全过程人民民主的复合式政治传播结构

庞金友，赵 洁

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)

进入21世纪，世界面临百年未有之大变局，不确定性和不稳定性明显增强。然而，时代变迁并未阻挡中国人民对民主的探索与追求。2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记提出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[1]。党的十九届六中全会通过的中国共产党第三个历史决议再次强调要“积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道”[2]。2021年12月，《中国的民主》白皮书正式发布，对全过程人民民主进行了系统阐释。党的二十大报告指出，“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”[3]。发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一[3]。

全过程人民民主是对中国特色社会主义民主政治的理论概括，其真谛在于“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”[4]26。全过程人民民主强调民众的全过程参与，政党与政府对民众诉求和意见的全方位识别与回应，以及社会对权力运行的全过程监督。从政治传播的视角看，全过程人民民主内蕴一个庞大而复杂的信息收集、存储、综合与反馈的政治传播过程，这一过程深刻凸显全过程人民民主的人民性、真实性与实用性。厘清全过程人民民主层序分明、环环相扣的政治传播环节，不仅有助于在程序安排和实践操作上推动全过程人民民主理念扎实落地，也有助于全面总结中国政治传播的特质与效能。

全过程人民民主理念自提出以来，引起了学界的关注与讨论，主要集中在以下几个方面：一是对全过程人民民主价值意义的阐释，涵盖对中国自身发展和世界发展的双重意义[5]；二是对全过程人民民主理论逻辑的考察，包括系统分析其历史来源、本质特征、结构要素与运行机理等[6]；三是对全过程人民民主现实进路和比较优势的描述，包括对具体实践形式、相关制度机制和治理效能的分析[7]。其中，有学者重点关注全过程人民民主的运行过程，指出全过程人民民主要落实在全过程协商的完整程序与环节之上[8]。也有学者将全过程人民民主嵌入公共决策过程，研究政策参与的制度设计和公共管理者的公共接触能力[9]。虽然已有研究从政治传播视角关注全过程人民民主中的信息流通与主体互动，但从政治传播的角度切入并考察全过程人民民主结构与流程的研究仍有待完善和深化。

1 政治传播与民主政治的耦合与互嵌

民主政治具有直接民主、选举民主和协商民主等多种形态。虽然不同民主形态强调民主的不同面向，但只要在民主制度中，代表“政治信息的扩散、接受、认同、内化”[10]26的政治传播，便是一个不可或缺的要素或环节。

1.1 政治传播是民主制度实践安排的必要环节

在古希腊直接民主时代，公民大会和陪审法庭中的演说和辩论是必不可少的环节，人们极其重视对话在民主过程中的重要性，认为民主的过程就是决策者不断听取民众意见并使之转化为公共意志的过程[11]34。在现代民主中，民主多从程序意义上被理解为“政府决策的一种方法或一种程序”[12]273，或“将公共偏好转化为公共政策的机制”[13]5，因此发展出代议民主、协商民主、共识民主等一系列民主理论与实践。显然，所谓的方法、程序或机制中都多少存在着政治传播的实践和环节。选举顺利实施的前提在于选民对候选人情况的知晓，知晓的过程就是一种信息传播和接收的过程；科学的决策依赖政府对民众意见的听取，只有如此才能真正将公共偏好转化为公共政策[14]。在我国民主选举实践中，选举标语、海报、见面会等各种政治传播形式被广泛运用；在西方竞选政治中，候选人充分利用各种政治传播方式传播竞选理念、公开个人偏好，与选民展开互动。协商民主理论者认为民主可以直接被看作是一种沟通形式，公民在达成集体一致意见的过程中掌握信息、接受教化，并变得相互接纳[15]152。由此可知，协商能够弥补选举民主的弱势，使选民掌握更加全面的信息、具备更加理性的思维，从而推动民主政治的完善发展。

1.2 政治传播是民主主体素质培养的重要利器

达尔特别强调，有效的参与、开明的理解和充分的知情是理想民主过程的衡量标准，作为民主主体的“公民们应该有充分且平等的机会来表达他们关于最终结果的各种偏好”[16]143。在政治传播过程中，民众在客观上能够接收和掌握更加全面和广泛的政治信息，也能充分参与到对话实践中。得益于此，民众的思辨能力和对话技巧得到锻炼，能够更加准确、清晰地表达自身诉求，从而提升公民的素质和能力。此外，政府和政党还可以借助新闻播报、知识普及和先进人物塑造等方式培育民众的民主意识。

1.3 政治传播是民主社会健康发展的主要助力

有学者提出，发达的语言、沟通媒介、公共领域和协商传统都是民主社会必不可少的要素，没有这些要素的支撑，源自古希腊的“民主”或“人民统治”概念就不可能形成和延续[17]3。政治传播有利于塑造宽松、包容的舆论环境。允许不同观点在同一舆论空间中并行存在，各种意见在法律范围内充分表达，有助于解放思想、辩明真理、延续具有共识的民主社会。政治传播还有利于建构民主制度权威。民主制度在现代国家中普遍推行后，制度权威的建构成为民主制度存续与发展的重要因素。赋予民主制度权威的重要途径便是阐释和传播民主制度的价值与实际操作方法。

