露天金属矿采矿用地“以租代征”可行性研究：以云南省北衙金矿为例

李禹凝，王金满,2，张雅馥，王敬朋，朱秋萍，周治平，桂晓琳

(1.中国地质大学(北京)土地科学技术学院，北京 100083；2.自然资源部土地整治重点实验室，北京 100035；3.云南地质工程勘察设计研究院有限公司，云南 昆明 650041)

0 引 言

矿产资源是工业发展的关键保障，关系着国家经济安全与战略部署。土地资源是人类生存的物质基础与生活生产的劳动资料，与矿产资源同属于自然资源，二者密不可分，相互赋存[1]。随着我国土地供应结构优化，工矿仓储用地供应紧缩，2012—2017年我国工矿仓储用地供应总量比重由29.13%下降至20.36%[1]，呈逐年下降趋势。目前，我国采矿用地取得方式以有偿出让为主，采矿过程中涉及矿业权与土地使用权两种基本权利[2]，两者间在主客体与使用年限等方面存在矛盾冲突，造成一系列实际问题。例如取地过程中，集体土地须被征收后出让给矿山企业[3]，复杂的征地流程阻碍采矿活动的开展，同时，农民失去了土地保障[4]，矿山企业支出大量费用[5]，占用大量用地指标[6-7]；采矿结束后，受损土地复垦水平较低且退出困难，造成大量土地浪费[8]，人地关系紧张、矿地矛盾突出。因此，健全采矿用地取得制度，建立采矿用地退出机制，对保障矿产与土地资源合理开发、缓解“人-地-矿”冲突、促进矿区土地可持续利用具有重要意义。

目前，我国学者逐渐开始关注采矿用地取得与退出制度研究。骆云中等[9]从我国地权制度变迁的角度，提出临时用地制度、年租制、土地股权制等矿业用地获得方式；赵淑芹等[10]总结当前矿业用地制度的基本特征，提出通过合理的退出路径、激励与约束政策来提高制度绩效；代亚婷等[11]通过研究构建政府与矿山企业间的利益博弈模型，提出政府和社会资本合作(public-private-partnership，PPP)管理模式、多元化供地以及复垦土地激励机制等采矿用地退出新途径。此外，原国土资源部也不断从政策角度进行探索，自2005年先后在多地开展采矿用地方式改革试点，主要内容包括创新采矿用地供地及相应的审批与补偿方式，取消征地环节、以租代征，建立严格复垦评估与退出机制[12-14]。张蜀榆[15]对比分析了平果铝土矿与山西煤矿改革试点情况，提出通过建立奖励制度、土地置换制度等激励矿山企业积极复垦与还地退出。目前已有研究主要集中于对采矿用地制度进行理论分析并提出建议，缺少将制度理论与生产实践相结合的案例分析，且研究对象多为露天煤矿，针对露天金属矿的用地研究相对较少，而由于金属矿赋存情况差异较大[16]，开采工艺与复垦方式也不相同，因此亟待针对露天金属矿区进行研究并提出建议。

本文通过理论研究明确采矿用地“以租代征”的内涵与基本路线，并以云南省北衙金矿为研究对象进行实证研究，从法律与经济角度进行理论分析，通过计算研究区采矿用地总用地周期，确定研究区改革的可行性，为缓解“人-地-矿”矛盾、探索采矿用地退出机制、促进矿区经济与生态稳定发展提供参考依据。

