陕西省黄河流域生态保护和高质量发展路径研究

徐礼志，李丽

（延安大学经济与管理学院，陕西 延安 716000）

前言

黄河流域覆盖9省(区)，包括青海、甘肃、四川、宁夏、陕西、内蒙古、山西、河南、山东，面积约75万km²，由西向东连接我国西、中、东三大区域。2019年，黄河流域9省(区)GDP占全国的24.94%，当下的黄河与长江相比，仍堪称中国动、静二脉之一。黄河流域当前人力资源丰富，文化旅游资源众多，更是第二亚欧大陆桥和丝绸之路经济带的腹地，沟通内外，发展潜力仍然很大。2019年9月18日，习近平主席在河南郑州召开了“黄河流域生态保护和高质量发展座谈会”，并指出与京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设一样，黄河流域生态保护和高质量发展也是国家重大战略之一，黄河流域也将成为和长江流域一样带动国家发展的新支撑带。提出了黄河流域生态保护和高质量发展的五大主要目标任务是:加强生态环境保护，保障黄河长治久安，推进水资源节约集约利用，推动黄河流域高质量发展，保护、传承、弘扬黄河文化[1]。

陕西省位于黄河流域中游，与黄河渊源极深。黄河干流纵分秦晋之地，第一大支流渭河横穿关中平原，为华夏文明发祥地，其中黄土高原也是流域生态保护的重点区域。陕西省2019年GDP 为25793.17 亿元，与黄河流域其他省(区)相比排名第4，鉴于四川主要归入长江经济带，陕西省实则为黄河中上游经济区领头羊。截至2019年2月18日，国务院批复了10个国家级城市群，与陕西省域直接相关的有关中平原城市群、呼包鄂榆城市群，还可东衔中原城市群，南联成渝城市群、汉江生态经济带，西接兰西城市群，应充分发挥枢纽地位，打造新的经济增长极，构筑西部大开发升级版模式。

国内学者对黄河流域生态保护和高质量发展战略有了丰富的实证分析和理论分析。黄河流域生态保护和高质量战略已提出两年，诸多学者的研究重心总体上可归为两类：一是全格局研究，即研究黄河流域各省(区)间的协同合作或者水土、立法等要素[2-4]；二是微格局研究，即研究黄河流域的某些地区或者单个城市的生态保护和高质量发展[5]。

本文以黄河流域生态保护和高质量发展为全局视角，深入查询相关文献和数据资料，在“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念指导下对陕西省可采取的路径问题进行研究。首先，对陕西省内黄河流域现状、界定和划分作了分析。其次，基于跨区域国家战略政策福利和“共同抓好大保护、协同推进大治理”思路，比较流域相邻区域情况，运用SWOT 分析陕西省区位条件。再次，介绍国外流域生态保护和高质量发展经验。最后，提出合理的陕西省黄河流域生态保护和高质量发展路径对策。

1 陕西省黄河流域发展概况及与中游其他省(区)的比较

陕西位于黄河中游，主干流全长719km，流域面积达13.3 万km²，辖有80 多个县(市、区)，省内黄河流域经济及生态功能地位突出，占全省65%的国上面积、78%的人口和86%的经济总量，涉及关中5 市1 区、陕北2 市和陕南1 县，即西安、铜川、渭南、宝鸡、咸阳、榆林、延安市、杨凌示范区和商洛市的洛南县，主要支流有渭河、延河、南洛河、无定河、清河、窟野河、秃尾河等[6]。由于秦岭的分水岭作用，其南部属于长江流域，本文并不列入黄河流域分析对象，陕南应发挥绿色生态优势，积极融入汉江生态经济带[7]。

