新时代市县巡察的价值定位、基本内涵与优化路径

戴伟安，陶周颖

(中共中央党校[国家行政学院] 党的建设教研部，北京 100091)

作为加强党内监督的一项战略性制度安排，市县巡察是中国共产党在管党治党的实践中不断推动党内巡视工作向基层延伸的创新性成果。深刻理解市县巡察的价值定位、准确把握市县巡察的基本内涵、科学构建市县巡察的优化路径，对新征程上继续推动党的建设新的伟大工程、把党的自我革命推向深入，具有重要且深远的指导意义。

一、市县巡察的出场逻辑与发展历程

从问题的产生到实践的探索，再到制度的转化，市县巡察作为党的巡视工作重要组成部分，其发展历程呈现出循序渐进的演进路径。这是充分发挥中央和地方两个积极性的共同作用结果。

(一)问题产生的现实背景

坚持自我革命是中国共产党有别于其他政党的突出标志。步入新时代，中国共产党以刀刃向内的勇气，自觉开展党风廉政建设，深入推进反腐败斗争。作为管党治党的制度利器和有效抓手，“巡视制度”自党成立起便一以贯之，并在改革开放后不断得到重视。党的十八大以来，中央和各省区市的巡视工作取得了显著成效，将监督面有效覆盖到省区市党委所管理的地方、部门、企事业单位党组织，打掉了一批“大老虎”，充分彰显了巡视利剑的威慑作用。然而，相较“大老虎”，隐藏在群众身边、侵蚀群众利益的“苍蝇式”腐败同样也是党长期执政面临的最大威胁。以中纪委2017年12月在官网上公布的35起扶贫领域违纪典型案例为例，涉事官员的身份无一例外皆为基层党员，涉案总额竟高达4272.4459万元。官方数据显示，“中央巡视组受理的干部群众信访举报中90%以上是反映基层问题”[1]。可见，巡视监督虽然能取得管党治党的重大成效，但从监督范围来看，尚未能覆盖和触及市县级以下的基层党组织，使县以下基本成为监督“盲区”，造成了所谓的“上面九级风浪，下面纹丝不动”的局面。这势必会削弱基层党组织的领导力，威胁党长期执政的坚实根基。

(二)巡察实践的积极探索

面对管党治党的新形势新任务新要求，以习近平同志为核心的党中央决定将巡视的成功经验引入基层党组织的监督和管理之中，深化巡视制度的治理效能，弥补党内监督下沉的空白。2014年10月，习近平在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组关于第二轮巡视情况汇报会上，率先提出要将巡视制度向市县一级延伸的构想，明确指出：“抓早抓小，基础在下面，要上下联动，把问题化解在地市和县一级，有效防止‘带病提拔’。”[2]同年11月，时任中央纪委书记王岐山在安徽安庆市召开部分省区市巡视工作座谈会时，进一步深化了巡视制度的实践要求，提出“市县可以参考巡视的监督方式，但不要叫‘巡视’，可称之为‘巡察’”。按照党中央关于加强市县党组织监督管理的工作部署，河南、江苏、江西、甘肃等地结合省市的具体情况，先行展开了积极探索和鲜活实践。例如，2015年5月，河南省在全国第一个创建并实施市县党委巡察制度。同年，江苏省在所有设区市全面开展巡察工作，确保巡视巡察全覆盖。

(三)巡察制度的正式确立

地方活跃的实践推动了党对市县巡察的认识深化，使得巡察工作由实践探索逐步转化为党内规范性制度。2016年，党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》首次把市县巡察写进党内法规，提出要把巡察对象扩大到县乡一级，确保从严治党向基层延伸。这标志着巡察监督正式成为党内监督制度的重要组成部分。2017年修订的《中国共产党巡视工作条例》进一步明确了巡察工作的顶层设计，规定“党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督”。截至2017年7月，31个省(自治区、直辖市)、新疆生产建设兵团和15个副省级城市全部建立了巡察制度，336个地市、2483个县区开展巡察，工作成效明显[3]。为此，党的十九大修订的新党章专门增加了“党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度”的内容，以党内最高法的形式将“市县巡察制度”正式确立下来。此后，中央出台《关于加强巡视巡察上下联动的意见》等一系列强化巡察工作的党内法规和规范性文件，为形成“横向全覆盖、纵向全链接”的巡视巡察上下联动监督网提供了有力的制度支撑和行动保障。