1 露天金属矿采矿用地“以租代征”内涵分析

1.1 采矿用地特征

露天采矿用地具有占地面积大、采后能及时复垦等特点[2]，对其的开发利用过程主要可以分为四个演化阶段(表1)。第一阶段为原始期，该阶段人类活动对原地形地貌影响较小，地表植被主要为原生植被和人工栽培植被，主要用地类型为耕地、林地、草地，存在少量宅基地和经营性用地等建设用地，此时土地的所有权为集体所有；第二阶段为矿业活动期，国家先征收集体土地并有偿出让给矿山企业，矿山企业对其进行探矿与采矿活动，这一过程中损毁的土地面积最大，且损毁程度严重[17]，此时土地所有权已从农民集体转移到了国家，矿山企业享有土地使用权；第三阶段为复垦期，是过渡阶段，该时期矿山企业需对采矿用地进行复垦，主要基于地貌重塑、土壤重构、水文稳定、植被重建对“景观-土壤-水系-植被”四个子系统进行综合修复[18]，恢复并提高土地生产力，实现生态系统稳定与可持续发展；第四阶段为低效农业期，由于复垦后土地稳定性较差，人工堆积体结构松散，不适合继续用做建设用地[19]，主要复垦方向为农用地，如林地、草地，此时土地使用权仍在矿山企业手中，对于农业生产积极性较差，土地利用效率相对较低。

表1 露天采矿用地演化特征表Table 1 Evolution characteristics of open pit mining land

综上所述，露天采矿用地在演化过程中，农业生产为主要利用方式，在实际生产中作为建设用地时间较短，仅在第二阶段，因此，露天采矿用地具有显著的阶段性。

1.2 采矿用地“以租代征”内涵

基于特征分析，采矿用地并非永久性建设用地，建设生产周期短，因此相较于其他新增的建设用地，采矿用地更适宜采取短期的供地模式，以满足阶段性生产且能够及时退出继续从事农业活动。

土地租赁是一种可实现短时间内土地所有权与使用权分离，期满后土地使用者交还土地的经济活动[20]。但根据我国现行的法律制度，擅自租用集体土地用于非农建设属于违法行为，若直接租赁取得采矿用地，可能存在矿山企业逃避农用地转用义务等情况，威胁用途管制制度[21]。由于目前对采矿用地实行传统土地租赁制度存在强不适宜性，对此专家学者们逐渐探索并提出通过临时用地方式满足采矿用地的“租赁”需求。

该模式下采矿用地“租赁”表现为土地使用者付出一定成本后获得对土地的暂时使用权，并在一定补偿方案下将集体土地暂时让渡给矿山企业[22]。相较于现行矿业用地方式，采矿用地“以租代征”不仅改进了供应方式、补偿制度与审批制度，还促进了采矿用地的复垦与退出；取消征地环节，在不改变原土地用途条件下，保持土地所有权和土地承包经营关系不变；在当地政府的监管下，矿山企业与集体组织遵循平等原则签订合同，并据此进行土地补偿；为保护农民集体权益，避免矿山企业长期占用土地进行其他建设行为，土地使用期限受严格限制，采矿使用期限最多不超过4 a，并于用地期满1 a内完成复垦，验收合格后实现“还地于民”。具体流程如图1所示。

图1 采矿用地“以租代征”基本路线Fig.1 Basic principles of “rent instead of expropriation” for mining land

该过程中土地所有权没有发生转移，节约建设用地指标，同时矿山企业在不低于征地补偿标准的条件下对农民进行补偿，待政府验收复垦达标后，返还给原土地使用者，既满足了短期矿山生产需求，也保障了农民生活权益，减轻政府征地工作负担，灵活调控用地指标。此外，由于矿山企业受合同内复垦要求制约，采后复垦积极性提高并及时退出，将更优质的土地资源归还农民继续生产生活，实现土地可持续利用。