1.1 陕西省黄河流域高质量发展概况

1.1.1 陕西省黄河流域生态发展概况

黄河周边的径流量比较少，泥沙含量多，其中陕西对黄河河道粗泥沙输入的占比量超过80%。我国生态环境严峻的地区，又以黄土高原首当其冲[8]。64 万km²的黄土高原，流失的水土面积达到了45万km²，相当于总面积的70%。平均每年向黄河输沙达16 亿t，其中4t吨淤积在河床，形成了千里悬河。新中国成立70 多年来，特别是进入新世纪以来的20 多年来，陕西省全面推进水土流失综合治理，加强水源涵养生态修复，有效控制了黄土高原地区的水土流失。黄河流域生态环境得到全面改善，促使陕西绿色地图向北推进400km，注入黄河的泥沙减少了59 亿t，实现了区域生态环境由“整体恶化、局部改善”向“整体改善、局部良性循环”的根本转变。

西部大开发战略以来，陕西大力实施以退耕还林为主的林业重点生态工程，特别是在水土保持和生态修复方面，目前已建成34000 多淤地坝，约占全国的60%，59亿t泥沙实现了有效拦截，退耕还林还草300 万亩，年灌溉面积60000亩，增产粮食4亿kg，养殖效益380万元。陕西省针对不同地区形成了不同的治理模式。如陕北梁家河以水土保持综合治理为重点，改善生态环境，发展特色产业扶贫；在关中加大积水池建设和城市节水试点，突出关中水系图的保持和恢复；在陕南，重点发展生态清洁型小流域和特色产业[9]。

1.1.2 陕西省黄河流域产业结构和城镇化发展概况

1.1.2.1 陕北区域

以化工能源为主的陕北，整体发展水平已进入工业化后期。按照现代化的有关指标，第一产业农业的比重要在15%以下，第三产业的比重要在45% 以上，城市化水平应在50% 以上。2020年，陕北区域三大产业结构的比例为榆林6.1:63.1:32.8，延安10.5:54.2:35.3。可见，榆林和延安的农业比重已经达到现代化建设的要求，但第三产业比重显然没有达到标准。2020年该区域的城市化水平，榆林是57.7%，延安是60.79%，适应了现代化的要求。

1.1.2.2 关中地区

关中地区以先进制造业为主。从产业结构特点看，关中地区三次产业结构7.3:45.1:47.6，第一产业比重相对较低，第二、三产业比重相对接近。优势产业快速增长，西安的交通运输设备、航空航天、电子，宝鸡的机械、电子、食品、饮料、烟草，咸阳的电子、纺织、医药，渭南的农副食品加工，铜川的煤炭、铝、水泥、陶瓷，杨凌示范区的环保农资、农牧业品种、食品加工和生物制药等优势明显。关中地区城镇化水平较高，2020年关中地区城镇化率62.5%，比全省高3.1个百分点，比陕北高0.6个百分点，比陕南高12.9 个百分点。与2010 相比，关中地区城镇化率提高10.7 个百分点，同期全省提高12.12个百分点，陕北、陕南分别提高12个和14.1个百分点，均高于关中。

1.2 陕西省与黄河流域经济带其他省(区)的比较

本文选取与陕西相邻的内蒙古、陕西、河南为例子进行分析。

1.2.1 地缘结构分析

四省交界的黄河中游沿岸地区一衣带水，地缘关系十分密切。黄河从内蒙古托克托县河口镇由南向北急转，流经晋陕大峡谷，在陕西潼关县急转东至郑州桃花峪段，即黄河干流中游，包括47个县(区、旗、市)。根据黄河两岸的地理形态，黄河中游在地理上分为北、中、东三段。北段为河口镇至龙门。该河段连接了黄土高原的全部两段，东侧是晋西北的黄土高原，西侧是陕北的黄土高原，两岸几千条沟壑的黄土地貌成为黄河中游一道独特的景观。岩石耸立于河谷两侧，险峻的峡谷景观被命名为“晋陕大峡谷”。中段为龙门镇南至潼关县。黄河经过龙门峡口后，进入开阔的汾渭平原缓慢流动，并接受汾河和渭河流两条重要支流。东段为潼关东至桃花峪。黄河流域变得陡峭狭窄，水流汹涌。在三门峡水库建成前，两座石质岛屿并排矗立在河中，将河流分为鬼门、神门和人门，可以看到水流险急[10]。

