高校实施预算绩效管理路径探析

2022-12-22李玲李敏

会计之友 2022年24期

李玲李敏

【摘要】高校实施预算绩效管理既是党和国家的政策要求，也是高校实现高质量内涵式发展、推进“双一流”建设的现实要求。但是由于一些内外部因素，高校在推行预算绩效管理的过程中还存在一些问题。文章通过分析我国高校实施预算绩效管理的现状，提出高校实现预算绩效管理的实施路径：健全预算绩效管理机制和制度，合理设置预算绩效目标，构建科学系统的绩效评价指标体系，加强预算绩效目标的动态跟踪和预算绩效的评价工作，强化绩效评价结果在实践中的应用，从而提升高校预算绩效管理水平，旨在为优化高校预算绩效管理体系，解决高校教育资源配置，提高教育经费聚力增效提供思路和借鉴。

【关键词】高校；预算；绩效管理；绩效目标；动态监控

【中图分类号】 F234.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2022）24-0101-06

一、引言

财政部部长刘昆在党的二十大报告辅导读本《健全现代预算制度》一文中指出，要深化预算绩效管理，提高绩效评价质量，用好绩效评价结果，形成评价、反馈、整改、提升良性循环[1]。从中央层面明确要求全面实施绩效管理。2018年，中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”，提出我国要加快建立全面的预算绩效管理体系[2]。按照中央的战略部署和要求，2019年教育部发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求优化教育资源配置，提高教育经费使用效益[3]。新修订的《政府会计制度》对高校绩效管理工作也提出了新的要求，改革后的双基础、双分录、双报告制度要求将绩效和成本的理念有效融合，提供了更为充分清晰的数据支撑，为高校核算办学成本、合理分配资源奠定了坚实的基础[4]。2020年《预算法实施条例》重新修订出台，新条例对我国预算绩效管理的相关要求和具体实施方案进行了更加详细的解释和补充说明，对预算绩效管理工作的全面实施具有现实指导意义和深远的影响[5]。2021年国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），进一步明确要推动预算绩效管理提质增效，加强重点领域预算绩效管理，强化引导约束[6]。无论是国家还是教育部，对预算绩效管理的实施都提出了更高的要求，为高校预算绩效管理工作指明了方向，加强预算绩效管理已成为我国高校的共识。

近年来，高校注重适应国家发展战略的高质量内涵式发展，盲目扩大规模、加速发展的时代已成为过去式。建设“双一流”已经成为高校追求的目标，成为真正激发我国高等教育的新动力和深层潜力，因此，国家持续加大对高校教育资金的财政投入。在疫情背景下，如何做到既提升教育质量，又科学合理地配置资源，成为目前高校所面临的重要任务之一。显然，传统的预算管理方式已经不能满足当前高校预算管理的发展需要，高校要在高等教育内涵式发展的道路上提质增效，就需要从花钱必问效的角度，对办学资金实施预算绩效管理。这也是高校精细化、科学化管理的内在要求，是高校预算管理的发展方向，更是高校提升科学化管理水平和健康、可持续发展能力的重要保障。

二、高校实施预算绩效管理现状分析

目前，高校在推行预算绩效管理过程中遇到一些问题，除学校整体预算绩效管理意识还不强、领导层对预算绩效管理的认识不够、业务部门和项目负责人对绩效管理参与程度不高、预算绩效管理部门缺乏绩效结果导向观念等认识方面以外，还存在以下问题：

（一）预算绩效管理机制不健全

预算绩效管理机制包括绩效管理各要素之间的结构关系和运行方式，包括组织机构、规章制度、工作流程等。

从目前情况看，多数高校尚未建立健全专门的预算绩效管理机构和配备专业的人才队伍。在工作中没有充分做好事前的调研评估，在绩效目标管理和结果应用等环节缺乏前瞻性；事中未能做到据实进行指导，对目标设定的不合理部分不能适时地进行调整，及时纠正预算执行和绩效目标之间的偏差；事后跟踪监督弱化，对审计查出的问题缺乏延伸绩效评价。部门职责不明确，各个环节缺乏有效衔接，工作效率不高，难以满足高校预算绩效管理的新要求。