总之，民主政治的运转离不开政治传播。公民需要真实地发声、自主地表达和平等地对话，政府亦需要全面收集社会信息、准确感知社会动态并及时予以回应。民主虽然在不同国家具有多样化的实现方式，但是不同民主形式都深蕴政治传播精神、内嵌政治传播环节、借助政治传播行为得以实施。整个民主过程也可以被看作政治传播的过程。如果没有讯息、意见和价值观的畅通交流，任何类型的民主均无法实现。

2 全过程人民民主运转中政治传播的基本特征

全过程人民民主并不是阶段性、暂时性和部分性的，而是程序民主和实质民主、过程民主和结果民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主[4]1-2。其内嵌的政治传播活动亦独具特色，不仅与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等各个环节全程相伴，还深度嵌入政党、政府、社会组织和民众的具体民主行为中，与西方民主选举中的媒介操弄形成鲜明对比。总体来看，全过程人民民主中的政治传播活动具有以下基本特征。

2.1 政治传播主体广泛且主动

全过程人民民主是人民的民主，其覆盖主体广泛，一切支持、拥护和参与全面建设中国特色社会主义现代化和中华民族伟大复兴的人士都属于人民的范畴。因此，其中的政治传播活动主体也具有多元广泛和双向主动的特征。

首先，多元广泛的政治传播主体。中国共产党、政府、民主党派和社会团体、新闻媒体以及普通民众在全过程人民民主中扮演着政治传播主体的角色，并且不断进行着“传播者—受众”身份的切换。一是中国共产党。党作为全过程人民民主的领导力量，同样也是关键的政治传播主体，发挥着领导与引领的作用。一方面，党不断借助各种媒介传播民主思想和理论，培育党员和群众的民主意识，在全社会范围内营造民主氛围；另一方面，党在重大政策制定过程中积极与各民主党派及无党派人士展开平等协商，广泛吸纳各方意见。此外，党还积极践行群众路线，积极主动地搜集信息，发挥引发民声、激发民智的功能[18]。二是政府。作为政策制定和社会治理的主体，政府也是践行政治传播的重要主体。例如，政府在政策制定前与相关利益代表、专业人士展开会谈；在政策草案公示或社会问题解决阶段通过新闻发布会、政府网站和社交平台发布相关信息、回应社会疑问等。三是各民主党派和社会团体。他们不仅能够代表特定利益群体向党和政府反映社情民意，架起党和政府与民众之间的沟通桥梁，而且积极与各级党政组织进行协商，为之建言咨政，同时在各界别群体中宣传和解释党和国家的方针政策，发挥增信释疑的作用。四是民众。作为全过程人民民主中最为活跃的主体，民众积极参与广泛的政治传播活动。包括向党和政府提出主张和建议、反映诉求和意见、对政策实施情况做出反馈，在网络中参与“围观”或者发表评论，通过判断分析监督领导干部行为等。五是新闻媒体。由于我国秉承“党媒姓党”和党管媒体的原则，新闻媒体多扮演政治传播具体执行者的角色，承担着宣传阐释党的路线方针政策、引导社会舆论的使命，同时也发挥着表达民众意见、进行舆论监督的作用。总而言之，这五大政治传播主体或是作为政治传播的主导者，或是作为重要参与者和执行者共同存在于全过程人民民主过程中。

其次，双向主动的政治传播主体。无论是党、政府还是民众，都以积极主动的态度参与政治传播实践。在客观上，全过程人民民主中的政治传播实践多是双向循环式的，这促使传播主体和受众不断切换角色。党政组织、社会团体、普通民众和新闻媒体在不同的传播环节中分别作为彼此的传播者、接收者和解码者，在同一传播环节的不同传播步骤中不断进行角色转换。在主观上，全过程人民民主中的传播主体多数是具有自觉意识的传播主体，对传播目的、方向和对象拥有明确的认知，并且愿意积极主动开展政治传播。长期以来，党和政府具有明确的传播自觉，不仅积极围绕路线方针开展政治宣传、根据法律规定公布数据与信息，还时常在信息生产环节扮演驱动者角色，鼓励民众建言献策。随着民众民主意识和传播素质的不断增强，民众的传播自觉性和积极性也日渐提升，开始主动参与到各类政治传播活动中，积极发声、主动建言。

2.2 政治传播环节多样且互补

全过程人民民主是一种全链条、全方位和全覆盖的民主。其中包括目的和任务多样互补的政治传播环节，并最终建构起“核心驱动—外围保障”的复合式政治传播结构和“外在并行—内在循环”的递进式政治传播流程。