1.2.2 产业结构分析

内蒙古、山西、陕西和河南位于黄河中游沿线，同一地理区域的县(区、旗)产业结构相似。大部分县(区、旗)的第二产业结构比例高于65%。其中，神木、府谷、柳林、兴县、保德的第二产业占比超过75%，煤炭开采和煤化工在县域经济发展中起着龙头作用。这一地区县域经济的总体规模和效益在内蒙古、山西、陕西、河南等黄河中游沿线地区处于前列。其中，神木、府谷、准格尔人均GDP 在21 万元以上。吴堡、绥德、乡宁、大宁等县地处黄土高原。由于资源制约，县域经济总体规模较小，人均GDP在6万元以下。从产业结构看，第二产业比重普遍偏低，除乡宁、延川、韩城外，其他县的工业基础十分薄弱，其中绥德县低至11%。农业生产以杂粮为主，第三产业以林果业和农产品初加工为主，旅游业仍处于发展的初级阶段。

位于汾渭平原的临猗、万荣、平陆、合阳、大荔、潼关等县区农业发展条件较好，生态养殖、设施农业较为发达，但工业整体较为落后，绝大部分县区二产占比低于45%。由于人口较多，人均地区生产总值普遍低于4 万元。地处中原地区的渑池、义马、温县、济源等县区依托中原城市群发展，具备良好的工业基础，多数县区二产占比65%以上，人均地区生产总值为6万～12万元，县域经济较为发达[10]。

2 黄河流域生态保护和高质量发展战略下陕西省高质量发展SWOT分析

陕西省处于黄河中游，是构成黄河流域生态经济带的重要组成部分。对带动东部和西部的经济发展起着重要作用。在黄河流域生态保护和高质量发展背景下，分析陕西省在经济发展中要如何有效地发挥优势，化解威胁，对实现陕西省总体生态经济的发展具有重要意义。

2.1 优势分析

2.1.1 雄厚的工业基础和丰富的自然资源

陕西省工业基础资源雄厚。主导产业为制造业和能源化工，西安市更是跻身全国八大工业城市之列，为陕西省对外开放提供了基础支撑。近年来，陕西省经济总量和工业产值也持续稳步上升。此外，陕西拥有得天独厚的自然资源，如矿产、能源等，石油、天然气、盐矿、煤炭等自然资源的产量和节约量也位居我国前列[11]。

2.1.2 富集的科教资源

陕西省具有丰富的科教资源优势，包括1231 个不同规模的科研机构和126 所高等院校，包括多达145个国家重点学科；拥有相对丰富的专业领域人才资源，其中包括76名美国科学院院士和29 万名专业科技活动工作者。各类资源统筹联动，构建起了较为完善的优势特色产业学科体系、人才体系、科研基础设施体系和技术创新体系。

2.1.3 特色的文旅资源

陕西省在推动国际文化旅游中心更快更好发展、加大力度开发丝绸之路、完善金融中心创新发展等方面取得了比较乐观的成绩。据悉，国风秦韵的足迹已成功走向五大洲数十个国家，向世界人民展示以陕西文化为代表的中华传统文化；“丝绸之路国际艺术节”已在西安成功举办六届。这些对于陕西省更好地落实“一带一路”倡议，促进国际文化艺术交流起到了巨大的品牌推广作用。

2.1.4 便利的区位和交通

作为全国的运行调度中心，陕西省不仅是八大铁路枢纽、八大航空枢纽之一，也是非常重要的公路枢纽。2013年11月28日开通的中欧班列“长安号”从陕西西安出发，至中亚和欧洲，覆盖了哈萨克斯坦、德国、波兰、比利时等45 个丝绸之路沿线国家和地区。不仅有效促进了沿线经贸往来，而且也在新冠肺炎疫情防控期间更加有效地稳定了国际供应链，成为践行人类命运共同体的生动载体。