(四)市县巡察工作的纵向延伸

从党探索巡视巡察这套制度规范的过程中可以发现，这套制度体系的总体设计方向是将巡视巡察逐步向基层延伸，确保“党组织建立到哪里，巡视巡察就要跟进到哪里”。为进一步打通全面从严治党“最后一公里”，《中央巡视工作规划(2018-2022年)》明确要求市县巡察全覆盖，向村居和基层站(所)延伸，做到“横向到边、纵向到底”；《中国共产党支部工作条例(试行)》第31条规定，村、社区党支部工作纳入县级党委巡察监督工作内容；《中国共产党农村基层组织工作条例》同样将农村基层党建情况列为巡视巡察的重点内容。所以，从巡察的范围来看，巡察工作并未停留在“市县”一级，而是“一竿子插到底”，将巡察的触角覆盖到广泛分布于村(社区)的基层党组织，全面消除党内监督的“死角”和“盲区”。

具体实践中，部分省市先行推进村(社区)党组织巡察全覆盖的试点工作。在省级层面，广东颁布了《关于全省村级党组织巡察全覆盖的指导意见》，湖北颁布了《关于推进全省村(社区)党组织巡察全覆盖的指导意见(试行)》；在市级层面，江苏张家港、河南林州、云南文山等地结合村级党组织特点，进一步明确延伸巡察的体制机制、监督内容、工作流程，形成一整套相对成熟的制度规定，长沙市、扬州市、成都市等地也出台了相关巡察全覆盖的方案。截至目前，全国市县一级党委均建立了巡察制度，各地把延伸巡察村(社区)纳入整体规划，探索形成了“省统筹，市推进，县主责，乡、村和县级相关职能部门参与”的工作格局。因此，在日后市县巡察工作的开展过程中，对于村(社区)的巡察势必会成为一个重点，旨在通过查问题、补短板、堵漏洞、强能力，不断夯实党的执政基础，提升基层治理现代化水平。

二、市县巡察的价值定位

新时代党的市县巡察承担着重大职责和光荣使命，是新征程上不断推进党的建设新的伟大工程的具体抓手，对实现党内监督全覆盖、推进全面从严治党向纵深发展、夯实党执政根基等具有重大且深远的意义。

(一)推动全面从严治党向纵深发展的重要环节

步入新时代，以习近平同志为核心的党中央以强烈的使命意识和巨大的政治勇气，将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，一以贯之推进党的建设新的伟大工程，成功化解和消除了党内长期存在的政治隐患和政治风险，使党风政风明显改善，党内政治生态明显好转，反腐败斗争取得压倒性胜利。但我们也必须清醒地认识到：在全面从严治党实践中，党内仍然存在一些同政治问题相关联的突出问题，管党治党形势依然十分严峻，决不能有“松口气”“歇歇脚”的思想，而是要始终保持“永远在路上”的心态，不断推进全面从严治党向纵深发展。

基层是党的力量之源，但也是矛盾问题的聚集之地。调查数据显示，2016—2017年市县巡察发现基层党的领导弱化方面问题4.3万个，其中乡镇、村居党组织1.8万个，占总数的41.9%[4]。作为“从严治党向基层延伸”的重要战略性制度安排，市县巡察承担着实现党内监督全覆盖、确保党的大政方针正确贯彻落实等重大政治使命。加强党的基层巡察工作，能真正把“全”的要求、“严”的标准和“治”的理念贯彻到基层，形成巡视巡察上下联动的工作格局。在纵向上，织密扎牢监督网，将党内监督延伸到村(社区)一级，“集中火力”深入检视和发现问题，着力推动解决问题；在横向上，将巡察覆盖面扩大到市县以下的街道社区、乡镇农村等，“普遍撒网”而不遗漏，确保基层党组织找出在政治、思想、作风、纪律等不同领域问题的症结表现及诱发根源，进而既有效消除党内监督的盲区和死角，提高党内监督的质量和效果，又把管党治党的责任和压力层层传导到基层，彻底打通全面从严治党“最后一公里”，确保全面从严治党取得更大战略性成果。