全过程人民民主包括五类具有不同目的导向和结构功能的政治传播活动，形成了“核心驱动—外围保障”的复合式政治传播结构。全过程人民民主是全链条式的民主，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节紧密相联，民主原则贯彻于国家治理和社会发展中的各个领域。其中的政治传播活动与不同的民主环节和领域相对应，具有差异化的目的导向和运作机制。这些政治传播活动既贯穿其间，将不同民主环节相连，又内蕴其中，为特定民主实践提供行为支撑。总体而言，在全过程人民民主中共存在五种具有不同目的导向的政治传播活动，分别围绕权力授予和政权组建、政策制定、问题解决、文化培育、权力监督展开。这五类政治传播活动在平稳的传播节奏中互相促进，共同推动全过程人民民主持续运转；在多元传播空间中并行展开，整体上形成了复合式的政治传播结构。

基于不同的目的导向与结构功能，以上五类政治传播活动在全过程人民民主中处于不同的位置。以权力授予和政权组建为导向、以政策制定为导向和以问题解决为导向的三类政治传播活动的运作机制与效能直接关系到人民代表的选择、国家领导人的更替、重大决策的制定以及社会秩序的稳定，关乎全过程人民民主的基本运转秩序与效能发挥。并且，它们通常集中发生在特定时间段内，信息的流量、密度和流动性会显著增强。以民主文化培育为导向和以权力监督为导向的政治传播活动则在日常政治生活中持续发生，传播节奏总体平稳，信息输出持续稳定。前者旨在培育日常生活中的公民意识和参与素质，营造浓厚的民主文化氛围，为全过程人民民主的正常运转奠定前提基础；后者旨在监督政党和政府公务人员的行为，为全过程人民民主筑牢底线保障。这两类政治传播活动作为保障和辅助，与其他三类政治传播活动相互配合，共同维护全过程人民民主的有序运转。

全过程人民民主中的五类政治传播活动既循环开展又并行共存，并且每一个具体的传播环节又包含数个不断循环的政治传播步骤，形成了“外在并行—内在循环”的传播流程。在理论逻辑上，以权力授予和政权组建为导向的政治传播活动是以政策制定、问题解决、权力监督和文化培育为导向的政治传播活动的前提基础。在现实实践中，基于政治生活的持续运转以及不同行政层级的划分，以上五类政治传播活动处于交错并行的状态。其中，以权力授予、政权组建、政策制定和问题解决为导向的政治传播活动依据各行政区域民主选举、政策制定和公共事件发生的时间段展开；以民主文化培育和权力监督为导向的政治传播活动则在日常政治生活中持续进行。并且，每一类政治传播环节不是一蹴而就的，它们内含传播、接收、反馈和再传播等多个具体步骤，在运转中不断循环深化。

2.3 政治传播方式丰富且全面

全过程人民民主中政治传播媒介丰富多彩，且被综合运用于各类政治传播活动中。以上五种类型的政治传播环节以及具体的传播步骤依凭人际、组织、大众、互联网等丰富多样的政治传播方式和报纸、广播、电视、网站、社交平台等传播媒介展开。

人际政治传播是指个人与个人之间展开的政治传播。这类传播方式效率较高且能够直接获取反馈，在全过程人民民主中被广泛使用，多出现在会议、会谈、约谈等情境中。比如，选举活动中选民之间的信息交换、人大代表围绕某一议题展开的讨论、中国共产党和各民主党派及无党派人士通过会议和约谈方式进行的协商都属于人际传播。组织政治传播是指政治信息在组织层级之间的流通。这类传播活动遵循成文的政治传播规则，具有社会化和规训的功能，是我国政治传播的一个重要面向。大众政治传播是指通过报纸、电视和收音机等大众媒介展开的政治传播活动。这种传播活动受众面广、传播速度快，但是反馈效率相对较低。在全过程人民民主中，大众政治传播通常表现为党和政府借助官方媒体自上而下发布重大决议和政策信息、就某一事件开展政治评论和民主文化普及，民众也可以利用大众媒体自下而上反映问题、提出诉求等。互联网政治传播是指借助互联网展开的政治传播活动，包括党政机关通过政府网站、社交平台发布政治信息；民众借助各种网站和平台向党政机关建言献策、针对某一现象表达态度和发表观点等。总之，不同的政治传播媒介、渠道和方式被综合运用于不同的民主环节中。一方面，它们相互依赖又彼此配合，比如人际传播、组织传播可以作为一种仪式或内容经由大众媒体和社交媒体进行传播；另一方面，由于传播渠道和媒介具有不同特征，它们与全过程人民民主的不同环节相匹配，被重点运用在特定的政治传播活动中。

由此可见，全过程人民民主内嵌着一个复合式的政治传播结构(如图1所示)，全面覆盖以权力授予和政权组建、政策制定、问题解决、文化培育和权力监督为目标导向的传播活动，有机联结党、政府、民众、新闻媒体以及民主党派、社会团体等传播主体，广泛运用人际传播、组织传播、大众传播和互联网传播等方式，深度整合报纸、广播、电视、网站、社交平台等传播媒介。这一政治传播结构深嵌于全过程人民民主中，为全过程人民民主提供节点支撑、运行动力和舆论保障。

图1 全过程人民民主中的复合式政治传播结构

3 权力生成与运行：全过程人民民主的核心政治传播环节

在全过程人民民主的复合式政治传播结构中，以权力授予和政权组建、政策制定和问题解决为导向的三类政治传播活动紧紧围绕权力的生成与运行这一轴心展开，其传播状态和传播效果直接决定着全过程人民民主的运转秩序与治理效能，在全过程人民民主复合式的政治传播结构中稳居核心地位。