（二）预算绩效目标设置不够合理，评价指标不够完善

1.绩效目标是预算绩效管理的重要依据，主要问题有：第一，绩效目标没有与学校事业发展规划和年度工作计划有效衔接，与项目任务关系不大，与资金量和资金使用范围的联系不够紧密，缺乏关联性和前瞻性；第二，绩效目标覆盖不全面，绩效目标设置主要针对部分项目支出，没有扩展到学校整体支出等各方面；第三，各部门、各项目在上报绩效目标时各自为政，相互之间未能有效衔接，缺乏整体性和系统性；第四，绩效目标设定不明确、不细化量化，不能客观地反映实施效果，可衡量性不强；第五，績效目标约束力不强，存在为了完成任务而降低标准设定绩效目标和脱离实际夸大设定绩效目标的问题；第六，未能根据学校实际情况适时调整绩效目标，预算管理不灵活，不符合动态性管理原则。

2.很多高校尚未建立起符合本校实际、科学有效的预算绩效评价指标体系，造成预算绩效评价缺乏衡量依据。第一，预算绩效评价指标的财务指标和非财务指标没有相互结合，如以“预算执行率”“预算调整率”“人员支出比率”等财务指标为主，缺少“学科建设”“科学研究”“人才培养”“师资队伍建设”等非财务指标；第二，只考虑了短期效益和项目本身局部利益，对长期效益和整体效益的评价不够重视；第三，指标笼统，不具体、不细致，不能直观反映预算项目的内容和特征，也无法客观准确地评价项目预算绩效。

（三）预算绩效执行缺乏动态监控

很多高校只注重事前的预算绩效编报环节，缺乏对事中的据实监督指导，只注重预算执行进度，不监控其他绩效目标的执行情况。因而在预算执行中，当绩效目标的执行情况与最终目标值发生偏离时，不能及时发现并进行纠正，出现了“高执行进度、低使用效益”现象，最终导致绩效目标无法实现。另外，高校在预算执行中有时会根据环境、政策和实际情况的变化对预算资金用途、方向、金额等进行统筹安排和调整，但并没有相应对预算绩效目标进行调整，使预算执行严重脱离了绩效目标，影响了绩效评价结果的准确性。

（四）预算绩效评价结果不客观

预算绩效评价是预算绩效管理的事后跟踪监督环节，是检验预算资金绩效情况的最有效手段，但执行中还有待加强。近年来，大部分高校的绩效评价模式是以学校自评为主，上级主管部门聘请第三方进行评价为辅。但目前高校的预算绩效自评机制还不健全，从自评工作的组织领导、实施程序、评价方式等都没有真正落到实处，存在走形式、走过场，绩效预算编制和绩效评价脱节的情况。第一，绩效自评内容不完整，只是对易于评价的指标做一些简单的分析，没有对预算绩效核心指标进行重点评价和分析。第二，绩效自评真实性、客观性不够，存在自评不实、得分虚高，个别项目满意度指标评价是98%以上，但缺乏支撑依据，部分项目评价结果与实施情况差异较大等问题，导致绩效评价的结果不能真实反映资金的使用效果，未起到绩效评价应有的作用。

（五）预算绩效评价结果未在实践中得到有效应用

实施预算绩效管理的最终目的是在实践中应用，也就是将绩效评价结果应用于下一个预算年度。但当前预算绩效评价结果未得到有效应用，预算绩效激励约束作用没有充分发挥出来。一种情况是评价结果比较客观，但未得到有效应用：一是缺乏与预算绩效评价结果挂钩的预算安排机制，预算资金安排上的绩效导向还不突出，绩效评价结果与下年度预算的联系不紧密，例如自评得分低的项目仍得到经费支持，在预算执行进度缓慢的情况下继续申报项目，造成大量资金闲置浪费，连年结转结余；二是缺乏与绩效评价结果挂钩的分配和奖罚机制（人员考核、工资薪酬等），没有起到正向激励的作用。另一种情况是预算绩效评价结果不真实，没有反映出预算绩效实际情况，导致了绩效评价结果无法实际应用。

三、高校实施预算绩效管理的路径

通过以上分析，发现高校在预算绩效的事前控制、事中跟踪、事后评价的过程中存在很多问题，从而影响到整体预算的管理效果。针对上述存在的问题，提出以下改进措施：

（一）健全预算绩效管理机制和制度

1.建立预算绩效管理组织机构和队伍

各高校推动实施预算绩效管理需要各部门协同参与、共同负责[7]。包括设立党委领导下的预算绩效管理委员会，由校长、分管预算绩效工作的副校长担任领导小组的组长、副组长；财务处牵头组织，统筹协调各预算执行部门的工作；项目主管部门对所管项目经费的预算绩效工作进行管理和督促，审计部门依规监督，业务部门具体执行，项目负责人共同参与。领导小组下设办公室和工作小组，办公室负责协调各工作小组完成预算绩效管理的具体工作任务。形成各负其责，密切配合，全员参与，相互协作的格局，充分发挥各责任主体的作用。同时加强预算绩效管理人才队伍的培养，打造高水平专业化的预算绩效管理队伍。