(二)夯实党长期执政根基的重要路径

“党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。”党长期执政要求直面各种损害人民利益、破坏党群干群关系的难点问题，增强人民群众获得感、幸福感，厚植党执政的政治基础。相对于“远在天边”的“老虎”，群众对“近在眼前”的“苍蝇”感受更为真切。这些“苍蝇”中，既有以权谋私、虚报冒领等腐败问题，也有推诿扯皮、冷硬横推等作风问题。相关调研显示，部分行政村在扶贫领域的“微腐败”频发，一些支农惠农资金、扶贫资金未能精准到达需要群体；基层党组织软弱涣散，党支部存在“家族化”“派系化”现象；一些黑恶势力把持、操控基层政权，侵占农村集体资产、实施敲诈勒索；等等[5]。从中纪委公布的违纪案例中也可以看出，基层“苍蝇”乱飞、小官巨贪等腐败案件比例不低，这些不良现象必然影响人民群众的获得感、幸福感、安全感，严重侵蚀党长期执政的根基。

步入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的长期执政能力建设，把“如何永远得到人民拥护和支持，如何实现长期执政”[6]529视为中国共产党必须回答好、解决好的根本性问题。为此，党中央从顶层设计上创建市县巡察制度，将党内监督的触角延伸到基层末梢，目标指向于“着力解决发生在群众身边的腐败问题，认真解决损害群众利益的各类问题，切实维护人民群众合法权益”[7]；而地方因地制宜、因势利导，在贯彻中央决策部署的基础上积极探索、创新市县巡察模式，及时揪出群众身边的“蝇贪蚁腐”，切实提出有效整改的系列措施，把整治不正之风同强化基层党组织政治功能、提升基层党组织组织力结合起来，把惩治基层腐败同保障弱势群体的切身利益结合起来，进而在基层社会营造风清气正的良好政治生态。这是中国共产党回答好、解决好“建设什么样的长期执政的马克思主义政党、怎样建设长期执政的马克思主义政党”这一重大战略课题的有效路径。

(三)提升基层治理水平的重要举措

“基础不牢、地动山摇。”基层治理水平关乎国家治理长远发展的和谐与稳定。囿于大规模治理结构、科层组织垂直化以及党员干部队伍庞大等客观因素，党中央无法精准掌握每一项政策的推进和执行情况，仅能依托于信息上报、抽查督查等形式了解、推动中央政令和决策部署在基层的落实。而基层领导干部作为贯彻中央决策部署的“最后一公里”，有可能出于自身政绩的考虑，以及应付上级检查考核的需要，扭曲、变通中央政策，甚至出现“基层共谋”的现象[8]。例如，随意执行民生政策，敷衍了事、走走过场；在工作中不遵循客观实际和群众需求，欺上瞒下、弄虚作假；上下级之间共谋策划、暗度陈仓，致使政策执行大大偏离初衷。这些行为和现象必然造成党中央的权威流失、党群干群关系疏离，不利于推动基层治理体系和治理能力现代化。