3.1 以权力授予和政权组建为导向的政治传播

选举是现代民主政治的重要基石，权力授予和政权组建是民主选举的目标。我国宪法规定，一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大代表通过直接选举和间接选举两种方式选举产生。继而，再由各级人民代表大会产生本级政府，作为行政机关。这一过程包括人民授予权力和政权机构组建两大紧密相关的民主环节，其中内嵌着一系列相互联结和彼此配合的政治传播步骤。

首先，党和人民团体内部及二者之间的政治沟通。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)规定，“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”。政党、人民团体内部联合或者单独推荐代表候选人时，会就选举人问题展开商讨从而推荐代表候选人。选民或代表之所以能够联名推荐，前提在于他们对代表候选人达成了共识，而共识的达成必然基于有效的政治沟通。

其次，选民小组/全体代表的酝酿磋商。在中国政治情景中，酝酿是一种独具特色的政治传播形式，分为个人酝酿和会议酝酿，具体指相关部门拟任党政领导职务人选时，在正式会议召开或者最终名单提交前，通过意见征求和沟通协商统一认识、推进选举进程的环节。我国实行直接选举和间接选举相结合的方式。在直接选举中，代表候选人被推荐提名之后，需要公布候选人名单，并提交至各选民小组。选民小组需围绕候选人名单进行反复酝酿和磋商。经过这个政治传播步骤之后，才能最终确定正式候选人。在间接选举中，正式候选人名单的确立需要大会主席团汇总候选人信息，并交由全体代表充分酝酿与讨论。同样，在全体代表通过会议等方式充分互动讨论后，才能做出最终的决定。

再次，对正式候选人的推介宣传。正式候选人确定后，为了使广大选民和代表更加充分、全面地了解候选人，需要对候选人的生平背景、个人履历以及工作能力进行推介和宣传。正式候选人的推介宣传有多种多样的方式，包括印发候选人情况的书面材料、在选区内张贴宣传海报、组织候选人与选民见面等。

复次，面向社会的宣传。除了环环相扣的政治传播步骤外，还有贯穿民主选举全程的、聚焦选举本身的社会宣传活动。其中包括制作“人民代表大会制度是我国的根本政治制度”“人大代表人民选，人大代表为人民”等宣传标语，印发“给选民的一封信”“选民须知”等选举相关材料，运用报纸、电视、互联网循环报道选举活动，开展关于《选举法》及其实施细则的讲座宣讲等政治传播活动[19]28-38。

最后，人大代表的酝酿讨论。在成功实现权力授予，选举出新一届人大代表后，由人大代表组成的权力机关开始集体行使国家权力，讨论决定国家事务。其中，对国家各层级领导人的选举、任免和监督是各级人大及其常委会的重要职权。这一履职过程中也包含着一个重要的政治传播环节——人大代表对初步候选人的讨论。我国宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，国家机关领导人员的候选人由全国人大主席团提名推荐，地方领导人的候选人由大会主席团推荐或者代表联合提名。不过，这些提名的候选人只是初步候选人，在成为正式候选人之前，他们的名单需要提交至全体代表进行讨论和酝酿。这类讨论常常以代表小组和代表团全体会议形式呈现，具体包括大会主席团对候选人的情况介绍和全体代表对候选人名单的讨论两个步骤，讨论的最终结果是正式候选人的出炉。

可见，以权力授予和政权组织为导向的政治传播环节虽涉及多元化的传播主体和传播渠道，但具有严密的程序规范和行为规定。这些政治传播步骤不仅为选举活动的实施提供了节点支撑，也为后续民主环节的展开奠定了坚实基础。

3.2 以政策制定为导向的政治传播

信息掌握是否完善和准确、信息流通是否便捷与畅通是影响政策民主化与科学化的关键因素。近些年，我国各地探索出各种民主决策的实践方式，问计于民和开门决策成为常态。2019年4月，国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《条例》)，从制度和程序上为民众参与政府决策提供保障，进一步健全了科学民主决策机制。我国政策制定过程中亦存在一系列政治传播步骤，共同组成以政策制定为导向的政治传播环节。

第一，政策信息的调查与收集。掌握真实全面的信息是科学有效地制定政策的基础。如果不能精准地把握民众需求、监测环境变化，制定出的政策不仅无法发挥效用，还会产生一系列的连锁影响。在政策制定前，首先要对民众的需求和意见进行调查，摸清利益相关者和广大群众的真实诉求和社会舆情动态，确定政策制定的基本方向。在我国，政策信息的调查和收集机制包括两类。一类是制度化的民意收集机制。这一类民意收集机制可以分为两种：一种是民众主动反映情况，提出政策制定和修改的诉求，即民众通过人大代表、政协委员、社团组织、政府网站以及政府社交媒体等反映诉求和意见；另一种是政府各部门主动调查社会动态和了解民众需求，就政策制定向社会民众尤其是利益相关方寻求意见，或是通过政府信息统计、内部简报以及专家论证等方式考察既有政策的实施情况，获取决策更新建议。另一类是非制度化的民意反映机制，即民众借助社交平台等非制度化的渠道发声呼吁，不断促进舆情发酵，形成舆论合力，引发政府部门关注。

