行政事业单位如何提高全面预算管理水平

文/周清贵（珠海市金湾区财政国库支付中心）

全员参与、全方位管理及全流程控制是全面预算管理的主要特征，在实施全面预算管理的过程中，行政事业单位通过协调各部门关系、汇总各环节业务财务数据，充分把握实际预算情况，并以国库集中支付制度为指引，合理分配财政预算资金，并确保其及时下达，有利于实施集中化管控。此外，行政事业单位根据《预算法》《政府新会计制度》等构建全面预算管理体系，即顺应政府对加强行政事业单位预算管理的新要求，对完善单位管理制度有积极作用。而且，行政事业单位作为国家治理体系的基本组成部分，实施全面预算管理也有助于国家治理现代化发展。但从宏观角度来看，不少单位尚未建成完善的全面预算管理体系，其实践成效不明显。如何有效提升全面预算管理水平，已成为行政事业单位当前要深入研究与探索的关键问题之一。

一、行政事业单位全面预算管理中的实践问题

（一）缺乏对全面预算管理体系建设的统筹规划，造成中长期预算缺位

全面预算管理是对单位当前及未来一段时间各项经济活动与运营管理活动的计划安排，具有规划、协调与控制等作用，影响单位长远发展。然而，不少行政事业单位缺乏对全面预算管理体系建设的统筹规划，未能系统安排组织架构重塑、管理流程调整、财政预算分配、管理制度优化、人员权责细化等建设内容，也没有根据内外环境变化明确单位的未来发展方向，造成中长期预算缺位，存在明显的重复建设与投入问题，难以最大限度使财政资金得到有效利用[1]。

（二）预算编制缺乏科学性，未能对预算管理工作提供有力指导

预算编制是行政事业单位实施全面预算管理的起点，其是否具有科学性，关系到后续预算管理工作的有序开展。总的来看，不少行政事业单位的预算编制缺乏科学性，未能对后续预算管理工作提供有力指导。具体问题如下：第一，编制方法不科学。受编制时间的限制，一些单位以不超过财政总量控制为标准，通过对上年度预算数据的增减量来进行预算编制[2]。第二，编制程序较为简单。多数单位被动接受上级单位所下达的预算目标，以此为基础编制预算，并未充分考虑内外环境变化对预算支出的影响，没有作出必要的预算调整。第三，编制内容粗放。例如，三明市审计局组建专业审计组，重点对住建局、教育局、市场监管局、林业局等行政事业单位2021年的预算情况进行现场审计。审计发现，住建局下属单位市房屋交易中心将26.25万元的项目资金编入其他公用经费预算中；市林业局对于年初预算安排的总计170万元的国有林场建设支出，没有明确其具体项目及资金分配方式。

（三）预算执行与监督有待加强，影响管理效果

预算执行与监督是否严格、到位，关系到国家财政资金的有效运用，直接影响全面预算管理效果。预算执行方向，从目前地方政府公告来看，尽管行政事业单位预算执行情况总体向好，但仍有一些需进一步规范的问题，从而对全面预算管理效果产生不良影响。例如，惠州市人民政府关于2021年度市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示，市财政局并未按照规定比例提前下达转移支付预计数到各县区，一般性转移支付预计数实际下达比例为46.89%，远低于规定的90%，涉及少下达金额19.29亿元；大亚湾开发区财政局并没有将市人大批准的2021年“三公经费预算”及上级专项转移支付资金完整批复至相关部门，与市人大批准的预算数相比少了1.46亿元，也没有对财政专户中连续转结超过2年的财政资金如免费教育义务教育补助费、学前教育发展资金等进行及时清理收回；市文化广电旅游体育局、市市场监督管理局等22家单位共46个项目的资金预算执行率为0。

预算监督方面，不少行政事业单位内部监督机制并不健全。具体表现为：将监督工作交给财务部门，由于财务部门既要负责预算编制与考核，又要承担预算监督职能，并不符合“不相容岗位责任相分离”的原则，也难以形成管理制衡。而且，外部监督方面，政府机构对行政事业单位的监督依据，主要来源于网络及单位所呈递的预算资料，倾向于事后监督，事前、事中动态监督略有不足，不利于内外联合监督机制的形成。