党的十八大以来，按照党中央的决策部署，市县党委建立巡察制度，并将巡察工作向纵深推进，延伸至对村(社区)党组织的监督，切实解决了基层一些积重难返的顽瘴痼疾，使基层党组织建设弱化、虚化、边缘化等突出问题从根本上得以扭转。譬如，北京市顺义区委巡察组在 2019 年5月的巡察中发现，望泉寺村开展征地拆迁工作的历史遗留问题一直久拖未决，在巡察组的督促推动下则圆满解决了586户、2556人的回迁安置问题[9]；再如，河南安阳针对“官职小影响坏、金额小性质恶劣、事情小群众反映强烈”等问题，“短平快”解决各类事项4256个，问题线索快办快结，党纪政务处分村(社区)干部650人、移送司法机关19人[10]。党的十八大以来，通过将市县巡察延伸到村(社区)一级，发现和推动解决了一系列民生难题，解决了一批惠民惠农领域违规违纪问题，确保了中央相关利农好政策在基层落地生根[4]。这是党在长期执政条件下，应对规模治理“失察难题”的长效机制[11]，有效破解了信息沟通不畅、部门协调不足、中央权威递减流失以及中央政令执行走样等现实困境，全面提升了基层党组织领导基层治理的能力和水平。

三、市县巡察的基本内涵

关于新时代市县巡察，既要以极高的政治站位深刻理解为什么要推动市县巡察，还要准确把握市县巡察的基本内涵，以更好地明确巡察的行动方向和实施目标，提高巡察制度的执行效力。

(一)主要目的：坚持和加强党的全面领导

“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。”[6]181必须清醒地认识到，在世情国情党情深刻变化下，党长期执政所面临的考验是长期、复杂的、尖锐的、严峻的。只有坚定不移推进巡视巡察，不断破解党内监督难题，解决党内存在的顽瘴痼疾，才能确保党的领导始终坚强有力。作为贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，基层党组织建设水平关乎党的创造力、凝聚力、战斗力和领导力。实施市县巡察就是树立大抓基层的鲜明导向，抓紧补齐乡镇农村、街道社区党组织领导基层治理的各种漏洞和短板，最终目标归宿在于坚持好、巩固好、维护好党的领导，确保党领导人民不可逆转地走向中华民族伟大复兴。这就决定了巡察工作在开展和实施过程中，必须落实坚持和加强党的全面领导要求，重点聚焦“乡村振兴”以及有关惠农利民政策等党中央重大战略部署、决策安排的落实情况，坚决查处基层党组织“违背党的路线方针政策、破坏党的集中统一领导问题”；重点聚焦基层党组织及其党员干部担当作为的实际行动，强化对落实党的领导要求、压实职权责任的监督检查，确保党中央决策部署到哪里，巡察监督就跟进到哪里。

(二)本质特征：突出政治巡察

旗帜鲜明讲政治是中国共产党作为马克思主义政党的本质要求。从性质构成看，市县巡察在政治方向和政治原则上与巡视工作的总体要求是一致的，是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任、贯彻落实党的路线方针政策的监督。2017年中共中央办公厅印发的《关于市县党委建立巡察制度的意见》明确规定，市县巡察要“坚持政治方向，准确定位”。这就决定了巡察定位是政治监督，本质是政治巡察，而不是简单的业务检查或党务检查；巡察重点在于巡察基层党组织对中央各项精神是否贯彻到底、上级政策部署是否落实到位。必须围绕坚持党的领导、加强党的建设、不断健全全面从严治党体系、推进党风廉政建设和反腐败斗争等方面开展巡察监督，这是各个层级巡察工作的共性部分，体现的是中国共产党的政策执行力和贯彻力。当然，基层组织结构多样、基层问题纷繁复杂，市县巡察在政治巡察方面的具体内容并非“一般粗”。深化政治巡察还在于要结合基层特点，重点了解基层党组织发挥政治功能情况、基层组织生活开展情况以及基层党组织换届选举情况；着力发现侵吞挪用、克扣强占惠民资金等损害群众切身利益问题，着力解决乡镇街道、村(社区)干部不作为、胡作为、妄作为等脱离群众问题，以及“雁过拔毛”“以权谋私”等不正之风，增强乡镇街道、城乡社区干部从政治上观察、分析、归纳问题的能力，充分发挥巡察“显微镜”和“探照灯”作用。

(三)根本任务：做到“两个维护”