第二，政策制定的咨询与协商。在充分收集社情民意、精确掌握政策实施动态、明确政策制定或调整的方向并确定政策草案后，为了提高决策的科学性，政府还会邀请相关领域的专家学者和咨询机构，围绕政策的方案设计、效果评估和未来发展进行讨论，为政策制定提供专业的咨询建议以及方案论证。相关部门也会将民众引入决策过程中，一方面借助政府网站、政务新媒体、广播、电视等媒介公开决策草案及其他相关材料，向社会公开征求意见；另一方面通过座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式与民众展开广泛协商，听取利益相关人员和民众对政策制定的看法与意见。

第三，决策机关的讨论与评估。在经过民主化参与和专业化论证后，决策草案就能够提交至决策机关常务委员会或全体会议进行最终决策。在这类会议上，会议组成人员需要就决策草案发表意见，评估决策草案的风险可控性，并在充分讨论的基础上做出最终决策。其中，《条例》对议事规则进行了详细规定，要求“会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的时候，应当在会上说明理由”。

第四，最终政策的公布和阐释。当政策正式生成后，为了获取民众的信任和保证政策的顺利实施，更新旧政策、公布并阐释新政策就成为必不可少的政治传播步骤。一是在党和政府组织内部，通过文件、会议等进行层层传递和学习；二是通过政府公报、报纸、电视等传统方式公布政策，或者利用政府网站、社交媒体等新兴媒介就政策条款进行重点宣传。除了公布政策具体条目或文本以外，还需要借助新闻发布会、专家采访等方式对政策进行全方位、多层次、专业化的解读，帮助民众深入理解政策制定的目的和实施方式。

第五，政策实施的监督和反馈。政策公布并不以政策制定为导向的政治传播活动为终点，之后还有持续的双循环监督与反馈，具体包括政策实施过程中的直接监督与反馈以及年度总结中的间接监督和反馈。就前者而言，在政策执行过程中，除同级党委、上级部门以及决策机关的监督外，民众和社会团体对政策实施效果同样进行实时监督和反馈，通过信件、电话、网站或社交媒体等方式与相关部门进行联系和反映。《条例》规定：“开展决策后评估，应当注重听取社会公众的意见，吸收人大代表、政协委员、人民团体、基层组织和社会组织参与评估。”就后者而言，在年度政策总结中，各级政府都必须在每年召开的人民代表大会会议和政治协商会议上，就前一年的政策制定和实施情况向大会主席团、与会人大代表和政协委员作报告。其间，人大会分组讨论和审议政府工作报告、发表看法，最后形成审议意见反馈给政府。由此，就形成了兼具“聚焦—综合”“即时—延时”“过程—结果”的双循环政策监督和反馈。

可见，在以政策制定为导向的政治传播活动中，零碎、多元的民众建议和诉求从社会输入政府组织内部并经过层层传播和处理后，以制度化政策的形式向社会输出，进行宣传和阐释。社会在监督政策实施的基础上向政府进行信息反馈，如此循环往复。这一传播过程既是政府内部利益协调的过程，也是国家与社会达成共识的过程，因此同样涉及多元传播主体和多种传播渠道，并通过民意输入和政策输出与其他民主活动相衔接。

3.3 以问题解决为导向的政治传播

现代社会是一个日益复杂的风险社会，单凭国家力量已经不足以应对跨边界、跨区域的风险，必须引入社会参与和民主治理，建立起网络化的治理机制。全过程人民民主是真实有效的民主，能够切实维护民众基本权利，助力化解社会风险。因此，全过程人民民主必然包括以问题解决为导向的政治传播活动。

首先，政府的常规监测与民众的日常表达。在以问题解决为导向的政治传播活动中，政府对社会舆情的监测和民众对自身诉求和情感的表达是首要步骤，前者自动抓取信息，后者主动提供信息，共同编织严密的问题监测网络。在日常政治生活中，各级政府的相关部门建立信息数据库，对政治、经济和社会发展各个方面实行信息监测，并根据各种民意“晴雨表”来提前感知和识别社会风险与隐患。2007年我国正式出台《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)，明确要求国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。此外，民众也会基于社会问题表达诉求和抒发情绪。一旦民众感受到突发事件的征兆，便会发挥“吹哨人”的作用，主动向所在地人民政府或者相关主管部门报告。如果民众认为权益受到侵犯，也可能会通过邮件、政府网站、新闻媒体和社交媒体等多种渠道反映情况和表达诉求。

其次，问题信息在政府组织内部的流通。民众完成报告或投诉后，相关信息在政府组织内部的传播随之开启。基层单位或者主管部门需要将相关信息及时、客观地向上传递，同时与其他部门共享。这一步骤十分关键，如若发生迟报、谎报、瞒报或漏报引发信息堵塞，可能导致事态进一步扩大。为此，《突发事件应对法》规定：“县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及有关部门、下级人民政府及有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。”