预算绩效管理委員会组织架构如图1所示。

2.完善预算绩效管理配套制度和流程

高校要结合国家“十四五”规划和学校发展目标，建设一套完善的、便于操作的预算绩效管理办法，既有规范性的管理制度，又具有详细的预算绩效实践工作程序。保障预算绩效管理有章可循，有据可依，每个参与者都职责明确，每项工作任务都能落到实处，每个环节都不重复、不遗漏，保证预算绩效管理工作的科学性、合理性和可操作性。

（二）合理设置预算绩效目标，构建科学系统的绩效评价指标体系

1.预算绩效目标的设定是预算绩效管理的前提和基础，提高绩效目标管理的科学化、制度化、标准化水平，进一步推动预算绩效管理提质增效。预算绩效目标设置应当符合以下四个方面的要求：第一，指向明确。设置的绩效目标应当与高校的办学水平、办学定位、经费额度、预算安排、政策依据相关联，与高校发展战略相关联，与项目的内容相关联，与资金的使用范围及效果相关联。第二，合理可行。设置的绩效目标应该与预算管理的基本要求相适应，需通过分析论证，进行可行性研究，力求绩效目标符合客观实际，能够在一定期限内实现。第三，覆盖全面。不仅包括财政性资金，还包括非财政性资金；不仅要对项目支出进行绩效目标编报，还应拓展到基本支出方面[8]；第四，灵活调整。当现实情况有所变化时，要及时调整绩效目标，使其更符合客观实际。预算绩效目标对预算绩效管理全过程的影响如图2所示。

2.绩效评价指标是对绩效目标的细化和量化。高校应该根据自身实际情况设置一整套科学合理的绩效评价指标，并确保评价指标和绩效目标相互衔接、协调配套。从业务层面：绩效评价指标应与高校职责及其事业发展规划高度相关并重点突出，能充分体现高校的学科规律和办学特色，具有代表性，能直接反映产出和效益。如一流专业数、精品课程数、重点学科数、重点实验室数、博士授权一级学科排名、高校综合实力排名、校企合作企业数、国际合作项目数、毕业率、就业率、毕业生学位授予率、学生体质测试合格率、学生发展情况、学生满意度、用人单位满意度等指标。

从技术层面：第一，科学设置绩效评价指标，丰富指标类型，做到财务指标和非财务指标并重，定性指标和定量指标相互衔接，既要覆盖到高校的产出、效益、满意度等方面，也要精简数量确保便于执行。第二，绩效指标要细化量化，要从数量、质量、时效、成本等方面进行反映和细化。尽量进行定量表述，确实难以用具体数据量化的，可采用定性表述，但应具有可评判性，可使用综合评级（好、一般、差）的评价方式评判，也可以分级分档，使目标有细化的绩效内容。第三，同类指标的标准应具有一致性，便于评价结果相互比较。第四，随着高校实际情况的变化，涉及到预算调整的，还应相应对绩效评价指标进行调整。

以A高校为例，表1的绩效评价指标就具有很强的代表性，属于核心指标。

（三）加强预算绩效目标的动态跟踪监控

预算绩效动态监控是对预算执行进度和绩效目标实现程度进行“双监控”的过程管理，是全过程预算绩效管理承上启下的重要环节。其目的是为及时掌握预算执行和绩效运行情况，以监控促落实，减小执行结果与绩效目标的偏差，以监控促效果。高校在预算执行期间，可按季度或半年进行监控，对照预算绩效目标，实时跟踪预算绩效运行全过程，以绩效目标实现为目的，收集绩效监控信息，衡量预算支出的合理性，掌握预算绩效目标的完成情况及项目的履行程度。如果发现偏离绩效目标的情况，要具体分析偏离原因，并对任务期内绩效目标完成情况进行预计，对可能完不成目标的做出说明，提出改进措施。对存在严重问题的要暂停预算执行和调整预算拨款，避免损失更大。如果因内外部环境发生变化，或者因不可抗拒因素，严重影响预算执行的，要及时调整预算，同时调整绩效目标，确保绩效目标如期实现。预算绩效动态监控包括基本支出预算绩效动态监控和项目支出预算绩效动态监控，表2以项目支出预算绩效动态监控为例进行说明。

