流动性增强背景下区域合作治理模式的生成

刘兴成

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

1 文献综述与问题提出

全球化不仅增强了国家之间的相互依存度，而且增强了人们在社会生活上的相互依赖度，使人们更为密切地联系在一起，也使整个世界被联结成一个命运共同体。与全球化相伴随的是区域化或区域一体化。其实，全球化与区域化是同一场运动的两个面相，全球化表达的更多是一种理想状态，而区域化则是理想在现实世界的真实反映，有时甚至是以相互矛盾或对立的形式呈现出来[1]。在国际上，民族国家之间围绕共同面对的事务和问题结成共同体，共同应对各种跨越国界的问题，各种跨国的组织机构如欧盟、东盟等，就是区域化在国际层面的具体实践。在国家内部，地方政府或城市之间通过各种方式形成区域治理共同体、相互协作，合力解决那些跨地域、跨领域、跨层级的公共问题，如空气污染、水域保护、公共服务均等化等。中国近年来蓬勃发展的城市群、都市圈和各种形式的合作区等，则是区域化在国家内部不同层面的表现形态。就本文重点关注的一国内部的区域一体化和区域合作治理而言，由于有助于消除行政壁垒、降低交易成本、克服外部效应等，区域合作已成为地方政府和各个城市在提升竞争优势、实现可持续发展方面备受青睐的选择。在中国，区域协调发展更是跃升至国家战略的层面，政府对此作出高规格、全方位、多领域的统筹安排，各种市场主体与社会公众也积极参与区域公共服务的供给和区域公共问题的解决。

不过，从理论上来说，无论是跨越一地一隅的区域公共问题的形成，还是区域一体化条件下多种治理主体之间的合作共治，并非不言自明的既成事实，更不是某种预设目标的自动实现，而是背后有其深层次的逻辑和驱动力，只有在准确理解这一逻辑和动力的基础上，自觉谋划区域治理的新模式并积极行动，方有可能实现区域合作治理的理想目标。可以说，区域化和区域合作治理最根本的逻辑和驱动力就在于社会流动性的增强及其对传统管理模式的挑战，以及由此提出的社会治理变革的迫切要求。对于社会流动性、区域治理等相关问题，学术界业已进行了大量研究，成果丰硕，大致可以分为三类。一是关于流动性问题的理论探讨，包括流动性与现代性的关系[2]、流动性的个体自由和社会平等效应[3]等。二是分析流动性变化对社会治理提出的挑战和变革要求。研究发现，“大流动”对静态社会的刚性边界形成冲击并亟需新的治理对策[4]；流动性变化可能导致新的更加复杂的治理风险[5]，因此社会治理的关键就在于治理流动性[6]；流动性加速增强使得既往的很多社会治理措施不再适用，因而需要基于流动性的新情况规划和设计新的治理方案[7]。三是在区域治理方面，学术界从不同层面做了深入研究，包括：不同类型的跨域公共问题的治理，如大气污染防治[8]、水域治理[9]、公共服务一体化[10]、跨域公共危机[11]等；行政区划管理方式在应对区域公共问题方面的有效性和困境[12]；区域治理的理论建构，如区域主义[13]、新区域主义[14]、制度性集体行动框架[15]等。

关于社会流动性及区域治理的研究虽然已经相当丰富，但仍存在几点不足。第一，既有研究的关注点主要停留在传统管理模式下的技术性调整，区域治理更多地像是因事而起的应激式行动，很少从治理模式变革的层面予以考虑。第二，没有给予社会流动性以充分的关注，即便有所考虑也更多的是将流动性视为一种背景，忽略了流动性对于社会治理所具有的实质性意义，如个体的解放、治理主体多元化、公私边界模糊化等。第三，既有研究整体上对流动性持一种负面的、批判性态度，未能意识到流动性的正面功效，可能存在价值判断上的偏见。基于以上反思，本文以社会流动性及其变化为立足点，分析区域公共问题的形成以及传统管理模式面临的困境，并基于流动性不断增强的现实提出区域合作治理的新模式。区域合作治理模式的构想有着重要的理论意义和现实意义。一方面，基于流动性增强而产生的区域合作治理意味着过去那种用以建构社会治理方案的空间稳固性假设正在逐渐失去合理性，社会治理的条件已发生重大变化，即从稳固的、静止的变为流动的、变化的，关于社会治理的理论模式也需要适时更新；另一方面，改革开放以来，特别是进入中国特色社会主义新时代，我国已逐步形成了以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与为主要内容的中国特色社会治理模式，区域合作治理不仅有助于充分发挥各种治理主体的作用，特别是促进社会组织更好地帮助公众实现广泛参与，新模式的构想也能够为促进区域一体化建设和区域协调发展向纵深推进提供理论指导。