性质决定任务。党的十九届中央纪委第四次全体会议公报明确指出：“新时代强化政治监督的根本任务就是‘两个维护’。”[12]而“两个维护”是党的最高政治原则和根本政治规矩，不是抽象的，而是具体的。正如习近平所指出的：“体现在坚决贯彻党中央决策部署的行动上，体现在履职尽责、做好本职工作的实效上，体现在党员、干部的日常言行上。”[6]100这就决定了市县巡察作为一种政治监督向基层不断延伸的表现形式，其根本任务是做到“两个维护”，也即是必须将代表党中央的权威性监督渗透到广大农村和城市社区，覆盖至不同领域和各个角落，进而巩固和提升党中央在基层社会的权威和影响力，使中央政令精准有效传导到“最后一公里”。所以，在开展和实施市县巡察的过程中，要贯彻落实“两个维护”这一根本任务，就要聚焦监督乡镇街道、村(社区)党组织践行“两个维护”的实际行动，通过深入基层，重点发现在落实中央惠民政策、服务群众生产生活过程中以权谋私的各种问题，查找和纠治对党中央决策部署扭曲执行的错误行为；就要为群众主持公道、履行好自身的职责，重点发现损害党群干群关系的作风问题以及民生领域和联系群众的突出问题，全力整治基层党组织中存在的不正之风、贪污腐败等违规违纪问题；就要督促基层党组织和党员干部不断增强做到“两个维护”的政治定力和政治能力，将党中央的权威“一竿子插到底”。

(四)价值取向：坚守人民立场

中国共产党是为人民服务的使命型政党，“权为民所赋、权为民所用、权为民所谋”构成了党中央治国理政的逻辑主线。市县巡察实质上是关乎党心民心的政治工作，彰显的是以解决群众关切的“小问题”，赢得民心的“大政治”的政党自觉。从工作出发点来看，市县巡察必须坚持一切为了人民。通过巡察，着力发现并解决基层群众急难愁盼、反映强烈的各种突出问题，切实把对上负责和对下负责统一起来，把党中央重大决策部署落实到每一位老百姓身上，真正赢得人民群众的拥护和支持。从工作着力点来看，市县巡察必须充分发动人民群众。市县巡察是直接面向人民群众的巡察监督，具有鲜明的基层特征，要充分发动群众，让群众知晓巡察、接受巡察、参与巡察，才能真正摸清基层群众所思所想所盼，才能真正做到为人民群众发声。从工作落脚点来看，巡察成效必须由人民群众来评判。巡察中所发现的问题能否及时得到整改、是否整改到位，以及效果怎么样，直接反映着巡察的工作成效。只有切实做好巡察“后半篇文章”，确保人民群众最关心最直接最现实的问题和事情个个都整改、件件有着落，才能不断提升市县巡察的权威和公信力。

四、市县巡察的优化路径

新的征程上，推动全面从严治党依然任重道远。作为全面从严治党向基层延伸的关键举措，市县巡察的路径优化具有极其重要的现实意义。为进一步提升巡察制度的治理效能，破解深化市县巡察的现实梗阻，亟待从目标、方式、人员、机制等四个向度同步发力，科学构建基层巡察工作高质量覆盖的有效路径，将党内监督不断延伸到基层，打通全面从严治党的“最后一公里”。

(一)坚持巡察目标导向，完善党内联动监督格局

明确的目标导向，是抓工作的首要要素。党的十九届四中全会对纪律、监察、派驻、巡视四项监督的贯通融合作出专门部署。但在实际运作过程中，往往面临巡察重点不突出、巡察定位不明确的实践困境，将巡察视为一般的业务检查、工作督查，将巡察监督与其他党内监督形式等同起来。为推动市县巡察高质量覆盖，首要的是进一步明确自身定位、重点和标准，也即是知道该“察”什么以及如何有效“察”，避免监督形式重复化以及巡察结果无效化。