再次，政府风险预警、政府信息公开与回应。相关部门获取问题信息、了解社会风险或事件态势之后，面向社会进行风险预警、事件说明成为必要的传播步骤。就风险预警而言，政府相关部门要通过电视、广播、政府网站等发布权威预警信息，提前通知民众做好心理和物质准备，同时开展突发事件应急知识和自救或互救技能的宣传活动。就事件说明而言，政府要同时完成信息输出和信息管制两类行为。一方面，建立权威的信息发布平台，定时召开新闻发布会，根据法律规定向社会公布调查情况和公开相关信息数据，同时通过官方媒体对相关问题进行权威回应，引导舆论朝积极健康的方向发展；另一方面，对舆论进行监测和管制，一旦发现谣言和流言滋生，要及时辟谣和管理，以纠偏和匡正民众认知。

最后，民众心理引导与政府信任重建。自然风险、社会风险或者突发事件不仅会导致重大的物质损失，还会给民众造成重大的精神伤害。问题解决后政府应及时传播相关知识和信息，帮助民众消解负面情绪，同时营造积极的舆论氛围，强化人们的安全感和可控感。此外，如若风险与事件处理不够及时，信息披露不够充分，相关部门和基层政府的决策水平和治理能力便可能受到公众质疑，导致公众对政府的信任度下降。故而，政府形象的重塑和政治信任的重建也是必不可少的政治传播步骤。政府需要在规范权力运行、提高行政效能的基础上，通过公开、亲民的政治话语重塑政府形象。

可见，在以问题解决为导向的政治传播活动中，包含两个信息流向相反的传播过程。一个是自下而上的民众诉求和情绪表达。这类信息可能呈现出零碎偶发的状态，常规而简单，政府能够较好地处理；也可能突然井喷而出，密集而复杂，造成极大的危害。另一个是政府自上而下对信息的收集、公开、回应与引导。这一过程中的信息权威且规范，整个传播过程具有明确的规则与秩序。这两个信息流共同作用于社会问题的解决。

4 民主培育与监督：全过程人民民主的保障性政治传播环节

在全过程人民民主中，除了直接作用于权力授予、政权组建、决策制定和问题解决等具体民主环节的政治传播外，还有嵌入日常政治生活，融入上述各个环节的政治传播活动。这类政治传播活动虽然不具有即时效果，却在全过程人民民主中发挥保障与巩固的作用，推动其他三类政治传播活动正常运转。

4.1 以民主文化培育为导向的政治传播

民主是制度与文化的综合体，它既是一系列价值和规范，同时也是一套规则和程序[20]。二者相辅相成、互补互济，缺少任何一方，民主政治都无法正常运转。换言之，民主文化培育不仅能够夯实民主制度和民主程序的文化根基，还可以孕育兼具权利意识与参与能力的主体。全过程人民民主涵盖政治生活的方方面面，不仅体现在具体程序上，而且内蕴于社会文化中。这就使得以培育公民精神和孕育民主氛围为导向的政治传播活动成为全过程人民民主的应有之义。

首先，民主知识的普及和民主价值的传播。公民对于民主的理论价值、制度架构、体制机制和运作程序的认知，以及所具有的公民精神和权利意识是保障民主制度正常运转的前提基础。达尔强调启蒙与民主的直接关系，认为一个信息灵通且开明的公民体(demos)是民主政治运转的基础，而教育和公开讨论则是重要的启蒙机制[16]147。在全过程人民民主中，民主知识的普及、民主文化的构建以及民主氛围的塑造是不可或缺的政治传播活动。其中，一类是针对广大民众展开的民主知识普及和公民精神培育活动，比如学校进行的系统化民主知识普及，或者新闻媒体通过播报民主实践新闻、民主发展纪录片开展的民主价值传播活动。另一类是针对公务人员进行的责任意识和服务意识的培养与强化。各级政府通过组织座谈会和专题学习会、树立典型榜样等方式加强公务人员的责任意识和服务意识。

其次，民主技能的培育和内化。民主投票、民主协商和民主参与需要一定能力和技巧才能顺利展开，如果不具备基本的参与能力与技巧，那么即使发生参与行为，也可能是无效的民主实践。在全过程人民民主中，民众通常在民主实践中习得民主投票、民主协商和民主参与的技能。一方面，民众通过人际传播、大众传播和组织传播等方式了解和熟悉参与技能。比如，在民主选举中，各选区张贴选举流程，各级党组织通过会议公布选举的原则、流程与注意方式等。另一方面，民众在参与民主实践的过程中能够切身体验民主选举的流程与细节，通过自我传播强化民主意识，形成良好的民主参与习惯，掌握基本的民主参与技能。例如在民主协商中，民众不断与他人协商与辩论，对关乎自身或社区的事务发表意见和看法，逐渐提升参与能力。