2 露天金属矿采矿用地“以租代征”可行性框架体系

基于上述特征与内涵分析，初步构建“法律-经济-工程”的露天金属矿采矿用地“以租代征”可行性框架体系(图2)。具体包括：①明确“以租代征”概念与内涵，界定研究对象各项权属性质，解读相关法律法规等政策规范，在现行的法律允许范围内实施改革，因此法律可行性分析是探究可行性过程中的核心基础；②采矿用地供应过程中涉及政府、矿山企业和农民三方经济利益博弈，从经济学角度定量分析整个过程中效益变化以及外部性影响，在各方利益达到相对满足时，经济可行性分析对实施改革具有推动作用；③不同于法律可行性与经济可行性分析的普适性，在分析工程可行性时需要针对金属矿具体条件与特征，由于金属矿赋存条件相对复杂，因此需要判断采矿活动中主要影响因素，确定最合适的开采工艺，对采后受损土地进行评估并明确复垦内容与退出方向，定量探究不同阶段采矿用地周期是否满足用地年限，从工程实践角度判断“以租代征”方式是否具备落实条件。

图2 露天金属矿采矿用地“以租代征”可行性框架体系构建Fig.2 Construction of the feasibility framework system of “rent instead of expropriation” of mining land for open pit metal mine

综上所述，因矿施策，确定合理的采矿用地供应方式，制定科学的复垦还地等管理规范，从而缓解“人-地-矿”矛盾冲突，可以实现矿区经济与生态的可持续发展。

3 露天金属矿采矿用地“以租代征”可行性实证分析

3.1 研究区概况

北衙金矿位于云南省大理白族自治州鹤庆县北衙村内，地理坐标为100°10′16″～100°12′41″E，26°07′39″～26°10′22″N，属亚热带高原季风气候，冬春季节干燥少雨，夏秋季节降水丰沛，年平均气温13.6～16.7 ℃，多年平均降雨量为962.5～1 056.0 mm。北衙金矿区地处鹤庆北衙山间盆地，地势平坦向北倾斜，为构造剥蚀地貌区。北衙金矿已探明黄金储量超过151.28 t[23]，居云南省金储量第一位，矿区总面积11.901 km2，包括万硐山矿段与红泥塘矿段，地理位置如图3所示。

鹤庆县土地总面积2 395 km2，其中，耕地面积为270.75 km2，人均耕地面积0.000 97 km2，主要作物有水稻、玉米、甘蔗等，农民收入主要来自于农业种植和矿山务工。因采矿活动和铁路修建，北衙矿区7个村庄中的北衙村、大沙地村、舍茶寺约850户于2017年底搬迁，随着农民陆续搬迁并且失去土地，农民与矿山企业、供地与用地间矛盾激化。因此，完善健全采矿用地取地与退出机制，促进土地及时复垦与退出，提高复垦地生产力并交还于失地农民，是实现矿区可持续发展的重要方式与目标。

3.2 法律可行性

在法律层面上，通过临时用地方式实现采矿用地“租赁”代替征收取得土地，具体表现为规定期限内土地使用权通过有偿方式进行转移，农村集体仍保留土地所有权，该过程在法律框架内行使，具备完整的政策保障，通过法律手段约束了用地年限，深化了矿山企业的复垦责任，在土地使用结束后按照合同约定的使用后状态返还，即采矿结束后及时进行复垦修复，以农用地形式交还农民集体，用地过程前后不发生土地用途转变，不会冲击用途管制和土地规划等基本制度，其法律属性本质上为土地租赁，具备法律可行性。

基于现行的《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，2005年，原国土资源部首次将广西平果铝土矿区批准为采矿用地方式改革试点，取消了现行采矿用地供地模式，提出通过临时用地方式使用土地[24]。2010年，原国土资源部对试点矿区进行阶段性成果验收，高度肯定了其耕地保护作用，成功减少了征地导致的社会矛盾，促进了当地经济与社会的和谐稳定发展[25]。基于上述工作取得的积极效益，原国土资源部扩大试点范围，在内蒙古自治区、山西省、辽宁省等地依次开展，并在后续验收中肯定其具备缓解相关者权益冲突的作用[26]。

由此可见，在现行的法律与政策的共同支持下，国家不断积极创新探索采矿用地取得方式，实践试点取得的成果进一步肯定了采矿用地方式改革的意义，为我国今后通过短期租赁实现采矿用地取得提供了法律可行性支持。