2 历史视野中的社会流动性变迁

今天，社会生活的一个基本特征就是流动性迅速增强，人口、物品、资金、信息等各种社会要素正以前所未有的速度和频率跨越地理边界、组织边界、领域边界而流动。不过，社会流动性迅速增强的现实并非突然发生的，也不会一成不变地保持下去，而是一个不断变迁的过程。20世纪80年代以来，人类社会呈现出诸多不同以往的新特征，人们将之称为“后工业化”[16]106，基于这种新变化，可从农业社会、工业社会、后工业社会三个阶段分别考察不同历史时期社会流动性的表现和相应的社会治理特征以及这些特征更替演变的逻辑。

2.1 农业社会的结构超稳定性和关系依附性

尽管中西方历史不同，但在农业社会，就社会流动性而言，两种社会都具有一种几乎没有流动的稳定性结构，在地理空间上表现为人们世世代代固守一域、极少迁移，在身份上则表现为祖祖辈辈延续同一种关系，如地主佃农关系、领主附庸关系、主仆关系或师徒关系等。农业时代社会结构的超稳定性，也许是由于那时人们可利用的工具或技术比较匮乏，但主要原因可能是社会建立在血缘、地缘关系基础上，“家”是社会构成的核心要素和基本单元，社会不过是家的扩大和以家为单元的共同体，而个人主要是作为家庭成员或家族成员而存在的[17]83-85。基于此，有研究者甚至将农业社会称为以“家元共同体”为基本特征的社会[18]2。

以家为基本单元的社会结构决定了农业时代社会关系的特点和性质。在农业社会，人们是“按照他们的家庭出身，被归于特定的群体”[19]228，无论是王侯、贵族，还是城市平民或农民，皆是如此。由于个人归属的世袭性和地域性，农业社会是一个封闭的同质性社会，人们一生生活在熟人圈子中。熟人关系给人一种安全感和确定性，相反，离开同质性的熟人圈子，不仅意味着丧失群体归属(感)，而且在与陌生的异质性人群交往时容易引发群体之间的摩擦甚至冲突。所以在农业社会，人们是不愿意流动的，因而也就几乎不存在社会流动问题。

个人群体归属的世袭性和地域性也决定了农业时代的社会关系具有明显的依附性，而这种依附性又进一步增强了社会结构的稳固性，进而限制了社会流动的发生。在农业社会，存在两种基本的社会关系，即土地关系和等级关系，两种关系相互支持，构成了农业时代社会生活和交往的基本框架。首先，在土地关系中，地主与佃农或者领主与农奴之间存在明确的人身依附性，“人民依附于土地、每人隶属于一个领主”[20]81。其次，在农业社会的家元共同体中，有着明确的身份等级，如古希腊城邦中的公民与“非人”(奴隶、外邦人等)、西欧中世纪的领主与农奴、中国古代宗法制下的君臣民等。在等级关系中，特别是农业社会早期，受支配者没有任何独立的地位，几乎完全依附于支配者，这种依附关系以各种形式的役务体现出来，如劳役、财役、军役等，从而形成了农业社会的等级秩序。

2.2 工业社会的解放与边界管理

农业社会后期，出现了两种自我否定因素：一是土地关系本身的变化对等级关系的削弱；二是城市的复兴及工商业的繁荣。中世纪后期，农奴的劳动分化为劳役劳动(役)、地租劳动(租)和逐利劳动(利)，其中的“租”和“利”即来自农奴佃领地的劳作成果，不仅使农奴开始获得一定的独立性和选择空间，并且领主也因发现“租”能够比“役”为其带来更加稳定的收益，出于逐利动机而更多地选择“租”，结果促进了“役”的衰落和“租”的兴起，土地关系中的等级关系受到冲击[18]268。真正对农业社会结构形成冲击的是城市的复兴和工商业的繁荣。这是因为城市的复兴和商业的繁荣需要更多的劳动力，那些不愿在土地上承受劳役的人便逃往城市谋生，这种城市和农村争夺人力资源的过程，以及城市里直接以谋利为目的的商业活动，实质上促进了劳役的解体，使得农奴获得了自由。同时，“商品流通变得越来越快，必然有利于农业生产，打破在此以前束缚着它的桎梏，把它吸引向城市，使它现代化，同时使它获得解放。商品流通使人摆脱长期奴役他的土地”[20]137。也就是说，城市不仅削弱了等级关系，还让一切人都可能获得自由，正是基于这一事实，“城市的空气使人自由”的谚语才会出现并流传开来。