根据表2可以看出，A高校的项目“重点大学率先发展”专项经费，受新冠疫情影响，教师国际交流绩效目标无法实现。

因此A高校及时调整了预算，将原用于教师出国交流的一部分经费用于精品课程建设，同时相应调整了绩效目标。

（四）加强预算绩效的评价工作

有效的预算绩效评价是实现学校资源合理有效使用和持续发展的有力保障。能激发各部门和项目负责人创造业绩的积极性，提升履职能力，并为下一个年度的预算绩效工作打下基础。高校在常规评价项目绩效目标完成情况以及预算执行情况的基础上，可对重点项目采用差异化的评价方式，如项目绩效自评、部门评价和聘请第三方机构进行评价相结合。对预算绩效目标和预算绩效执行情况进行比较，分析差异存在的具体原因，提出改进的可行性方案。还可以按比例抽查部分项目的绩效自评报告，考察其是否全面、客观、真实，从而促进绩效自评质量的提高。

具体评价中，定量指标的评价可分为三档，完成指标值的记满分，未完成指标值的按比例记分，高于指标值较多的要分析原因，如果属于目标值设定偏低造成的，要相应扣分。对于定性指标的评价分为四档，达到年度指标90%的记“优”，达到年度年度指标80%～90%并具有一定效果的记“良”，达到年度指标60%～80%但效果一般的记“中”，年度指标在60%以下的记“差”。

如：A高校通过对“人才培养专项经费”的绩效评价，发现教师队伍建设存在一定程度的“重科研、轻教学”“重引进、轻培育”的现象。建议合理安排师资队伍建设经费，有序开展人才引育。通过对“学科建设专项经费”的绩效评价，发现专项资金使用聚焦高峰学科不够，存在泛化现象。建议处理好一流学科和其他学科的资源配置关系，深化学科内涵建设；加快建立多元投入长效机制，加强专项资金统筹使用力度。

（五）强化绩效评价结果在实践中的应用

绩效评价结果应用的本质就是加强预算支出管理，合理配置公共资源，优化支出结构，提升资金管理水平，提高资金使用效率。为此要做好以下方面的工作：一是绩效评价作为年度经费预算安排的重要参考指标，全面实施奖惩制度：对绩效评价优秀的项目在优先安排经费预算的基础上，再给予一定的獎励；对于绩效评价良好的项目，提出整改措施，争取达到优秀标准；对于绩效评价一般的项目，暂缓经费预算安排，整改到位后再安排经费；对于绩效评价较差的项目，停止经费预算；对执行进度缓慢的长期性沉淀资金，一律收回，用于项目库里待安排的急需项目。二是将绩效评价结果纳入学校绩效考核体系，从而促进各部门和项目负责人努力提高资金使用绩效。三是根据绩效反馈信息，调整各项预算定额拨款标准，在保证办学水平的基础上，努力降低办学成本。四是对评价反馈信息进行分析，对绩效评价指标体系中不合理的指标进行调整，优化预算绩效管理，提升资金使用效益。

四、结语

全面实施预算绩效管理是高校内涵式发展的必然趋势，更是一项长期系统性工程。当前，高校正处于预算绩效管理提质增效的新阶段，需真正形成“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理意识，将绩效要求贯穿到预算管理的各个环节和预算工作的方方面面，依规、合理、高效地使用各类资金，提高学校资源配置效率，实现“业财融合”，为学校“双一流”建设提供支持和保障。

【参考文献】

［1］刘昆.健全现代预算制度［M］//党的二十大辅导读本.北京：人民出版社，2022.

［2］张颖萍，李佳骏.高校全面预算绩效管理体系研究［J］.北方经贸，2021（3）：108-110.

［3］教育部.关于全面实施预算绩效管理的意见［A］.2019.

［4］肖广华，侯玉燕.政府会计制度下高校全面预算绩效管理探析［J］.会计之友，2020（20）：109-115.

［5］中华人民共和国预算法实施条例［A］.2020.

［6］国务院.关于进一步深化预算管理制度改革的意见［A］. 2021.

［7］张文博.对高校全面实施预算绩效管理的思考［J］.财经界，2020（33）：47-48.

［8］乔春华.高校开展整体绩效评价的思考［J］.会计之友，2020（20）：73-77.

［9］宫景玉.高校全面预算绩效评价体系优化研究［J］.会计之友，2020（15）：121-127.

［10］孟悦，岳丹琪.高等学校预算绩效管理优化探究［J］.中国乡镇企业会计，2021（1）：33-34.

［11］全面实施预算绩效管理提高财政资金使用效益［J］.山西财税，2021（1）：10-12.