3.3 经济可行性

在现行制度下，采矿用地取得前需对集体土地进行征收，该阶段征地的实质是政府、矿山企业和农民三方间相互博弈以追求各自效益最大化的过程，博弈各方为实现各自最大利益而延迟土地交易开发时间，影响社会福利，与中央提出的保护农民利益相违背。结合北衙地区征地补偿案例，对不同取地方式下矿山企业应支付的费用进行计算对比，初步量化矿山企业取地过程中各方获得的收入情况与补偿情况，见表2。由表2可以看出，“以租代征”模式下企业每亩[注]1亩=666.67 m2。用地成本可节约40.99%，农村集体收取的补偿费用增加13.47%，大大缓解了矿山企业的取地成本，提升了农民集体补偿费用，为矿山企业与农民带来显著的经济效益增长。

采矿活动必然对周边环境带来极强的负外部性，基于科斯产权理论可知，公共物品的产权界定不清和市场机制本身的不完善是外部性产生的原因[27]，可以通过界定产权和交易成本选择的方式来实现外部性内部化[28]。在“以租代征”用地模式下，明晰了土地产权，通过协商方式确定了交易成本，从经济效率角度考虑了对农民集体的补偿，使其接受采矿带来的负面影响，缩短土地交易开发时间，提高公共效益，缓解矿山企业复垦修复的经济压力。

表2 矿山企业用地费用对比表Table 2 Comparison of land costs for mining companies

3.4 工程可行性

3.4.1 影响因素

判断采矿用地“以租代征”可行性的关键是明确在规定时间内矿山企业能否完成采矿并复垦还地，因此需要明确采矿中影响生产进度的主要因素，其中剥采阶段的影响因素作用效果最为显著。

1) 矿体覆盖度。矿体覆盖度与开采时间呈正相关，即矿体埋藏越浅，剥采表土厚度越小，越有利于缩短开采时间并按时还地，便于实施采矿用地“以租代征”。万硐山矿段内开采矿体主要分布于最低侵蚀基准面1 660 m标高之下，开采深度大，剥采难度高，所需周期长；红泥塘矿段内开采矿体主要分布于最低侵蚀基准面1 655 m标高之上，矿体埋藏浅，地形有利于露天开采，未来开采时间相对较短。

2) 岩石岩性。岩石岩性能够反映岩石的软硬程度，岩石硬度越大，越难于破碎与直接开采，甚至需要进行爆破操作，进而延缓开采进度。不同矿段的主要岩石类型存在一定差异(表3)，万硐山矿段内构造复杂，半坚硬岩组(Qp)及坚硬岩组(T2b)分布广泛，东部玄武岩相对发育，其厚度巨大、岩石坚硬；红泥塘矿段内主要矿体赋存于Q1s地层底界线附近，是含金岩石和岩金矿体的风化、剥蚀、搬运、沉积的产物，成岩程度低，稳定性差，属软弱层，可直接进行铲挖剥离。

表3 不同矿段内主要岩石类型Table 3 Main rock distribution in different sections

3) 地质构造。地质构造对采矿进度影响机理较为复杂，常见地质构造为褶皱和断层。一般背斜影响区内，矿层倾角增大，剥采比陡增；断层带构造复杂且不稳定，开采难度大，影响开采进度。万硐山矿段早期地质运动活跃，地质构造复杂，主要矿体赋存于破碎带中，稳定性较差，局部易发生工程地质问题，加大开采难度；红泥塘矿段东侧发育有两组断层，矿体发生位移、错断和破坏，但规模较小，对采矿进度影响相对较弱。