随着等级关系的逐渐淡化直至消解以及城市自由身份的实现，农业社会中个人对家族群体的归属和认同逐渐减弱，人的迁徙流动也逐渐增多，“原先由联系较为紧密的血缘集体，如氏族或村落、土地拥有者家族、行会或等级阶层给予个人的庇护和控制功能，现在正转移到高度集中化的和越来越城市化的国家集体里。随着这种转移，那些单个人，当他们长大成人时，就越来越多地脱离了原先较为密切的、地域性的血缘和庇护群体”[19]139，结果就出现了人的个体化。流动性增强和人的个体化意味着人开始摆脱传统社会的各种束缚和羁绊，最终实现了独立和自由。同时，到了工业社会，随着流动性不断增长，人与人之间的交往也越来越具有临时性，因而个人所置身其中的社会成了一个陌生人社会，社会交往面临一定的不确定性和风险。为了实现社会交往中的确定性、消除不确定性，在工业社会早期，人们就按照社会契约论的精神建构起社会治理的框架，这体现为一系列基于权利观念的制度设计，其中民主和法治是两种最基本的制度，而组织特别是科层制组织则是实施具体制度的形式载体。不过，从根本上说，无论是民主和法治这样的基本制度安排，还是层出不穷的组织管理手段，工业社会的治理都是通过划定和调整边界而企图实现对社会流动性的控制，使之沿着期望的方向运行，并实现预期的目标。

可见，流动性作为一种现代性产物，带来了人的个体化，实现了人的解放，个人因此获得了自由、平等和独立。但是，流动性也可能带来不确定性和风险，甚至冲突和混乱，于是出于秩序和公正的目的，工业社会又运用边界管理手段对流动性加以控制。总体来说，由于工业时代的社会流动性尚处于较低水平，控制流动性的做法也收到了预期的效果，或者说，工业社会在流动性与边界管理之间实现了一种相对平衡。

2.3 后工业社会的“大流动”与风险社会

20世纪后期以来，现代社会呈现出很多新特征，即通常所说的后工业化。根据已知的事实和经验，可以将后工业时代的社会特征概括为三个方面，即社会流动性的增强、社会运行和社会变化的加速、社会的高度复杂性和高度不确定性，其中社会流动性增强是最基本、最重要的变化。今天，由于信息技术及其应用的推动，社会流动性已经达到了一个新的量级水平，因此也被人们称为“大流动”[21]。

流动意味着跨越边界、突破边界、拆除边界。在工业社会特别是工业社会早期，社会流动性总体上还处于较低水平，边界——特别是组织边界——尚且可以通过发挥其把内外截然分开并使两者之间没有交互作用的容器功能[22]51，从而起到对流动性加以制动或减缓的作用。但进入后工业时代，社会流动性在速度、频率和范围上都达到了一个前所未有的超高水平，高强度的流动性对作为容器的刚性边界形成了强烈的冲击，边界本身也变得可渗透、模糊化，甚至形同虚设，在某种意义上，边界本身也开始流动了。换言之，流动性加速增强导致的不确定性和风险逐渐超过了边界管理手段消除不确定性和风险的能力极限，那种在工业社会长期维持的低水平流动性与对流动性的控制之间的相对平衡正在被打破。以工业社会形成的国家边界为例，“民族国家地理上的边界在流动性中液化而仅仅剩下政治功能这块硬核，对于人、财、物、资本的流动已经无法起到以往表现出的那种阻隔作用”[23]。同样地，国家内部不同行政区之间的边界，不仅因为各种要素跨行政区频繁流动而逐渐失去以往在治理上的显著功效，甚至成了地方政府间开展合作的障碍。此外，作为现代社会一种重要资源的信息，尤其是组织中的信息，随着互联网的快速发展和普遍应用，其流动方式和流动速度也已经发生巨大变化，以至于任何人都可以随时随地获取，进而使得过去那种利用组织边界或部门/层级边界控制信息甚至垄断信息而获得的信息优势几乎丧失殆尽。不仅如此，如果继续固守传统的控制思路，即使可以在一时取得成效，但也意味着对矛盾进行压制，而矛盾长期累积的后果，可能就是以能量和破坏性更大的危机事件的形式爆发出来。而且在“大流动”的背景下，风险本身实际上也处于高速流动的状态，倘若不能及时疏解和消除风险，危机事件可能就会接踵而至，甚至在破坏性上一波强过一波，从而将整个社会拖入全面危机的境地。因此，无论是为了谋求确定性，还是为了防范风险，后工业时代加速增强的社会流动性都对社会治理提出了新的要求，需要摒弃控制导向的治理模式并寻找新的治理方案。

