建设国家中心城市背景下的沈阳市重点工程项目谋划思路

李迎秋 刘晨 徐鑫

在全国布局建设若干国家中心城市，是国家为进一步扩大开放，优化经济、人口布局，带动区域协调发展的重大战略举措。沈阳作为东北地区的中心城市，将建设国家中心城市作为“十四五”时期的主要奋斗目标和重要任务。项目是城市发展的重要着力点,重大项目不仅可以引领行业升级更可以带动相关领域的转型，是城市发展目标的重要支撑。城市的重点项目应与城市发展互相推动，互相拓展内涵的外延。重大项目的选择实则是城市发展目标的体现。厘清城市发展战略和重点项目领域划分之间的逻辑，是沈阳市项目谋划的重中之重。本文首先分析了沈阳城市发展面临的主要问题，在此基础上根据城市发展目标及存在短板，提出重点项目领域划分，根据各领域发展条件进行项目谋划，将引领性、战略性、全局性的目标任务落实到重点项目上。

一、沈阳市重点项目实施现状

1.项目数量多，平均规模小，项目结构亟需优化

2020年沈阳市重点项目1612项，单个项目的当年投资额平均只有1.25亿元，远低于郑州、南京、广州和成都等其他同等级城市。

表1 2020年沈阳与各城市重点新建设项目对比

2.项目投资强度有待提高，建设周期短

项目投资总额多，但年度投资少，2020年沈阳市重点项目年度完成投资占总投资15%。受北方冬季寒冷等气候条件的制约，冬天无法施工，项目全年内实际建设周期较短。

3.项目谋划自下而上为主，与城市目标契合度不高

以区县和委办局提报为主，以专项投资计划和招商引资为主导的项目计划编制方法，缺少全市统一规划统筹和管控，部分项目和项目选址与城市发展目标、战略、空间存在错位。

4.项目计划多头管理，不利于项目统筹管理

目前各部门计划独立编制，项目计划制定涵盖基建财力、城建、教育、水利、电子政务等多部门专项投资计划。

5.空间缺乏“统筹协调”,影响项目落地实施

原有项目谋划以项目经济社会发展信息为主体，项目启动后空间协调工作量大、难度高，部分项目存在落地实施困难等问题。

二、重点项目领域划分研究

1.项目来源

储备来源主要为市直各部门、区县提报的项目汇总表，通过设定投资规模、所属领域等条件，筛选出重大项目。在储备项目的基础上，以城市发展目标为导向，根据国家、省及沈阳市相关政策文件要求，策划解决城市重大问题、对城市具有重大影响和带动作用的项目。

2.领域划分影响因素

（1）城市发展目标

按照沈阳市“十四五”规划总目标和建设国家现代综合枢纽、国家先进制造中心、综合性国家科学中心、区域性金融中心、区域性文化创意中心等发展任务。产业发展、科技创新、重大基础设施、金融服务、文化旅游应是沈阳市项目谋划的重要领域。

（2）问题导向下的项目领域划分

通过对沈阳产业发展、科技创新、对外开放、城乡建设等分析，得出沈阳在如下方面还存在短板和问题：一是产业结构以装备制造等重工业为主，新兴产业聚集带动作用不强；二是物流成本较高，物流服务企业小而散，制造业物流保障能力不足；三是农业供给结构不合理，投资乏力，缺少知名品牌，缺乏大型农业产业化龙头企业；四是创新主体数量不足，高校和科研院所研发成果本地转化率较低；五是土流失及土地沙化问题严重，科尔沁沙地向康平县、法库县、新民市境内扩展，辽河、柳河每年出现断流；六是养老、教育、医疗等公共服务设施不能完全满足人民需求。

基于以上结论，产业发展、现代物流、科技创新、现代农业、生态环保、民生和社会事业等领域应是沈阳市项目谋划的重要领域。

（3）沈阳市政府近期发展策略

2021年3月，沈阳市市政府启动实施优化营商环境行动、高质量先进制造业行动、高品质城乡建设行动和高水平对外开放行动。营商环境便利度、制造业发展、城乡建设和对外开放是政府2021年度施政重点。

3.重点项目领域划分

基于以上分析，划分产业发展、科技创新、重大基础设施、文化旅游等领域支撑沈阳建设国家中心城市的基本职能领域，划分生态环保、民生和社会事业等领域为国家中心城市功能以外的非基本职能领域，共六大领域重点项目。

产业发展领域，按照沈阳市“5+3+7+5”产业链体系分为“老字号”产业、“新字号”产业、“原字号”产业、新一代信息技术、现代服务业、现代农业6个门类。

科技创新领域，共包含研发平台和双创平台2个门类，研发平台着力提升产业链自主可控能力，攻破关键核心技术，双创平台着力推进新型研发机构高水平发展。

重大基础设施领域，共包含重大交通基础设施、重大公用设施和新基建3个门类。重大交通基础设施重点完善铁路、公路、城乡道路、轨道交通、枢纽等设施，建设沈阳综合立体交通枢纽；重大公用设施强化能源基础设施保障能力；新基建重点推进5G基站建设，增加新能源汽车充电桩，助力沈阳“老字号”汽车产业升级。

文化旅游领域，共包含文化、旅游、会展3个门类，重点加强沈阳国家历史文化名城建设，丰富历史文化名城内涵，建设区域文化中心。

生态环保领域，包含生态修复、河流整治、污水处理、垃圾处理4个门类。强化实施造林绿化、草原沙化治理及水源地生态环境综合治理等工程，重点加强辽河、浑河等重点河流治理。