3.4.2 采矿用地取得阶段

根据上述对万硐山矿段和红泥塘矿段的因素分析，初步判定红泥塘矿段更有利于实施“以租代征”，并以其为主要研究对象，探究各周期内用地情况与时间。

根据2010年《云南省鹤庆县北衙金矿核查矿区资源储量核查报告》已探明的资源分布情况以及北衙矿区露天矿开采和复垦方案，红泥塘矿段露天采矿用地总面积20.448 5 hm2，其中，农用地18.557 7 hm2(耕地4.078 hm2，无基本农田)，建设用地1.480 7 hm2，未利用地0.410 1 hm2，具体土地利用现状面积见表4。

表4 土地利用现状面积统计表Table 4 Area of current land use

3.4.3 采矿用地剥采阶段

北衙矿区红泥塘矿段涉及地层主要为蛇山组(Q1s)和三叠系中统北衙组(T2b)，矿段地层接触关系见表5。该矿段内主要开采矿体为KT4D矿体和KT5矿体，均为“残坡积型”矿体，其中，KT4D矿体产出于Q1s不整合面附近，倾角一般为5°～11°，平均厚度8.05 m；KT5矿体位于KT4D矿体之上，相距5～10 m，矿体厚度0.81～27.49 m，倾角12°，矿体全部为氧化矿，含矿岩石成岩程度低。根据矿体赋存特点及矿区地形条件，确定红泥塘铁金矿体满足露天开采条件，露天开采阶段选择露天采场上部陡帮组合台阶横向剥离，下部缓帮横向采矿的采剥工艺，露天采剥进度计划见表6，红泥塘矿段露天剥采期为4 a，且第4 a已开始减产。

表5 红泥塘矿段地层简表Table 5 Stratigraphy of the Hongnitang Section

表6 露天采剥进度计划表Table 6 Progress schedule of open pit mining and stripping

3.4.4 采矿用地排弃阶段

还地周期为剥采时间、排土到界时间与复垦时间之和，金属矿资源的赋存特点决定其采矿用地无法同铝土矿、煤矿等实现边开采边内排，因此延长了还地周期，在一定程度上阻碍了该区“以租代征、还地于民”。虽然红泥塘矿段自身无法实现露天采矿与内排同时进行，但其形成的露天采坑为万硐山矿段提供良好的排弃空间。 结合北衙金矿开发利用方案可知，万硐山矿段采剥出矿年限为31 a，而红泥塘矿段露天采剥年限为4 a，露天矿坑体积为980.89×104m3，具备作为“内排土场”的安全技术条件，在满足万硐山矿段排土需求的同时，也对红泥塘矿段进行了回填处理，其中回填年限为1 a。

3.4.5 采矿用地复垦阶段

矿坑回填完毕后，即可作为复垦起始年，通过工程与生物措施相结合实现复垦，其中矿山企业主要开展工程措施复垦，生物复垦由农民进行，以恢复农业生产力。在红泥塘矿段露天开采结束后，露天采场挖损损毁严重，落家井排土场与核桃箐尾矿堆发生重度压占损毁，其中排土场与尾矿库仍将长期使用以满足万硐山矿段生产需求，露天采场回填后及时对其进行治理修复。首先需进行土壤回覆工程，复垦为水浇地区域需覆土0.4 m，复垦为园地和草地区域需覆土0.3 m；随后进行平整工程，针对覆土后场地采用小型推土机平整，平整工程量以场地全面积平土厚度0.3 m计算，红泥塘矿段采矿用地复垦面积18.96 hm2，所需工程量见表7，该土方量可于1 a内完成转移。由于生产过程中采用强力氰化法选矿与全封闭管道运输，因此除尾矿外，其余矿山弃渣不含氰化物，地表水与地下水较轻，矿区土壤重金属污染问题主要与其高背景值有关，因此在回填整平过程中还需通过微生物修复技术对土壤中的铅、铬等重金属进行溶解、转化与固定，最终实现土地平整、田块整理、污染治理并验收交还。