综上，从农业社会到工业社会，再到当下的后工业社会，人类历史就是一部社会流动性从无到有、从低水平到高强度的变迁史。在社会治理的意义上，流动性与边界管理存在此消彼长的关系。在农业时代，社会结构的超稳定性和社会关系的依附性决定了边界特别是地域边界和等级边界极其稳固，社会流动极少。到了工业时代，社会流动不断增加，同时带来了人的解放，个人摆脱了农业社会的种种束缚，成为独立、自由、平等的个体。同时也出现了用于控制流动性的各种社会建构，并在整体上实现了相对平衡。20世纪后期以来，全球化、后工业化进程使得社会流动性加速增强，一方面出现了多元治理主体并存的局面；另一方面，高强度的流动性引发的不确定性和风险开始超出边界管理的能力限度，控制流动性的做法往往导致社会风险叠加升级，工业社会的控制思路已经难以为继，亟需谋划社会治理的新方案、新模式。

3 流动性增强背景下行政区划管理模式面临的主要挑战

在现代社会治理中，绝大多数的政治设置都是在默认空间不变的前提下作出的。因此，关于社会治理的研究通常都包含一个空间隐喻，即假设空间是稳固不变的，并且有着清晰的边界。行政区划管理就是对国家内部的地理空间进行划分，并在边界明确的空间范围内设置不同层级的行政建制、行政单位和行政区域，由此实施具体的治理活动。行政区划的设置和运用虽然为社会治理活动提供了很多便利，但它的积极功效是建立在社会流动性总体处于低水平的前提上的，而当社会流动性加速增强、社会生活日益复杂时，建立在空间稳固性假设基础上的行政区划管理模式的适用性就会受到一定的挑战，社会治理因此面临多方面的困境。

3.1 流域治理中地方政府间的合作困境

流域是指分水线所包围的河流或湖泊的地表集水区和地下集水区的总和[24]。流域具有整体性、系统性，是一个以人、资源、生态为中心的，包含社会子系统、经济子系统和自然子系统的复合系统，即社会、经济、自然复合系统。因此，流域内水资源的任何一部分受到污染，都可能破坏整个流域系统，从而影响整个系统的长远利益，具有“牵一发而动全身”的效应[25]。流域的整体性决定了流域治理要统一协调。为了实现这种统一性和协调性，首先就要求流域上下游在资源的开发、利用和保护方面进行合作。例如，上下游的地方政府在企业排污监管方面就污染物排放标准、处罚力度、信息共享等进行密切合作。但由于流域通常都是跨越多个不同的行政区，上下游的政府又分属不同的行政区划，这样的合作便面临不确定性甚至一定的障碍。

行政区划是对包括行政建制和行政单位在内的行政区域的划分，它表明了某一层级的行政单位所管辖的行政区域。行政区划所规定的行政区域的边界不仅划定了特定层级政府管辖权的地域空间边界，还对地方政府管辖权具有法律化的刚性约束力[26]。这种刚性约束力对于有效解决管辖范围内的各种问题是必要的、合理的，因为它“客观上使得地方政府专注于管理自己行政辖区内部的公共事务，将各种资源配置在自己行政辖区内部以解决行政区内的各种公共问题，进而以自己的行政辖区为空间载体实现地方利益”[27]159。不过，行政区划的刚性边界也使得地方政府的行为往往带有一定的内向性和封闭性，表现为地方政府按照行政区划行使行政管理权力，形成所谓的“行政区行政”现象。“所谓行政区行政，简单地说，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。”[28]“行政区行政”不仅使得地方政府既无权力也没有动力解决自己管辖范围之外的公共问题，而且可能导致地方政府因竞争而引发的区域封锁。结果，地方政府在处理跨越行政边界(特别是边界地带[29])的公共问题时，就会出现各自为政、推诿扯皮的情况。在流域治理中，同属一个流域系统的地方政府，即使双方或多方在保护资源和环境方面有着共同利益，但在自我利益的驱使下，地方政府特别是处于流域上游的地方政府在开发资源、保护环境时，不仅没有动力与下游政府合作，甚至滥采乱伐、放任排污，导致下游地区的生产生活用水受到污染。即便在更高层级政府或专业协调机构的主导下，流域上下游的地方政府之间建立起了合作关系，并协商制定了类似利益共享或成本分担的机制，但一旦其中一方表现出不积极，双方或多方之间的合作就难以继续或者流于形式。

