“双碳”目标下环境多元共治的逻辑机制和路径优化

罗良文，马艳芹

(中南财经政法大学 经济学院，武汉 430073)

实现“碳达峰、碳中和”目标，是着力解决资源环境约束问题的必然选择。将“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局，扎实推进碳减排工作是当前经济发展和社会治理的重中之重。进入“十四五”，党中央、国务院进一步对深入打好污染防治攻坚战、实现减污降碳协同增效提出了明确部署和要求。污染防治和“双碳”目标看似联系不紧密，实际上两者不可分割，污染物与二氧化碳在排放上具有同根同源同过程、治理上具有同频同效同路径、管理上具有同时同步同目标的特征，且两者都事关生态文明建设和绿色发展全局。因此，发挥减污降碳协同效应，是污染防治攻坚战的新要求，也是实现“双碳”目标的新机遇。

基于“双碳”目标，实现降污减碳协同效应，需要加快完善生态环境治理体系和推进治理能力现代化。党的十九大报告提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，为我国环境治理体系和治理能力现代化指明了前进方向。2020年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，对党委领导、政府主导，及企业、社会组织和公众各主体共同参与提出了指导意见，为生态环境治理体系和治理能力现代化提供了行动指南和根本遵循。本文以此为出发点探讨“双碳”目标下环境多元共治的生成逻辑、驱动机制、实现路径，以补充和完善我国环境治理多元共治体系构建的理论研究，力图为“双碳”目标的实现提供理论参考。

一、“双碳”目标下环境多元共治的研究进展

生态环境资源是具有非竞争性、非排他性特征的公共产品，在消费过程和效用获得上具有公共性和外部性特征，极易造成环境资源配置中的市场失灵。据此，庇古提出政府可通过征税和补贴手段，将环境问题外部性内部化，最为典型的是环境税。然而由于政府干预过程中的寻租行为、公共决策本身的局限性，这一手段存在一定的缺陷。区别于庇古税解决外部性问题的方法，科斯提出在明晰产权基础上利用市场交易机制解决外部性问题，最为典型的是推行排污权交易制度，但因受限于市场化发育程度、交易费用、产权的明确界定等过于严苛的假设条件而受到质疑。奥斯特罗姆突破了单一治理思路，创造性地提出了“多中心”治理思路，即为了集体利益而采取集体行动，通过政府、市场和社会间的协调合作开展自主治理。“多中心”治理并非取代庇古税或科斯定理，而是“补充现有的由外部力量组织的集体行动理论”[1]。由此，环境多元共治模式在融入“多中心”这一核心内涵的基础上逐渐演变而成。

目前，国内学界对环境多元共治模式的演变过程、制衡逻辑、现代内涵、现实挑战与应用范围等展开了多维度探讨。就演变过程来看，公众参与纳入环境治理是环境多元共治形成的重要内容，也是学者们关心的热点，涂正革等(2018)认为公众参与是环境治理模式的创新，能够逐渐突破“自上而下”治理机制的局限[2]；郭进和徐盈之(2020)基于公众在解决信息不对称问题和完善社会舆论监督方面的优势，分析了公众参与环境治理的两条路径，即依赖于政府环境执法间接参与和通过震慑污染企业直接参与[3]；曹海林和赖慧苏(2021)依据公众参与的不同表现、特点和目标，以及相关研究和实践事实，将公众参与类型分为反抗型、政治型、日常型，并进一步剖析了公众环境参与的影响因素[4]。制衡逻辑研究方面，陈文斌和王晶(2018)从政府环境制度正义与公众生态美德、政府科学环境立法和公众环境权益、政府自愿性政策工具选择和公众参与环境治理意义等路径分析了政府与公众在环境治理中的有效互动[5]；张国兴等(2019)认为，政府颁布的政策与公众的环境来信行为均可对环境治理产生正面效应，应对环境问题既要坚持政府“自上而下”的领导作用，也要注重公众“自下而上”的环境参与诉求[6]；谌杨(2020)分析了政府、企业和公众三类主体共治存在客观不足和主观过当两种类型的原生缺陷，认为通过“配合与协作”“限制与制衡”双规机制，可促使我国环境多元共治体系稳定运行[7]。现代内涵与现实挑战研究方面，卢春天和朱震(2021)从技术、组织、人员、制度和文化(理念)角度，对环境社会治理的“现代化”内涵进行了剖析[8]。詹国彬和陈健鹏(2020)从环境治理权力结构安排、政府监管的权威性和有效性、企业主体性和社会力量参与等角度揭示了环境多元共治模式所面临的挑战[9]。应用范围研究方面，学者聚焦于农村环境多元共治研究，如何寿奎(2018)分析了农村环境多元共治的必要性、主体间行为逻辑与动力机制[10]；张志胜(2020)和温暖(2021)将农村生态环境治理与乡村振兴战略结合起来，对农村环境问题进行溯源，指出多元共治模式是农村环境治理的必然趋势[11][12]。