一是明确巡察的定位。纵向上，巡视巡察是一个联动系统，开展巡察工作需要有系统思维，注重发挥巡视巡察的组织优势，整合不同层级巡视巡察监督力量，提升整体监督质效。但同时要注意巡视巡察不可“上下一般粗”，必须鼓励巡察因地制宜、创造性开展工作，更加聚焦上级决策的执行落地以及群众路线的贯彻执行，确保巡视巡察工作的协调统一和功能互补。横向上，党和国家监督机构是一个整体，必须厘清巡察的工作权限和职责边界。深化市县巡察，既要严格按照规则、程序、权限等开展巡察工作，确保巡察与纪检监察派驻等有效贯通、与村(社区)监委有效联动；又要建立健全巡察机构与相关部门的会商会办、整改反馈、定期评估等衔接协作机制，确保巡察机构同信访、审计、民政、组织等机关部门有效配合，真正发挥好巡察监督工作的统一性、协调性。

二是明确巡察的重点。巡察本质上是政治巡察，不能“把巡察当作筐，什么都往里装”。不同于巡视的监督对象，巡察主要面向基层党组织，因而巡察重点内容就应当聚焦于党利民惠民政策在基层的落实情况，聚焦于群众反映最强烈的民生问题，聚焦于基层党组织建设的弱化、虚化问题，确保巡察工作的方向不偏、效果不减。譬如在农村，巡察工作的重心即为农村党组织巩固脱贫成果、衔接乡村振兴，以及改善人民生活品质、增进民生福祉等关乎执政根基的重大决策部署情况，看党中央关于乡村振兴、医疗教育、共同富裕等一系列政策是否落实到群众身上，看好政策有没有取得好效果、好举措有没有带来好日子。

三是明确巡察的标准。巡察工作作为政治监督的重要手段，既要讲政治方向，也要讲政策标尺。从巡察情况看，部分市县工作人员由于能力素质有限，对中央政令不了解、不清楚，在贯彻党中央决策部署和上级党组织决定时，容易作选择、搞变通、打折扣，搞“包装式”“一刀切式”落实。因此，开展巡察工作必须以习近平关于“三农”、基层治理等重要指示要求为标尺，对照查找基层党组织存在的突出问题；以党章党规为标尺，根据《农村基层组织工作条例》《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》等对照检视基层党员干部存在的行为偏差；以党中央决策部署和省区市党委的落实举措为标尺，对照检查基层党组织和党员干部的落实情况；以各领域基层党组织的职责要求和规定为标尺，对照检查被巡察单位有没有结合实际贯彻落实的具体举措。

(二)创新巡察方式方法，破解基层社会行动困境

科学的工作机制和方式方法，是抓工作的核心要素。市县巡察代表了党和国家的政治权威，但在实施过程中往往会因为受到基层自我运行逻辑的干扰，使巡察制度的执行效力大打折扣：一是“熟人社会”困境。中国基层社会是一个典型的熟人社会，巡察和被巡察单位及人员存在一定的“人际往来”，导致巡察工作难过“人情关”。二是“差序信任”困境。与美国学者弗雷德里克森提出的“距离悖论”不同，中国民众对于近距离的基层干部的政治信任度偏低，因而对于基层巡察工作持怀疑态度，同时也担心举报后可能遭受打击报复，很难支持、参与巡察工作的开展。因此，必须通过创新符合基层实际的巡察方式，做到基层巡察工作的“有形覆盖”与“有效覆盖”相统一。

一是针对“熟人社会”问题，应与时俱进创新巡察组织形式和工作方式，有效破解长期存在的巡不深、察不透、监督难等行动困境。一方面，坚持分类施策、精准发力。充分运用相关部门已有监督成果，摸清底数、区别对待，分清先进、一般、落后三种不同性质的村(社区)，有针对性地研究提出覆盖方案。对人口多、经济体量大、工程项目多、信访反映强烈、党组织软弱涣散的重点村(社区)直接巡，对存在共性问题的村(社区)开展专项巡，对整体情况较好的村(社区)进行巡乡带村、巡街道带社区，确保巡察全覆盖。同时，将“机动巡察”和“回头看”贯通起来，将“交叉巡察”“提级巡察”“巡审联动”“背包式巡察”等创新形式穿插使用，确保巡察工作的纯洁性和相对独立性。另一方面，重视科技手段的应用。伴随现代科技的进步，大数据、云计算、“互联网+”等也逐步被引入廉政建设中。因此，可以通过技术手段来替代经验判断，利用数字科技区隔人情干扰，深化新型技术在巡察监督中的运用，实行巡察整改工作业务流程闭环管理，确保巡察整改工作全程留痕可追溯，提高市县巡察的公开性、公正性、权威性。