3.2 人口大规模高频率流动下属地化公共服务的供需背离

从流动性变迁的历史来看，人的流动是最根本的，也是反映一个社会流动性水平的主要指标。从农业社会向工业社会的转变，首先就表现在人口从农村向城市的流动上。20世纪后期，人的流动呈现出一些新的特点，即规模更大、频率更高等。人口流动带来人户分离，出现工作场所、生活住地和户籍地分别在不同地方的情况。例如，在人员流动性较高的长三角地区，一个人可能户籍属于江苏某地，工作场所却在上海，而生活住所又在浙江某市。特别是公共交通的区域一体化发展又对这种流动和分离的趋势起到了推波助澜的作用。

人口的跨地域频繁流动，实现了对物理边界的突破，但仍然受到各种社会边界的限制或排斥，以公共服务为例，要获取和享用服务仍然以户籍登记信息为依据，非本地户籍的流动人口可能就无法获得相关的服务。按照以户籍登记信息为依据的属地化公共服务供给方式，人被划分为本地人和外地人，没有本地户籍的外地人往往不被视为当地公共服务供给体系的对象。即便在某些服务领域对流动人口开放，也会在公共服务获取上采取区别对待的方式，如外地人需要付出更高的成本，或者仅能获得满足最低需求的服务。换言之，属地化“行政管理的盲目性，使其永远也不可能对其无法看到的诸种需要做出严肃认真的回应。即使是针对人们深切地感受到的需要，诸如教育，尤其是公共卫生，它们做出的回应也是如此地不适当”[30]232。结果，在人员跨地区流动的活跃与公共服务属地化供给的僵化之间形成强烈的反差。一方面，从政府角度来看，人口的大规模流出造成属地化公共服务供给的浪费；另一方面，对于个体来说，跨地域流入又面临着公共服务需求无法满足，或者无法获得均等化的公共服务的难题[31]。

区域公共服务供需背离特别是流动人口公共服务缺失，不仅会造成流动人口红利的损失，还可能导致公共生活的衰落。从流动性的历史变迁可以看出，伴随着人在更大范围内流动，人们的地域观念逐渐淡化、公民意识逐渐增强。在国家内部，随着个人在不同地区之间频繁流动，由其出身所决定的“乡土观念”逐渐淡化，他/她所持有的更多是市民观念。例如，一个人常年在江苏、浙江、上海三地来回流动，已经很难准确地将自己定位为江苏人、浙江人或者上海人。但对于流动的人来说，属地化公共服务供给实际上又妨碍着市民观念的正常形塑，因为以户籍制度为基础的供给方式往往不能为他们提供作为市民应享有的公共服务。结果可能就是，流动人口对自己所生活地方的社会治理持一种相对冷漠的态度，对自己要承担的公民义务缺乏热情，更不用说积极参与当地的社会治理了。

3.3 社会力量供给区域公共服务的合法性困境

20世纪70年代末，新公共管理运动兴起，民营化、服务外包等方式被引入公共服务供给体系。非政府组织、非营利组织等社会力量开始参与公共服务供给，出现多元治理主体并存的局面。非政府组织、非营利组织等社会力量积极参与流动人口公共服务供给，有效填补了属地化公共服务供给体系留下的空白，从而成为新的公共服务供给者，特别是在属地化供给体系未能覆盖的跨区域公共服务领域。与政府组织不同，各种社会主体在组织结构上更加灵活，组织边界更具弹性，组织本身也可自由流动，因而在专业化公共服务供给方面，能够发挥重要的补充作用，在某些方面甚至形成对政府职能的部分替代。更重要的是，社会力量参与公共服务供给，从表面上看是公私边界的模糊化，实质上则形成了公共性的扩散，即公共性从国家扩散到社会，而在社会治理结构的意义上，则构成对传统的由单一主体供给公共服务格局的挑战。因为通过把社会主体拉入国家的边界内，使得原先那种社会与国家分立的格局发生了变化[32]。