再次，民主话语的建构和传播。话语具有表达观点和规训行为的重要功能，由此民主实践的展开往往伴随民主话语的建构。在全过程人民民主实践中，民主话语的建构也贯穿其中，作为一种重要的政治传播活动而存在。中国共产党自成立以来，基于中国民主实践经验，积极构建中国特色社会主义民主话语，取得了一系列重要的理论成果，提出了“群众路线”“人民民主”“中国特色社会主义协商民主”等重要概念和论断。在“全过程人民民主”这一话语提出之后，围绕党的领导和人民民主、选举民主和协商民主、群众路线与全国人民代表大会制度关系的各类讨论也随即展开。全过程人民民主话语的构建和传播更加明晰地向世界表达中国社会主义民主政治的本质属性，为全过程人民民主的实践提供价值指引和理论指导。

可见，以民主文化培育为导向的政治传播活动，主要是以政府和政党为传播主体、以民众为主要受众，通过家庭、学校、大众媒体等展开的自上而下的传播活动。这一类传播活动目的明确，旨在帮助公民习得民主思想、巩固民主意识、坚定民主信念和形成民主自觉，为民众参与政治实践提供良好的环境和氛围，潜移默化地影响每个个体的价值观念和行为方式。

4.2 以权力监督为导向的政治传播

在民主国家中，国家制度建立在人民的同意和赋权之上，人民对自己赋权的国家制度和政治体系具有监督的权力，重点监督政府是否代表了人民的利益[21]。因此，监督是民主政治的重要部分，民主离不开对公权力的制约与监督。从本质上看，监督是指对信息的查看、掌握与管理，监督的过程也是政治传播的过程。在全过程人民民主中，拥有一系列以权力监督为导向的政治传播活动。

一是党和政府的巡视、巡察、巡查、督导、督察和督查等。从政治传播的视角看，这是一种以党和政府为主体自上而下推动政治信息在党政机关内部流动的政治传播活动，主要指党的各级委员会、政府各部门根据相关制度规定，设立专门机构，委派专职人员，对所管理的具体工作事项进行信息搜集、审核、评价和报告的过程。这一过程具体包括自上而下的信息审查和自下而上的信息报告两个传播步骤，兼具制度化和阶段化的特征。

二是公民的报告和检举。我国宪法规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。基于此，民众可以通过写信、打电话、登陆信访网站等方式监督公权力的运行，针对公权力的不规范运行提出申诉、控告或者检举。

三是舆论监督。舆论监督是指社会公众借助各类媒介对社会政治运行予以监督，揭示其中存在的问题并督促问题解决的过程。与报告、检举相比，舆论监督并不属于制度化、程序化的信息传播活动，而是上述两种监督活动的补充，主要依赖公众表达所形成的舆论势能和意见压力。21世纪以来，我国舆论监督得到长足发展。一方面，新闻媒体积极揭露公权力运作中存在的各类问题，通过新闻报道引发社会对特定问题的关注；另一方面，随着互联网的发展，民众个体发声的渠道和平台日趋增多，参与监督的自觉性和能力也极大提升，能够借助互联网平台公开或者曝光违法违纪信息，这些信息在经过网络发酵和新闻媒体的跟踪报道后，更加容易引爆舆论，形成浩大的舆论声势以发挥监督作用。

可见，以权力监督为导向的政治传播活动涵盖了党政机关组织内部自上而下的巡视督查和民众自下而上的报告、检举以及舆论监督，二者共同存在于全过程人民民主中，为其他政治传播活动的顺利开展提供底线保障。

整体来看，全过程人民民主内蕴一个复合式的政治传播结构和流程，包括了以权力授予和政权组织、政策制定、问题解决、文化培育和权力监督为导向的复合式多样化的政治传播环节。这些环节不仅相互联结、互促互进，而且每一个环节还包括丰富的政治传播步骤或活动类型。此外，制度化和常态化的政治传播环节与非制度化和阶段化的政治传播环节相得益彰、互相补充，共同推动全过程人民民主的有效运转。

5 复合式政治传播结构民主效能的提升策略

在制度设计和程序规定上，全过程人民民主内蕴一个完整的政治传播结构和流程。这一复合式政治传播结构效能的高低，直接关系着全过程人民民主发展的实现程度和发展质量。因此，为了进一步推动全过程人民民主这一价值理念和制度安排高质量、高效率的落地，必须有效克服目前政治传播实践中存在的问题，提升复合式政治传播结构运转的质量和成效。

首先，全面提升政治传播素养。政治传播素养代表传播主体对政治传播价值和意义的认知程度以及开展政治传播意愿和能力的水平。它是各项政治传播活动开展的基础，直接影响政治传播活动的质量和效能。政治传播过程流于形式、质量低下等问题很多时候源于参与者的政治传播素质不足。全过程人民民主中的政治传播主体根据扮演的角色和掌握的资源大体可以分为党政机关及其管辖的官方媒体和民众两类。于前者而言，提升政治传播素养重在培育以人民为本的传播理念，增强其在信息环境研判、传播话语使用、媒介技术选择、传播时机把握以及信息精准投放等方面的能力。于后者而言，则需注重增加三类知识和技能：一是系统学习我国宪法和其他民主基础知识，培养清晰表达自身观点和看法的能力；二是提升媒介选择和媒介使用技巧，能够借助恰当的媒介熟练地传递信息和表达观点；三是提升信息辨别能力和数据提取技巧，可以有选择、批判性地解析获取到的信息和数据。

