制度，为夺取新民主主义革命的胜利提供了制度保障。

在总结“文革”教训时邓小平深刻指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”因为“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了……我们的经济事业和各项工作都不可能有效地前进”。在总结正反两方面经验的基础上，邓小平提出了制度是决定性因素的著名论断，恢复和完善了党内生活、党委会、党的代表大会和党的纪检监察等方面制度机制等，在实践中摸索开辟了一条不搞政治运动而依靠制度管党治党的新路子，制度治党也成为邓小平党建思想的鲜明特色。

进入新时代，习近平总书记指出，要“全方位扎紧制度笼子，更多地用制度治党、管权、治吏”。党的十八大以来，加强党内法规制度建设的力度空前，直接推动了管党治党从宽松软走向严紧硬。历史证明，什么时候重视党的制度建设，党的领导和党的建设就会坚强有力，党的事业就会兴旺发达；反之，党的领导、党的建设就会软弱无力，党的事业就会受损。

二、党内法规制度建设是实现党的全面领导的有力保障

党的领导是做好一切工作的根本保证，更是战胜一切风险挑战的“定海神针”。党要实现全面领导必须健全完善党的领导体制机制，把党的领导切实贯彻落实到国家治理的各领域各环节。治国理政的各项事务需要按照稳定规范的程序来进行，党要成为各项事业的领导核心，就必须通过加强各项法规制度建设，形成稳定的、规范的、科学的领导方式、活动方式和工作方式。

我们党历来重视建立健全党对重大工作的领导体制机制。早在解放战争时期，为了树立中央的权威和加强党的集中统一领导，就制定并严格执行了报告制度和党委制。在社会主义建设时期，为了继续坚持和改进党的领导，1958 年6 月党中央专门成立了财经、政法、外事、科学、文教5 个领导小组。毛泽东还特意强调这些领导小组隶属中央政治局和书记处，所有大政方针都在政治局，只有政治局一个“政治设计院”，书记处负责具体部署。改革开放后，邓小平非常重视通过制度建设来加强和改进党的领导，针对当时党和国家政治生活中存在的官僚主义、权力过分集中、一言堂及家长制等弊端，他提出“制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化”，党的路线方针政策只有通过制度才能做到“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。

党的十八大以来，我们健全了党中央对重大工作的领导体制、严格执行重大事项报告制度、强化党中央决策议事协调机构职能，把党的领导落实到“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局各个方面。只有建立健全坚持和完善党的全面领导制度体系，完善党领导各项事业的具体制度，才能确保党的领导在任何领域、任何方面与任何环节都能全覆盖，确保党组织在各种组织中发挥领导作用，确保党的领导坚强有力。

三、党内法规制度建设是提高新时代党的建设质量的现实需要

党的事业前进一步，党的建设就要跟进一步，实现自我革命与社会革命同频共振，这是我们党进行革命、建设和改革的一条重要经验。中国特色社会主义进入新时代新征程，我们党要有新气象新担当新作为，关键在于党的自身建设要开创新局面、取得新进展，在“四个伟大”中起决定性作用的是党的建设新的伟大工程。在党的二十大报告中，习近平总书记指出，“全党必须牢记，全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上，决不能有松劲歇脚、疲劳厌战的情绪”。既然全面从严治党在时间维度上是“永远在路上”，就表示只有起点、没有终点；既然全面从严治党不能停歇，就表示党的制度建设也不能停歇；既然全面从严治党永远在路上，党内法规制度建设也永远在路上。党要管党、从严治党，说到底还是要靠党内法规制度。加强党的制度建设，是我们党淬火锻造、百炼成钢的涅槃之路，也是我们党在长期执政条件下增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的必由之路。

从党的自身建设规律看，党内法规制度是管党治党的重器，也是推进全面从严治党的根本之策、长远之策。任何一个组织内部的矛盾问题都是客观存在的，只有制度才能起到定分止争的作用。党内法规制度由党的权威机关制定，体现了全党的意志，也是全党必须遵守的行为准则。党内法规制度具有普遍的约束力和强制性，在调节党内关系、指导党内生活、推动党的工作、实现党的领导、规范党员行为、加强党的建设等方面发挥着不可替代的作用。党的政治、思想、组织、作风、纪律及反腐败斗争等各方面都需要制度来规范、巩固和保障。没有制度和纪律，势必会“各吹各的号、各唱各的调”，一盘散沙，党的团结统一和创造力、凝聚力、战斗力就无从谈起。只有紧紧围绕党的二十大提出的新方略、新任务，以党的政治建设为统领，巩固和发展党的十八大以来从严治党的理论与实践成果，下大气力建制度、立规矩、抓落实、重执行，特别是要把党的二十大修订的新党章以及一些基本的、关键性的、原则性的党内法规进行细化具体化，根据管党治党面临的新形势新任务新问题，进一步扎紧织密制度笼子，实现党的制度与时俱进，坚持用制度管权管事管人，才能全面提高党的建设质量。

四、党内法规制度建设是促进国家治理现代化的重要途径

治国必先治党、治党务必从严，从严必有法度，政党自身的建设与治理自然就成为国家治理的首要前提。在我国，党内治理与国家治理、党内制度和国家法律相辅相成、相互依赖、互为表里，统一于建设中国特色社会主义和实现中华民族伟大复兴的实践之中。我们党作为执政党，把自己的意志和主张通过合法的途径与程序上升为国家法律后，依法治国在一定程度上就是贯彻落实执政党的政策主张；党内9600 多万名党员本身也是国家公民，他们既受党规党纪的约束，也必须遵守国家法律，依照党内法规制度管党治党也表现为依法治国。

在党的制度和国家法律的关系上，两者都是党的路线方针政策的规范化、制度化和具体化，体现了党的意志和人民意愿的高度统一；党的政策是国家法律的灵魂，国家法律是党的政策的具体化、法律化。党内法规制度规范不仅仅是党内关系，而且包括党政关系、党际关系以及党与其他社会组织的关系，既有纵向的上下政治关系，又有横向的政治关系。这表明党内法规制度体系作为中国特色社会主义法治体系不可或缺的重要组成部分，在国家治理体系中处于核心地位。党内法规制度不仅仅是用来管党治党的，还是用来治国理政的。党内法规制度与国家治理体系在逻辑上具有一致性，结构上具有联动性，没有党内法规制度的现代化，就没有国家治理体系的现代化。国家治理现代化是由中国共产党来领导推动的，党的制度直接关乎国家治理体系，党的执政能力、执政方式直接关乎国家治理能力。显然，无论是国家治理方式，还是党的执政方式，都离不开制度的保障和规范。

办好中国的事情，关键在党。没有执政党自身制度的科学化，就没有国家治理的现代化。党作为国家治理的领导者，就决定了党的制度建设的价值目标不仅要符合党的自身建设规律，也要契合国家治理的需要，党的制度好坏直接影响党自身建设质量和国家治理现代化进程。只有抓好党的制度建设，增强党员干部制度意识和依法办事意识，提高运用制度治国理政的能力，提高科学执政、依法执政和民主执政水平，坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，才能有效推进国家治理现代化。