尽管如此，在行政区划管理模式下，社会主体供给区域公共服务仍然存在合法性上的困境。表面上看，属地化公共服务供给方式，政府只在自己管辖范围内提供公共服务、履行公共职责，超出管辖范围的社会需求，政府无权介入，亦无充分的动力予以回应。其实，无论是属地化公共服务的供需背离矛盾，还是流域治理中地方政府的“各自为政”或“推诿扯皮”，主要原因在于多种主体之间缺乏整体协同和深度合作。非政府组织、非营利组织等社会力量在政府供给不足或缺位的领域提供公共服务，特别是需求日益增长的跨地域流动人口公共服务，的确是对政府供给服务的有效补充，也使公共服务体系呈现出一定程度的开放性。在一定程度上，各种社会主体通过提供区域公共服务满足了流动人口的多样化需求，发挥着区域公共治理的职能，并且由于它们本身处于流动状态，因此形成了一种流动的公共性。但在行政区划管理模式下，作为区域公共服务供给者的非政府组织等社会力量有时仍面临“有待正名”的合法性困境。

4 从控制到合作：流动性驱动的区域治理模式变革

进入后工业社会，面对流动性增强及其导致的诸多治理困境，人们不断尝试各种方案予以应对。对于流动性引起的区域公共问题对行政区划管理模式的挑战，由于受到思维惯性的束缚，人们常常罔顾现实中的重要变化，习惯于通过调整行政区划的方式来适应。不过，无论是在理论上，还是从现实来看，仅仅通过调整行政区划显然不足以有效应对高强度流动性导致的区域治理难题，在新的条件下，需要转变观念并自觉谋划、主动建构新的治理模式。

4.1 调整行政区划以应对流动性冲击的局限性

在流动性不断增强的背景下，越来越多的公共问题溢出行政区划边界，超出了地方政府的管辖范围，如流动引发的流动人口公共服务问题就超出了属地化供给方式的解决能力。对于日益增加的跨地域公共问题及其治理困境，一种应对思路就是调整行政区划，通过改变特定行政区划的地理区域、行政级别和职责权限，将那些跨越行政区划边界的问题纳入同一个行政区划中，然后在层级体系中加以解决。诸如此类的构想还包括设立区域政府部门、都市联盟或城市联合体以及实行行政一体化等，其实质就是通过调整行政边界，将跨越不同行政区划的公共问题纳入同一个行政管辖范围，从而应对不断增强的流动性对社会治理的冲击和挑战。从近年来我国行政区划调整的主要类型和不同行政区划的数量变化来看，行政区划调整更多地属于一种“扩容”式行政边界调整，主要表现为：在行政区划调整的类型上，“县改市”被停止后，行政区划的重点转向大中城市空间的扩张；在县(县级市)与市辖区的数量变化上，近年来各级城市尤其是大中城市，通过增设市辖区的形式扩展城市的发展空间，已经变得非常普遍[33]。

行政区划管理的本质就是通过明确划定公共事务的边界，确定公共事务的对象和范围，从而对公共事务和公共问题进行确定性的解决。行政区划的刚性边界导致区域公共事务的治理困境，如流域治理中地方政府之间合作难、流动人口公共服务供给难等，而如果把跨越不同行政区的公共问题划归一个行政区，就可以不同程度地减少跨域治理中的各种困难。这是因为，通过调整行政区划特别是将存在治理困境的多个行政区划归同一个行政区，可以大大降低区域治理中的行动成本，当行动成本较低时，地方政府更加倾向于合作。调整行政区划特别是通过整合相邻的行政区，首先可以消除因行政壁垒而导致的沟通和协调上的障碍；其次，在层级体系下，可以减少集体行动的不确定性；再次，便于考核、监督和问责，大大降低区域协作过程中的机会主义风险。也就是说，调整行政区划可以减少区域治理中的行动成本，进而提高相关主体尤其是政府之间的合作意愿和合作稳定性。