其次，有效疏通政治传播渠道。目前我国的政治传播渠道类型多样、衔接紧密。但是，在实际运转中尤其是紧急状态下，有时会出现信息渠道堵塞、信息流通不畅和信息传播效率低下等问题。因此，必须不断发现既有政治传播渠道的堵塞点，通过推进政治传播规范化、制度化、法治化的方式予以疏通，逐渐完善现有的制度和规范；同时还要不断进行信息技术和媒介平台的创新发展，打造更加高效、便捷的传播渠道，以新的传播渠道为传统传播渠道补位。

再次，积极创新政治传播技术。一是要在全过程人民民主中充分发挥既有传播技术与媒介的作用，综合使用传统大众媒体和新兴社交平台，实现大屏与小屏在传播环节上的相互衔接、内容上的优势互补和方式上的强力结合，从而增强传播主体间互动、促进信息公开、加快传播速度。二是要积极将各种新兴的传播技术运用至全过程人民民主之中，预防新技术带来的问题。如在人工智能、虚拟现实和物联网等技术的加持下，可以在民主文化氛围中运用沉浸式体验技术，增强现实感受；在政策评估和决策中使用算法技术，获取更加精准的数据支持；在回应民众需求中运用人工智能提供更加高效便捷的服务等。当然，在有效运用新兴技术的同时，规避它所造成的传播乱象也至关重要。

由此可见，从主体素养、路径渠道和媒介技术三大维度入手，有针对性地修正不同传播环节的问题，然后优化整合、不断完善复合式的政治传播结构，才能真正助力全过程人民民主的良性运转。

6 结语

党的二十大报告总结了我国新时代的伟大变革，十年来“我们坚持走中国特色社会主义政治发展道路，全面发展全过程人民民主，社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进，社会主义协商民主广泛开展，人民当家作主更为扎实，基层民主活力增强，爱国统一战线巩固拓展”[3]。可见，全过程人民民主作为对中国特色社会主义民主理念和实践的最新概括，不仅展现了中国特色社会主义民主的鲜明特质与显著优势，而且在不断地转化为科学有效的制度安排和生动鲜活的现实实践。

政治传播作为民主的内在要素和本质属性，在全过程人民民主中得到生动且深刻的体现，它与全过程人民民主深度互嵌、全程相伴，不仅在具体环节中促进全过程人民民主落地落实，而且在整体架构上形成了一个与之相匹配的复合嵌套、循环递进的政治传播结构。这个结构涵盖了以权力授予和政权组建、决策制定、问题解决、民主文化培育、权力监督为目的导向的五类政治传播活动，包括了政治宣传、政治沟通、政治协商和政治监督等多种政治传播形态，集合了人际传播、组织传播、群体传播、大众传播和互联网传播等传播模式，贯通了国家与社会、政府、政党、民众，有效突破了西方竞选民主情景下多元主体围绕政治竞选展开的单一化的政治传播模式，实现了民主过程中沟通与互动的全链条、全方位和全覆盖发展。概言之，复合式的政治传播结构为全过程人民民主提供了运转动力、节点支撑和舆论保障，是全过程人民民主落实的重要环节。

“民主没有最好，只有更好。人类对于民主的探索和实践永无止境。”[4]55要实现全过程人民民主持续优化发展，不断满足人民对民主的期待和现代化建设对民主的要求，就要充分发挥复合式政治传播结构的合力效应，从点、线、面三个维度优化政治传播结构，落实全过程人民民主：一是要加强作为“点”的政治传播主体的传播素养和公共理性，尤其是提升政治传播主体在信息技术和互联网平台飞速发展背景下信息甄别、诉求表达和意见沟通的能力；二是要贯通作为“线”的政治传播渠道，加强全媒体传播体系建设，完善政治传播制度，在技术和制度双重维度上保证常态和紧急状态下的政治传播顺利开展，扎实推进信息交互和意见转换；三是要加强作为“面”的公共舆论的理性引导，在协商互动中增强社会共识，在信息公开中提升政府信任，在舆论引导中凸显主流价值，共同营造一个理性、和谐且具有共识的舆论环境。总之，通过持续优化政治传播各个环节和步骤，促进全过程人民民主落地落实与深入发展，从而全面推动中国特色社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。

当今世界正经历百年未有之大变局。在全球政治经济发生深刻异动、世界秩序与国际力量加速变革、传统风险与新兴困境复杂交织、粮食与能源危机多重叠加的今天，中国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。在此背景下，发展全过程人民民主不仅是时代之需和历史之唤，更是民心所向。而保证党、政府和民众之间的顺畅沟通，实现民众的充分理解、积极表达和广泛参与，推动决策科学化民主化不仅是全过程人民民主的题中之义，也是复合式政治传播的目标，更是中国式现代化发展的必由之路。