2.2 劣势分析

2.2.1 省内发展不平衡

近年来，陕西省经济总量、全省人均GDP高于全国平均水平，但省内的经济发展极不均衡。从各地级市来看，省会西安GDP人均GDP遥遥领先，一市独大的现象比较明显。2020西安首位度为37.14%，2020年GDP 增幅高达620.41亿元，而陕西各地级市累计起来GDP增幅不足200亿元。

2.2.2 产业结构比较单一，企业创新能力不足

作为传统工业大省，陕西省的产业结构一直呈现“分量重”的特点，长期以来制约陕西经济发展的突出问题之一是对能源化工产业的过度依赖；不仅如此，当前陕西省经济发展面临资源要素约束趋紧和环境约束加大两大挑战；此外，陕西传统支柱产业也面临增速放缓的问题，折射出陕西经济面临的另一大结构性担忧——创新能力不足。这些都会导致企业“走出去”后劲不足，抵御外部风险的能力降低，给经济持续运行造成巨大压力。

2.3 机遇分析

除了黄河流域生态保护和高质量发展战略，陕西省还享有“一带一路”建设、关中平原城市群建设、呼包鄂榆城市群建设、汉江生态经济带发展等重大扶持政策。《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》更指出陕西应发挥综合优势，打造内陆开放高地和开发开放枢纽，加强西北地区与西南地区合作互动，促进成渝、关中平原城市群协同发展，打造引领西部地区开放开发的核心引擎。

2.4 威胁分析

2.4.1 生态环境压力较大

陕西以能源、原材料为主的经济发展模式，具有结构单一、分量重、资源型等特点，依赖能源的发展模式没有得到根本改变。近年来，以重化工业为主的产业结构对区域环境质量提出了严峻挑战，城市机动车保有量的增加、城市空气质量和水环境受到一定程度的影响。工业园区成为主要产业集群，发展现代能源、化工、现代纺织、装备制造、冶金、建材等产业，但部分工业园区环境治理滞后，环境污染问题突出，环境治理难度加大。同时，根据2020年全国水土流失动态监测结果，黄河流域水土流失占流域土地面积的比重最大，为35.25%；中度及以上水土流失面积占水土流失总面积的比重最大，达到37.29%。黄土高原植被建设和生态工程建设的体制机制仍需进一步完善[9]。

2.4.2 区域竞争较为激烈

国家叠加战略的实施，在促进陕西省经济跨越式发展的同时，也带来了陕西省区域间激烈竞争的威胁。第一，虽然陕西省在黄河经济带中游省市的辐射作用下可以获得更多的发展机会，但也可能在短期内受到周边省市的强烈冲击，出现资金流动、人才流失等的趋势；二是在面对东北地区产业转移时，内蒙古、山西、河南等周边省份存在资源环境和经济发展阶段相近、产业结构趋同等问题，无法形成错位竞争的威胁[12]。

3 对黄河流域生态保护和高质量发展战略下陕西省生态经济发展的建议

3.1 加强落实生态保护，有的放矢综合整治

黄河流域生态保护和高质量发展所要求的第一点就是把生态保护放在前面。因此重中之重的任务是进一步优化提高黄土高原的绿色覆盖率，加强对流域水土流失情况的掌握。对于小支流的全面整治、土壤荒漠化的防治、退耕还林还草工程，都要持之以恒地进行。在300mm等降水量线以北的地方，要继续加强淤地坝以及旱地梯田的构建，维护好湿地的环境，以实现更有效地对泥沙进行拦蓄[13]。

3.2 科学规划水利设施，推动黄河长治久安

巩固河长制，落实推进陕西省北部流域水沙综合整治，控制好河流范围内废弃物的排放量。巩固好境内黄河流域的防洪组织系统，既要加大对河堤岸的巡查力度，也要推进河道的全面整治[14]。针对渭河下游河段可能面对的泛滥以及泥沙淤积，需要对存在危险的水库进行排险并休整；提高南山支流防洪的标准，提升渭河的冲沙能力。搞好总体的河流湖泊防洪调度，对水库的汛期限制水位应该严格执行，增强对河流水文的预测与预警，有效应对可能存在的险情[14]。