二是针对“差序信任”问题，应当积极探索群众容易接受的工作方法，主动引导群众参与巡察过程，打消群众对“巡察只是走走过场”的消极看法。一方面，提高群众对巡察的知晓率和参与意识。除扩大巡察公告张贴范围等传统宣传方式外，要积极利用公共媒体空间，运用互联网、新媒体等技术，加大舆论宣传力度，为群众广泛参与巡察打造沟通交流平台。譬如，一些巡察组专门制定“巡察民情日记”，有效解决了群众所需，大大增进了党群干群联系。另一方面，扩大群众谈话范围，广泛倾听群众呼声。充分发挥市县巡察密切联系群众的纽带作用，提升巡察干部密切联系群众工作能力，依靠群众、发动群众，重心下移、力量下沉，不打招呼、不定路线，直接深入窗口单位、田间地头，与群众面对面问实情、听民声、汲民意。此外，巡察过程中应当充分运用信息数据手段，拓宽问题线索来源，确保巡察形式更加灵活、方式更加多元、成效更加凸显，以此获取群众政治信任，增强群众政治认同，积极营造人人参与、主动参与巡察监督的浓厚氛围。

(三)规范巡察队伍建设，配齐配强巡察工作力量

过硬的干部队伍，是抓工作的关键要素。从客观上分析，作为巡视工作向基层延伸的重要手段，市县巡察全覆盖，尤其是延伸到村(社区)一级任务重、范围广，但与之相匹配的巡察队伍不论是体制机制设计还是实践操作，都无法实现人员专职化、能力标准化，甚至面临被围猎、被腐蚀的风险，造成“灯下黑”监督困境，严重影响巡察工作的效力、损害党在基层社会的形象。针对这些问题，必须从选育管用等关键环节重视和加强巡察干部队伍建设，推动巡察工作高质量发展。

一是加强政治建设。巡察本质上是政治巡察，是重要政治工作。这就决定了过硬的政治素质和政治能力是巡察工作人员必备的核心素质。加强巡察队伍建设，必须坚持以政治建设为统领，引导巡察工作人员学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，积极贯彻落实习近平关于巡视巡察工作的重要论述。同时，要教育引导巡察人员牢固树立“该发现的问题没有发现就是失职、发现了问题不报告就是渎职”的工作理念，使巡察干部善于从政治上研究、谋划、推进巡察工作，提高自身政治敏锐性和政治鉴别力，自觉担当起政治巡察的时代重任。

二是加强人才队伍建设。锻造一支高素质专业化的巡察队伍，是巡察工作健康有序发展的重要保障。考虑到市县巡察覆盖面广，全员专职需耗费巨大成本，因而需要坚持“专兼结合、盘活存量”基本原则，因地制宜打造巡察监督人才库。在“入口”上，不断优化队伍年龄、专业、经历等结构，把新提拔干部、优秀年轻干部放在巡察岗位经受历练，防止照顾性安排；在“出口”上，将巡察干部纳入本地区干部使用视野统筹考虑，切实把巡察岗位作为发现、培养、锻炼干部的重要平台。在此基础上，整合现有监督力量，从县乡两级纪检监察、组织、财审、民政、农经等部门抽调人员组建人才库、建立“讲师团”，以讲促学、以学促干、以老带新，持续盘活监督资源存量。