诸多学者对环境多元共治的相关论述为本文提供了研究视角和参考资料。生态环境治理是国家治理的重要领域，通过文献梳理发现，多数研究侧重从环境多元共治主体内部出发，探究各主体之间的制衡关系及环境多元共治演变过程，少有研究从生态环境国家治理体系和治理能力层面剖析环境多元共治的生成逻辑，以及驱动环境多元共治的内生动力。此外，在环境多元共治模式的学理阐释层面上也尚有研究空间。“碳达峰、碳中和”是国家顶层设计的重要内容，目前相应研究侧重于探讨碳中和引致的经济系统变革、碳达峰的挑战和路径选择等方面，但因提出时间不长，相关研究体系尚不完善、学术成果尚待丰富。鉴于此，本文基于“双碳”目标和生态环境治理综合视角，尝试厘清“双碳”目标下环境多元共治的生成逻辑、驱动机制，力图在经验总结和现实进程的动态结合中识别减污降碳协同治理的有效方法。

二、“双碳”目标下环境多元共治的生成逻辑

理解“双碳”目标下环境多元共治的深刻内涵，不仅要从实践层面了解其演进过程，还要从理论层面明晰其演变逻辑。本文从顶层逻辑、现实逻辑、目标逻辑、方向逻辑四个维度对“双碳”目标下环境多元共治的生成逻辑加以分析，以加深对环境多元共治的理解。

(一)顶层逻辑：环境公平正义的价值导向

双碳“目标”的提出，以气候正义价值为导向[13]，彰显了中国努力为全球气候治理贡献力量的决心，也进一步阐释了“绿色青山就是金山银山”的生态文明观、可持续发展战略和绿色低碳发展理念。“双碳”目标下环境多元共治是当前新发展理念下的必然选择，贯彻了共建、共治、共享的社会治理理念，纳入政府、市场和社会多元主体的集体行动，可以实现环境治理中的协同效应最大化。同时，这也意味着环境保护不再仅仅是依靠末端治理，而是从源头上开始预防和治理，进入减污降碳协同治理新阶段，在克服“搭便车”的同时，促使各主体积极履行环境保护和节能减排社会责任。环境公平正义是环境治理现代化的重要特征，更是“双碳”目标下环境多元共治的逻辑起点，在环境资源利用和环境污染治理上公民均享有同等权利和同等义务[8]。强调环境公平正义理念，关注群体、区域、代际间的公平，并将其贯穿于环境政策法规的制定和实施、环境成本利益的共担和共享、环境风险的预警和化解等各个方面，可实现社会经济福利最大化。

(二)现实逻辑：高质量发展的现实追求

“十四五”时期，我国仍面临“以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构和以公路货运为主的运输结构没有根本改变，污染排放和生态保护的严峻形势没有根本改变，生态环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变”的严峻形势，迫切需要解锁高碳锁定效应，倒逼经济结构调整。而新时代“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，为我国经济高质量发展提供了根本遵循，也指引着“双碳”目标下环境多元共治的发展方向。淘汰污染型企业和倒逼企业转型升级，提高企业原始创新和学习消化吸收能力，能够解决环境治理中企业转型难的问题，从源头上进行污染防治；企业绿色低碳转型和绿色跨越式发展，有助于缓解资源稀缺与经济增长之间的矛盾；企业改变生产方式，进行绿色生产和绿色消费，可促进生产、分配、交换、消费有效衔接，畅通经济循环体系；采用外商直接投资的先进清洁生产技术，可以避免外商直接投资诱发的“污染天堂”效应，增强其 “污染光环”效应；环境治理能力提高带来的生态、经济和社会等多重效益，有助于全社会共享环境治理改善的成果。可以看出，推动经济增长从粗放的规模速度增长转向提质增效，从依赖要素投入转向全要素生产率提升的高质量发展，是“双碳”目标下环境多元共治的现实逻辑，只有综合运用行政力量和社会力量，大力推动形成绿色生产生活方式，开展减污降碳协同治理活动，有效预防和化解环境治理中的种种矛盾，才能实现经济稳定持续增长、环境治理持续改善、环境治理机制有效优化、社会福利不断提升等多重目标。

(三)目标逻辑：治理能力现代化的目标激励

“双碳”目标下的环境治理现代化直接关系国家治理能力现代化目标的实现，环境治理效果更是关系2030年碳达峰、2060年碳中和目标的实现。回顾我国环境治理历程，经历了由政府主导的强制性行政命令为主的一元治理时代(1949—1978年)，到运用排污权交易机制等市场机制引导企业自觉开展环境保护的二元治理时代(1978—2012年)，再到以《环境保护法》为标志明确公众参与的三元治理时代(2012年至今)[8]。政府主导下的多方利益对话，可以实现信息共享、利益调解和建立信任，政府治理在对企业形成外在监督并有助于其形成内部自觉的同时，也解决了公众参与不足的问题，逐渐打破地方政府与污染企业在信息不对称和监管失灵背景下的环境负外部均衡，为推动环境治理体系和治理能力现代化迈出了一大步。“善治”体现了环境治理的理性状态，既是治理体系和治理能力现代化的衡量标准，也是环境治理所追求的目标。其本质在于政府与全体社会成员对环境治理事务的共同管理，以公共利益最大化为落脚点，在平等协商和利益与共的基础上，实现能力互补和多元共治。环境韧性治理[14]和环境精细化治理[15]作为环境治理体系和治理能力现代化的创新探索，同样强调在环境治理过程中各主体良性互动、信息共享。以多元参与的形式落实韧性治理和精细化治理，构建环境共建、共治、共享的长效机制，可以切实提升环境协同治理的实践成效。