不过，扩大行政区划范围虽可暂时缓解流动性增强带来的冲击，但有其局限性。首先，调整行政边界，从而将更多的跨域公共事务纳入同一个行政区，仍然是传统管理方式在更大空间尺度上的复制，其实质无异于区域公共问题从此时此地到彼时彼地的辗转腾挪，因而对于区域治理难以产生实质性的改善。一方面，这种策略性调整本身受到规模上的限制和时间上的约束；另一方面，它未能触及区域治理的深层次问题。不仅如此，行政边界扩张还可能导致政府在更大空间范围上的管制，在一定程度上影响社会治理活力的发挥。其次，扩容式行政边界调整仅仅改变了边界的区隔范围，忽视了边界本身的正向功能。有研究者发现，“在限制一些行为的同时，边界也使另外一些行为的产生成为可能。边界所提供的稳定性使得组织和集团在他们加深信任度和一致性的基础上有可能做出有目的的行为”[22]34。面对“大流动”的冲击与裹挟，仅仅调整行政区划或扩展行政边界，就其对区域治理的改进而言，还是未能看到流动性增强所带来的治理变革机遇。这就是：行政边界的弹性化、可渗透性已使得其限制和排斥作用不再有意义，相反，边界所发挥的作用更多的是将不同的人、组织、地域、要素等紧密联系在一起并使之相互依存，使多元主体之间的合作共治成为可能。因此，流动性不断增强背景下的区域治理不再是简单地取消、拆除一切边界，更不是制造新的边界，而是要从中看到边界功能的转变，即从限制和排斥到授权与联系，对其加以扬弃利用并建构新的治理模式。

4.2 区域合作治理：流动性增强背景下区域治理的新模式

从前文关于流动性的历史考察可以看出，不同强度的社会流动性对应着不同类型的社会治理模式。农业社会人口流动较少，社会治理是维持等级关系的集权治理；到了工业社会，人口流动逐渐增多，同时也出现了控制流动性的各种制度安排。进入后工业社会，流动性达到前所未有的强度，正如从农业社会到工业社会的转型不是复制历史上的治理模式，解决后工业时代所遭遇的重大问题同样不可能通过简单地移植照搬工业社会的各种制度安排而实现，而是要在超越工业社会既有治理模式的基础上自觉建构新的模式。调整行政区划或者设立区域政府部门，从根本上说仍属于工业时代通过设置边界来控制流动性的旧思路，这在流动性处于低水平条件下是有效的，当流动性增强至高水平时，控制的有效性就会大打折扣。随着流动性水平不断提高，试图通过设置和调整边界对流动性加以限制，不仅可能无效，甚至会导致风险积聚、引发危机事件。因此，应对流动性快速增强背景下的区域治理困境，重要的是要摒弃边界管理背后的控制思维，根据现实情况探索区域内多元治理主体之间的合作治理。

区域合作治理就是在一定区域中不同主体(如政府、非政府组织、私营企业和社会公众)围绕共同面对的区域公共问题(如公共服务、环境污染防治、公共危机应对)，在协商沟通的基础上开展的合作行动。作为一种新型治理模式，区域合作治理不同于传统的行政区划管理。其一，在治理主体的类型上，区域合作治理的主体是多元的，包括政府、非政府组织、私营部门和社会公众等。其二，在治理主体间的关系上，区域合作治理是包括政府、非政府组织、私营部门和公众等在内的多元治理主体之间的平等合作，政府作为多元治理主体中的一元，与其他社会主体之间是一种合作伙伴关系。其三，区域合作治理是行动导向的，各种治理主体在承认和包容差异的基础上自觉主动地开展行动。其四，在治理行动的目标上，区域合作治理是服务导向的，多种治理主体协同共治，致力于促进区域公共问题的解决和区域公共利益的实现。其五，在治理结构上，区域合作治理体系是一种开放的、一体的网络结构而不是边界明晰、彼此分隔的封闭性层级结构，各种治理主体作为合作网络中的“节点”，紧密联系、相互依存。当然，区域合作治理模式并非对行政区划管理模式的完全替代，而是补充和完善，二者都是实现治理有效的重要方式。

实现区域合作治理，有其现实必要性。在“大流动”冲击下，行政边界的限制功能淡化，不同地方、不同领域、不同主体之间的联系和依存度都较高，面对日益复杂的区域性公共问题特别是各种偶发性事项，只有合作才能化解流动性不断增强所带来的不确定性困局。首先，流动性增强所导致的复杂性和不确定性，已经使得任何单一主体都无法独自解决愈益增多的棘手问题。其次，不同治理主体只有在合作中扮演好角色才能证明自身的价值。正如前文所说，伴随着流动性逐渐增强，出现了多元治理主体并存的局面，越来越多的社会主体承担起公共治理的职能。在这种局面下，政府本身也需要在与各种社会力量的合作中提供更好的服务。同样地，其他社会主体也只有持续提供更加专业、更有效率的服务，才能证明自身的价值。