表7 复垦工程量统计表Table 7 Amount of reclamation work

4 讨 论

供地过程中，与原征地后出让方式对比，该模式可为矿山企业节省大量取地成本，施工前期投入费用大幅下降；对农民集体而言，补偿费用变化不大，但每年仍可以保障有相对持续稳定的租金收入，且土地复垦验收交还后，土壤质量更高、农田设施更全、生产能力更强，还地后农民仍可继续使用优质耕地，提升农业效益；国家和地方经济收益减少幅度较为显著，但该模式可为地方政府节省部分新增建设用地指标，以获得更为长久的收益与政绩。

进行采矿活动时，结合金属矿赋存情况、地质构造、开采工艺等分析，明确红泥塘矿段露天采矿用地剥采周期4 a，回填周期1 a、复垦周期1 a，总计还地周期6 a，总用地周期较短且满足租赁期限，存在实施“以租代征”的可行性。虽然万硐山矿段同属北衙矿区，但其矿产丰富且埋藏较深、地质构造复杂，因此该矿段服务年限与剥采周期较长。且万硐山矿段进行深凹型开采，采矿结束时遗留大型采坑，一般不对此类大型深坑回填，因此无法恢复为农用地交还于农民，即不适宜实施“以租代征”制度。此外，在还地时限约束下，为减少用地年限与后续复垦工程量，矿山企业在采矿活动中改善选矿与运输方式，减小生产环节对地表水、地下水与周边土壤污染，在根本上缓解了金属露天矿山的水土污染问题。

复垦还地时，基于复垦与还地条件制约，矿山企业积极开展复垦工作、改善复垦方式、加速复垦进度、提高复垦质量，减少了土地受损和地表破坏持续时间。还地于民后继续农业生产，有利于地力与地表植被恢复，防止水土流失等灾害，改善矿区整体生态系统，具有一定的生态效益。

综上所述，本文建立相对完整的可行性评价体系并对北衙金矿采矿用地进行实证分析，但由于探究影响因素过程中主要考虑了剥采阶段的作用机理，后续进一步考虑其他阶段影响因素，提高露天金属矿采矿用地“以租代征”可行性评价框架体系的普适性。

5 结 论

1) 通过分析露天矿采矿用地演化特征，明确了现行矿业用地制度与露天采矿用地分布广、占地短的特征不匹配，加剧了土地利用的不合理性。

2) 综合考虑了法律、经济和工程要素，构建了露天金属矿采矿用地“以租代征”可行性框架体系，明确“以租代征”的取地方式可以有效避免采后土地闲置问题，为农民、矿山企业和政府三方均带来效益。

3) 通过实证分析对露天金属矿采矿用地“以租代征”可行性进行验证，确定影响“以租代征”实施的因素包括矿体覆盖度、岩石岩性和地质构造，其中红泥塘矿段露天采矿用地总周期为6 a，满足租地年限，具备实施“以租代征”的可行性，万硐山矿段不具备可行性。

目前露天矿采矿用地改革尚处于研究初期，未来实施该制度过程中，仍可能存在局限性，需要在实践中进一步探索研究。

1) 完善采矿用地租赁政策。针对不同矿体及采矿年限，矿山企业应当因地制宜选择取地方式，因矿施策，满足需求的多样性，促进采矿用地取地方式合理化、多元化。同时严格监管规范，避免矿山企业以采矿用地名义租地进行其他用途建设，制定详细复垦标准，确保矿山企业复垦效果达标，避免复垦金流失，实现数量上与质量上“还地于民”。

2) 推广农田、居民点等质还地、等量还地。采矿活动对原地形地貌损毁严重，很难以原数量、原结构、原位置形式归还土地。建议对于原农用地进行“等质量还地”，对于原居民点等建设用地进行“等面积量还地”，以满足原土地经营者农业产出与生活保障，保护耕地资源。同时矿山企业不断提升采矿与复垦工艺，实现边采边复，缩短用地周期，促进还地于民，推动绿色矿山建设与矿区可持续发展。