民生和社会事业领域，共包含教育、医疗、养老、体育、公园广场、城市更新、社会服务7个门类，健全城市公共服务体系，补齐民生领域短板。

4.项目最小投资规模

参考郑州、南京等国内先进城市，设定交通、能源类重点项目投资规模不小于5亿元，产业、市政基础设施、公共服务设施、生态环保、消费升级、新基建等重点项目规模不小于1亿元，农村基础设施不小于0.5亿元，科技、民生、防灾等重点项目规模为0.2亿元。

表2 沈阳市重点项目最小投资规模界定

三、重点项目谋划

1.对接国家政策和专项资金

以往很多自下而上提报重点项目，部门没有制定向上资金争取计划，对国家的支持政策和专项资金研究、跟踪不紧密，导致争取行动缓慢，甚至错失争取机会。因此，在项目谋划初期，通过对国家政策的深入研究，使国家支持的重点项目本土化，利于争取到国家专项资金，便于项目落地实施。

2.投融资及建设模式研究

应建立常态化投融资对接制度，提前介入项目策划生成、资金需求分析、融资方案研究等环节。以产业类项目为例，建议采取企业自有资金投资或“社会资本（联合金融资本）出具项目资本金+债券融资+银行贷款”的投融资模式，争取从建设期开始引入项目收益债、重点产业专项债、产业发展基金等直接融资方式。其他类型项目，均应在项目初期积极谋划灵活多样的投融资和建设模式，主推项目落地实施。

3.统筹空间布局,保障项目落地实施

原有项目谋划以项目经济社会发展信息为主体，项目启动后空间协调工作量大、难度高，部分项目存在落地实施困难等问题。为助推国家中心城市建设，落实城市顶层空间规划空间发展策略，制定符合城市空间策略的项目实施计划，完善沈阳市“一枢纽四中心”功能定位和理想空间格局。按照沈阳市国土空间总体规划方案，产业类项目按照门类分别向“一核三区九组团”产业空间格局聚集，公共服务设施重点项目按照沈阳市国土空间总体规划方案四级多中心服务体系进行布局，科技类项目从构建沈阳市“一城三区一园多组团”的创新空间格局和产业提升等角度进行谋划布局。

4.重点策划项目

共策划重点项目585项。策划电力、汽车及零部件产业项目190项；策划交通、公用设施、新基建等重大基础设施150项；策划双创平台、研发平台等科技创新类项目17项；策划生态修复、河流治理、污水处理、垃圾治理等生态环保类项目38项；策划文化、旅游、会展等项目26项； 策划教育、养老等民生与社会事业项目104项目。

（1）二产类项目

改造提升“老字号”，以汽车及零部件、通用机械装备、石化重矿轨道交通及专用装备产业、数控机床、电力装备等5个传统优势产业为重点，实施技术改造升级、新产品规模化生产、智能升级、精益管理等重点项目，通过工业互联网、大数据为传统产业数字赋能，推进制造业产业模式迭代更新；聚焦精细化、规模化、高级化深度开发“原字号”，以冶金建材、石油化工、农产品深加工等3个产业为重点，强化精深加工技术和产品研发；培育壮大“新字号”，以新能源汽车、航空、机器人、生物医药及高端医疗装备、新材料、IC装备、节能环保等7个新动能产业为重点；新一代信息技术产业方面，重点发展网络信息安全、5G基础设施及应用、人工智能、智能终端制造、智能传感器等产业。

（2）现代服务业

发展总部经济，引进先进制造业和现代服务业总部企业，拉动城市服务业增长，促进城市转型；发展现代物流，培育现代物流配送企业，建立完整的供应链系统，打造区域物流中心，增强区域货物流通；促进全市消费升级，加快培育消费发展夜经济、假日经济、共享经济，培育服务消费、体验消费等新热点；结合优势制造业，开展专业检验检测认证服务，推动检验检测认证服务市场化。

（3）现代农业

发展设施种植、设施养殖，打造高附加值设施农业集聚区。发展休闲旅游农业，建设具有北方特色的休闲农业精品园区。实施“互联网+现代农业”行动，推动农业物联网、大数据应用，提高现代农业智慧化及综合信息服务水平。

四、项目全过程管理

1.全面对接全市多规合一平台

将项目空间计划项目库的“空间信息”和“属性信息”与全市多规合一平台对接，全方位展示项目信息，为后期数据导入平台、实现项目全生命周期管理提供依据。

2.项目建设全过程跟踪管理

通过多规合一平台，实时掌握项目进展情况，了解近期影响工作推进的主要因素，以协助项目建设单位及时解决。通过数字建模和航拍摄影等手段，对重点项目现场条件、建设效果进行全方位展示，为项目决策提供重要参考。

五、结语

本研究围绕沈阳建设国家中心城市目标，着力补齐城市基础设施、公共服务、民生保障等领域短板。谋划年度重点项目的同时，研究对接国家政策和专项资金以及项目投融资和建设模式，拓宽项目资金筹措渠道，改变以往计划多落地难的现状。与城市空间规划对接，保障项目落地。下一步将围绕筛选出的重点项目，进入项目落地实施的具体推进阶段。并结合国家重大战略和省市发展目标，适时滚动谋划、补充完善重点项目和项目包。