3.3 开源节流，珍惜水资源

陕西省黄河流域总体降水量匮乏，水资源相当珍贵。应当科学规划好流域内的产业与人口分布，鼓励节水农业、节水工业的发展，既要实施好用水总量的监督，也要落实好用水强度的检测。要加快推动“引汉济渭”工程、白龙江引水工程（延安段）等跨地区的重大引流工程的建设，以实现更好的水资源地域分配。在节水产业中，尤其是农业方面，要广泛应用节水灌溉技术，构建好科学的引水、送水、节水体系建设，倡导和发动群众参与进节水行动中，保护好、利用好黄河的水资源[15]。

3.4 促进关中与陕北创新可持续发展

加强关中、陕北产业的互动发展，着力推动产业升级，提高产业自主创新能力，全力发展“三个经济”，积极融入“一带一路”大格局。将西安-韩城-侯马高铁、延安-太原高铁、榆林-包头高铁等项目建设纳入国家《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》及其他专项规划。陕北地区坚持能源工业与非能工业并重，高新技术产业、战略性新兴产业蓬勃发展。陕北新能源发电2020年装机总量达到1.5 亿兆瓦，应进一步加大建设储能基地，着力解决新能源弃风弃电造成的资源浪费。同时，应高标准建设绿色环保“煤电”项目，输出绿色清洁电力。

3.5 抓好文化品牌，传承和发扬陕西省的黄河文化

21世纪，地区的竞争力不仅体现在经济上，也表现在文化上。陕西省具有得天独厚、历史悠久的黄河文化，应当抓住文化根基，革故鼎新，讲好红色革命故事、开放发展故事，突出陕西省黄河文化所具有独特的深厚魅力，迎来新世纪的《黄河大合唱》。

3.5.1 系统保护及传承现有文化遗产

文化遗产既包括物质文化遗产，也包括非物质文化遗产。在物质文化遗产方面，如西安的大明宫，陕北的延安革命旧址、统万城等，要注意把遗址的保护与城市的集聚发展进程、乡村建设协调起来，把文化遗址保护和社会经济的发展协调起来。在非物质文化遗产方面，如秦腔、安塞腰鼓、华阴老腔，要注重人员传承以及与时俱进的发展。

3.5.2 剖析文化的时代价值

以构建地区文化产业、品牌纳为重点，厚植黄河流域文化，打造精品文化工程，强化骊山兵马俑、延安黄帝陵及革命旧址等中华文明、中国革命的精神标识和自然标识功能。增强历史与现实相交融的文艺创作，实现“互联网+文化遗产”，既强化文化产品的文化意蕴，又增强交互体验和吸引力。

3.6 强化和黄河流域中游地区的生态经济深度合作

通过加大黄河沿线地区在产业发展、交通设施等方面的合作，组织多领域、多方位的跨省合作体系，促进黄河中游地区经济稳定增长、均衡发展。与内蒙古、山西、河南加快资金、信息资源、科学技术等要素的流转，加强资源配置的整合，推动产业合作以及经济总体系统转向更高级的发展[16]。

实现黄河中游高质量发展的重要路径之一，就是陕西、内蒙古、山西、河南建立跨省的生态协同保护组织体系。但仍需注意的是，这种跨省区域合作的生态保护相当容易导致利益协调不畅通、利益分配不平衡、利益补助不切要等缺陷[10]。所以，可以经由构建地域互信与利益分配协商桥梁，完善诸地域利益诉求和表达系统，整合相对统一的利益目标，强化对利益分配的规范，构建陕西、内蒙古、山西、河南四省区生态保护合作利益整合机制。而在实践中，建议成立黄河中游生态环境管理机构，统一协调黄河生态环境立法和污染治理要求，最终建立一体化环境监测平台。