（四）预算绩效考核指标体系不健全，难以满足预算绩效管理需要

预算绩效考核的实施能够帮助单位及时发现、纠正预算执行问题，有利于提高预算管理成效。从目前各行政事业单位预算绩效考核情况来看，不少单位的相关考核指标体系并不健全，难以满足预算绩效管理需要。具体有如下问题：一是考核指标设计“一刀切”，没有考虑到各部门的工作目标与岗位性质差异，忽略了对工作质量、群众满意度及社会效益等方面的考核，而是聚焦于经济效益上，从而和实际相脱离；二是过分注重财务指标，对其他指标的关注程度不够，导致各个指标占比不协调；三是没有根据内外环境变化对已有指标内容进行修正，由于指标过于陈旧，单位难以通过考核指标的达成情况来获得客观、真实的预算管理信息[3]。

二、行政事业单位全面预算管理问题的应对策略

（一）明确全面预算管理体系建设目标，构建中长期预算管理机制

全面预算管理涉及单位管理的各个方面，为了使全面预算管理得到切实落实，行政事业单位应当明确全面预算管理体系的建设目标，以构建中长期的预算管理机制。

比如，单位实际预算执行率并不高，往年几乎都有不少下达预算数据的情况，通过对其原因的分析，发现预算执行受制度不完善、沟通不到位等因素的影响。对此，单位构建全面预算管理体系，应当围绕如何完善预算制度、加强信息沟通以提高预算执行效率来进行，着重强调制度落地以及长效信息沟通。

（二）细化预算编制责任，改善编制方法、程序，提高编制质量

预算编制责任是否得到充分落实、编制方法是否科学、编制程序是否符合全面预算要求、编制内容是否合规等，对预算编制质量有重大影响。事业单位应当从责任划分、编制方法及程序调整、编制内容优化等多方面入手，进一步改善预算编制现状，从而提高预算编制质量。责任划分方面，根据全员参与要求细化预算编制责任。比如，由财务部门负责汇总、审核部门预算草案，并从财务角度提出预算修改意见或建议；由业务部门负责核实非税项目、审核征收成本；由项目部门负责围绕重点项目编制预算计划；由采购部门负责编制政府采购预算。编制方法方面，基于对零基预算、固定预算、弹性预算、项目全生命周期预算等编制方法优劣特点的充分把握，对其进行科学选择与灵活运用。比如，对新开拓的业务采用零基预算法，对重点项目采取项目全生命周期预算法。预算程序方面，充分考虑内外环境对预算支出的影响，着重强调预算目标的制定、预算方案的审核与修改，以及预算外事项的严格审批，确保已形成的预算方案与单位经营管理及发展相适应。预算内容方面，以政府新会计制度为指导优化预算科目，防止将专项资金预算编入其他预算科目中。

（三）加大预算执行与监督力度，提升管理效率

为提高预算执行率，实现对预算执行过程及结果的有效监督，行政事业单位应当持续优化现行预算执行措施与监督机制，进一步加大预算执行与监督力度，从而将全面预算管理向纵深推进。

预算执行方面，一要坚持政府“过紧日子”的要求，对“三保”预算支出进行优先安排，最大限度减少非必要刚性支出，全程跟踪涉及“三保”、影响地方经济稳定发展的重大项目支出，加快民生支出进度，确保预算资金及时到位。二要对预算执行分析进一步强化，着重关注对涉及大额资金的重点项目的分析与指导，充分利用预算信息系统优势及时把握预算执行动态，并做好追踪分析工作，以提高预算支出的及时性与均衡性。同时，完善现行沟通机制，促进单位各部门的沟通与协调，要求各部门实时关注后续预算执行进展，加快项目审核与资金支付，避免财政资金滞留。三要统筹盘活存量资金，对于结余资金及连续转结超过2年的资金，严格按照规定收回财政统筹使用，从而实现对二次资金沉淀的有效规避，进一步缓解单位预算压力。

预算监督方面，做好内部监督与外部监督的有机结合。为强化内部监督，行政事业单位有必要按照监督职能需要，遵循“不相容岗位责任相分离”的原则，设置专人专岗配合预算管理办公室落实内部监督工作，与财务部门、内部审计部门等形成管理制衡。一般情况下，地方人民政府、人大、审计局等通过预算审计督查对行政事业单位进行外部监督。面对预算审计督查中发现的预算执行及财政支出问题，行政事业单位应当在其督促下予以及时整改，并对整改过程及结果进行及时公示。此外，行政事业单位也有必要利用官网、微信公众号平台等定期公开当前预算执行情况，接受社会、媒体监督[4]。