区域合作治理不仅是必要的，而且是可能的。流动性增强背景下的区域治理实践，特别是近年来出现的一些新现象已经预示着治理方式的变革。一是区域一体化趋势越来越显著。在世界范围内，围绕中心城市形成规模不等的大都市区、城市群、都市圈等，成为带动社会发展的重要引擎。二是治理主体之间的联系更加弹性。随着社会流动性不断增强，经济活动和社会要素的流动突破了地域边界，组织边界也逐渐模糊，合作性组织形态在社会生活中的作用越来越受到重视。在区域治理方面，常常通过设立比较弹性的合作性组织机构用以协商、对话、沟通，实现区域合作治理的目标。以我国的区域治理实践为例，近年来出现了很多合作性治理主体，如为了实现城市群、都市圈、区域内多方合作而设立的城市联席会议、联合议事小组、协调行动工作组、地方合作论坛等。与实体性治理机构不同，该类治理主体无须涉及行政区划的调整，也不改变行政机构设置和行政权限，它是一种跨行政区和跨层级的协调治理机构。三是治理结构网络化，体现为“实中有虚，虚中有实”“圈中有圈，圈圈相套”。所谓“实中有虚，虚中有实”，是指实体性治理主体和合作性治理主体相互交叉、相互嵌套。在长三角地区，区域一体化是一个宏观的、合作性的区域发展规划，主要包括上海、江苏、浙江、安徽，三省一市是实体性的行政建制，各省市内部有规模相对较小的区域规划及协调治理机构，如浙江省的杭州都市圈、宁波都市圈以及江苏省的南京都市圈、苏锡常都市圈。同时，不仅规模大的区域规划中包含规模小的区域规划，而且不同的区域规划又存在不同程度的交叉重叠，即“圈中有圈，圈圈相套”。无论虚实、大小，每一个治理主体都作为一个“节点”存在于多个不同层级的治理关系中，形成一种网络状的治理结构。

关于区域合作治理，虽然目前还无法给出具体的实践方案，但可以在观念上大致勾勒出一个框架。一方面，它是政府之间的合作。由于流动性的增强，不同区域之间、不同主体之间高度依存，已经形成一种共生关系。因此，不同区域、不同层级的政府之间只有通过合作，才能解决那些跨地域、跨领域、跨层级的公共问题；另一方面，它是政府与各种社会主体的合作。今天，由于社会流动性增强，很多区域性公共问题的解决仅靠单一主体已不能完全实现，需要多种主体相互合作。调动社会主体参与区域治理的积极性，“可以避免因直接解决某一社会问题时有可能犯下的错误，也可以防止政府因解决某一社会问题而导致或引发其他的问题，更为重要的是，政府可以在对直接解决那一(些)社会问题的社会力量的关注中去发现需要加以制止和加以纠正的行为，从而使解决问题的行动路线总能保持一个正确的方向”[34]207。因此，实现区域合作治理，需要政府与不同社会力量的合作，在合作过程中，充分发挥不同主体的作用，其中政府扮演掌舵者、引导者、服务者的角色，非政府组织、私营企业、社会公众则积极参与区域公共服务的供给和区域公共问题的解决。

5 结语

社会治理模式的选择需要与特定的社会条件相适应，而社会流动性就是一个重要的条件。在农业时代，社会结构的稳固性和社会关系的依附性决定了农业社会的流动性较少，社会治理采用维护等级秩序的集权方式。在工业化、城市化的过程中，社会流动显著增多。流动性的增强既带来个体的解放和社会活力的迸发，也导致不确定性和风险的增加。所以，人们在享受流动性带来自由和机会的同时，又运用边界管理手段对其加以控制。正是在工业社会里流动性逐渐增强的条件下，出现了跨越边界的区域性公共问题，区域治理成为社会治理的一种形式并日渐重要。站在后工业时代，流动性呈现出加速增强的态势，继续采用工业时代的治理方式已不能很好应对区域治理面临的挑战。面对“大流动”的冲击，区域治理对合作的要求愈益强烈，应对区域公共危机尤其需要多元治理主体之间的合作。因此，从流动性的角度看区域治理及多元治理主体之间的合作，区域合作治理就不仅仅是因事而起的应激式行动，对区域性公共问题的解决也不是既有治理方式在更大空间范围上的复制，而是预示着治理模式的重大变革。

作为一项探索性研究，本文旨在揭示，在流动性增强背景下社会治理的基本条件已经发生显著变化，空间稳固性假设正在逐渐丧失其作为社会治理行动基础的历史合理性，建构新的社会治理方案需要给予社会流动性充分的观照。另外，本文关于区域合作治理模式的探索还只是原则性构想，缺乏具体的操作方案，特别是在实现多元治理主体之间的合作方面，需要在后续的实证研究中继续深入思考。