三是加强纪律作风建设。打铁必须自身硬。巡察队伍承担着中国共产党强化自身监督的重大政治责任，倘若队伍自身在纪律作风方面出了问题，则会对巡察制度甚至是党和国家监督体系造成严重破坏。为此，一方面要严格监督管理，扎紧制度的笼子。建立健全内控机制，督促巡察干部严守党的各项纪律，对巡察队伍中的违纪违法行为严肃查处、决不护短，坚决维护巡察队伍的良好形象。另一方面要坚持问题导向，保持良好作风。正人先正己，巡察干部自身要树立正确权力观，自觉增强党的意识，严格遵守党的纪律，公正廉洁、克己奉公，力戒形式主义、官僚主义等不正之风，在开展巡察工作时讲求实效，防止增加基层负担。

(四)强化巡察靶向治疗，有效提升基层治理水平

巡察的关键不仅在于发现问题，更重要的是巡察结果的运用，做好巡察“后半篇文章”。基层巡察的方向在基层、重点在基层，目标指向在于将巡察制度转化为治理效能，推动基层治理体系和治理能力现代化，实现民权、民生、民心三者的统一。其中，“民权”事关群众利益表达、基层政治生态等问题；“民生”事关民生资源分配、民生政策落实等问题；“民心”事关干部作风如何、是否有所作为等问题。做好市县巡察“后半篇文章”应当围绕这三个核心问题，把整改落实和成果运用结合起来，切实做到以巡促改、以巡促建、以巡促治。

一是积极拓宽群众利益表达的合理渠道，提高群众“参与感”。一方面，要做好常态化工作，对照群众诉求和意愿，积极推动整改落实。在组织动员上，通过新媒体宣传、实地走访、召开居民代表座谈会等多种形式，面对面倾听群众呼声，把群众关切的突出问题兜上来、摸清楚，作为后期巡察整改和“回头看”的行动指南。另一方面，要加大对巡察整改工作的监督管理力度，借助群众力量提升巡察治理效能。被巡察单位应将整改情况和结果向党员、群众公示公开，自觉接受公众监督，确保广大基层群众深刻认识到巡察不是“办案”，而是“治病”，最大限度激发群众“主人翁”意识，充分保障民众民主监督权。

二是及时解决群众关心关切的利益问题，提高群众“幸福感”。群众利益无小事。要及时解决群众合理正当的诉求，正确引导群众错误不当的看法，用巡察效果促进民生并取信于民。具体来说，针对群众反映的邻里纠纷或家常琐事，要以柔性关怀和理性教育相结合的方式，耐心细致地做思想工作；针对反映具体且可查性较强的问题线索，以及事件虽小却直接涉及群众切身利益的问题，坚持边巡边改，迅速移交相关部门办理，突出“短平快”解决的巡察优势；针对群众反映强烈但村(社区)又难以解决的民生问题，应当秉持“下去一把抓、回来再分家”的干事原则，呈报市县党委全面研究、分类处置，督促乡镇和街道职能部门牵头整改和反馈，凝聚整改合力。

三是构建推动干部担当作为的有效机制，提高群众“信任感”。当前，基层存在的一个突出问题是党员干部不担当、不作为，精气神不足，存在等靠思想，严重影响党领导基层治理的能力水平。为此，必须以巡察工作为抓手，推动基层干部强化责任意识，自觉担起新时代赋予的新使命。一方面，要建立健全巡察整改的日常监督机制。把基层党组织整改落实情况纳入领导班子年度考核的制度规定，将巡察监督同党风廉政建设责任制及党建工作目标考核制结合起来，将督促巡察整改同统筹推进干部队伍建设、党员队伍建设结合起来。另一方面，要科学构建巡察成果综合运用机制。对照《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，把健全党全面领导基层治理制度、提高基层政权治理能力等作为干部日常工作和巡察整改的实践目标，对基层治理中多次出现的问题，着力从制度上分析原因、制定对策，切实将解决共性问题、突出问题同弥补制度漏洞、优化治理体系结合起来，不断推动基层治理现代化水平。