（四）健全预算绩效考核指标体系，充分体现预算管理全面性

为充分发挥预算绩效管理的作用，行政事业单位应当健全预算绩效考核指标体系，充分体现出预算管理的全面性。第一，考虑到各部门工作目标、岗位职能上的差异，结合单位财政支付方式、公共服务方向、业务类型等情况，立足实际进行指标设计，确保考核指标能够对各部门预算情况进行科学、客观评价。第二，坚持财务指标与非财务指标并举，增加指标的多样性，如将预算编制效率、总体预算执行率、预算下达率、预算下达及时率、少下达额度、连续结转超两年资金额度等纳入考核范围。第三，根据内外环境及全面预算管理需求的变化，及时修正已有指标内容，针对新业务、新情况设计新的指标。

三、行政事业单位提升全面预算管理水平的保障措施

（一）深化全员思想认识，形成全员参与局面

全面预算管理不仅需要单位领导的高度重视与大力支持，也需要各部门的广泛参与。行政事业单位应当深化全员的思想认识，逐渐形成全员参与的管理局面[5]。单位领导要具备前瞻性眼光，认识到全面预算管理体系建设与单位长远发展的内在联系，明确其价值与作用，并转变传统管理观念，打破对全面预算管理的认知误区，同时将树立、巩固全面预算管理意识放在其体系建设的首要位置，多场合反复强调其重要性。各部门人员要明确自身在全面预算管理中的工作责任，主动学习、了解单位相关制度内容，积极配合领导完成各项预算工作。

（二）优化组织架构，提供有力组织保障

完善的预算管理组织体系能够为全面预算在单位内部的深入推进提供强有力的组织保障，行政事业单位应当对现有组织架构做进一步的优化，使之满足全面预算的职能需要。

比如，设立预算管理委员会，负责对全面预算管理进行统筹规划，包括各项预算执行的制定、预算方案的审核及预算资金的审批等；设立预算管理办公室，承担预算控制数的下达、预算执行情况的监督、各部门关系的协调等任务；设立全面预算管理工作领导小组，组织召开动员会议、人员培训会等[6]。

（三）加强预算管理人才培养，提升整体人员素质

全面预算管理对预算人员的综合素质提出了新的要求。预算人员除了掌握预算专业知识外，也要明确单位各项业务的运作机理，了解实际业务情况，还要具备大局意识，能够为单位领导制定经营战略规划、预算管理规划提出可行性意见或建议。事业单位应当加强预算管理人才培训，通过实施针对性的培训计划，提升整体人员素质。

（四）深入推进信息化建设，创新预算管理手段

数智化的发展背景下，多种信息技术及软件平台被广泛运用到了单位预算管理当中，在一定程度上转变了传统预算工作模式，但从实际预算信息化建设情况来看，全面预算管理需求仍然得不到满足。

对此，行政事业单位应当紧抓数智化发展机遇，深入推进预算信息化建设，利用信息技术优势创新预算管理手段，从而将全面预算管理向纵深推进。其一，注重数据共享，通过搭建统一的数据资源库汇总各项经济活动及运营管理活动所产生的预算数据，并统一数据标准与口径，为预算编制、分析等工作的有序开展奠定坚实的数据基础。其二，注重线上审批和线下管理控制的有机结合，一方面将审批流程设置于线上，实现预算审批的快速上传下达，提高审批效率，另一方面以线下的有效管控验证数据的真实性、准确性。其三，加强预算管理系统与单位其他系统的对接，拓展预算功能模块，充分运用系统的自动检查与分析功能做到事中的动态管控，便于单位及时发现、处理与实际不一致的问题。

四、结束语

综上所述，当前行政事业单位实施全面预算管理中存在缺少统筹规划、预算编制科学性欠缺、预算执行与监督不足、预算绩效考核指标体系不健全等问题。对此，行政事业单位应当明确全面预算管理体系的建设目标，构建中长期预算管理机制，通过细化预算编制责任、改善编制方法程序、调整编制内容等提高编制的科学性，持续加大预算执行力度，加强内外监督机制建设，同时从实际出发健全预算绩效考核指标体系。此外，事业单位也应当从思想认识、组织架构、人员素质及信息化建设等方面入手做好保障措施，从而实现全面预算管理水平的有效提升。