(四)方向逻辑：高效能治理的前进方向

进入高质量发展阶段，我国需要高效能治理体系为高质量发展提供有效保障，其本质是要努力实现各类社会资源的优化配置，激发各类市场主体的动能。“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”组成的“四维治理”理念，为我国国家治理向高效能治理方向迈进提供了方向。在“四维治理”理念下，政府发挥主导作用，结合各地各行业发展阶段、结构特点做出符合绿色公平的碳达峰、碳中和工作安排。不可忽视的是政府治理能力与高效能治理之间尚有差距，现实中干预过多、监管缺位等均会影响治理效果，因此，高效能治理不仅要从供给侧着手，还要从需求侧发力，使供给侧和需求侧相适应。企业是环境污染和碳排放的主要制造者，也是降污减碳的主要创新驱动主体，面对越发严格的清洁生产、碳排放标准和越发昂贵的生产成本，企业需将清洁生产、碳排放目标纳入到长期经营战略之中，研发推广绿色技术，生产绿色生态优质产品，释放市场绿色消费需求。与此同时，公众也通过低碳生活方式、绿色消费偏好选择来影响企业的生产行为，促进传统消费升级，培育和引领新兴消费，帮助低碳、脱碳企业提升市场竞争力，进而吸引更多企业参与到“双碳”行动之中。由此可见，高效能治理促成多元共治的形成，而多元共治也正是高效能治理的题中之义。

三、“双碳”目标下环境多元共治的驱动机制

从我国环境治理由单一治理到多元共治模式的演变历程来看，其形成受制度、技术、市场和理念等多维因素影响。有鉴于此，本文从制度供给、技术创新、市场机制和价值理念四个方面剖析环境多元共治的原生动力，在经验总结的基础上进一步挖掘环境多元共治模式的驱动潜力。

(一)制度供给引领

健全完善的制度体系既能够维护公共治理秩序、协调环境治理主体的关系和规范治理主体的行为，又能最大限度地回应社会各群体差异化的需求[16]，培育公平正义的治理环境。制度体系的构建、成熟、定性、落实、执行是一个渐进式的过程，制度深化改革往往是正负效应相伴，在环境多元共治过程中不可避免地会出现沟通失灵和信任危机情况，此时制度深化改革势在必行。制度的不断完善可调整环境多元共治主体的关系，进一步明确权责边界、利益关系，增强合作行为的可控制性和合作目标的可预期性[17]。此外，制度执行力是制度效率提升的前提，对政府、企业、公众行为起监督、约束、激励和引导作用，是环境多元共治模式高效运转的关键所在。党的十八大以来，我国环境质量改善效果显著，一方面，是生态文明思想理念不断深入人心，国家开始注重整合社会力量进行环境治理，社会力量作用逐渐增强的结果[18]；另一方面，则是源于生态环境保护督查制度、环境保护问责制、环境信息披露制度的严格落实，国家监督和社会监督间的良性互动，政府环境保护主体责任意识的增强。

(二)技术创新赋能

数字技术的广泛应用，为更加精准、实时、广泛地掌握环境污染信息、精准施策提供了技术支持，为推动环境多元共治的形成提供了现实可行性。一方面，环境信息的披露可以实现从信息不对称到信息共享的转换，是解决市场失灵问题的必要前提，是“共建、共治、共享”治理理念的基础支撑。环境治理技术的创新发展，使得环境信息更及时、精准地披露，提升了环境治理的实时性、覆盖面、精准率，对企业生产起到了及时监督和震慑作用。企业在规范自身行为的同时，也树立了良好的企业声誉，提升了企业市场竞争力。另一方面，环境信息的披露也充分保障了公众的环境知情权和环境治理参与权，是将公众纳入环境治理的重要环节，且只有在对环境信息充分掌握的基础上，公众才能对企业环境问题进行有效监督。数据监控和智能预测等科技手段推动环境监管立体化，提升环境保护预警能力，建立健全整体型、精细型、恢复型、综合型生态环境治理机制；依托大数据、云计算、互联网技术进行统计分析与解读，可以精确评估环境损失并划定责任界限，推动环境执法的精准性与科学性，充分保障环境公平正义，这也是环境治理能力现代化的重要特征。

(三)市场机制驱动

价格和竞争机制可以推动环境资源优化配置，促使环境资源使用者基于环境外部成本而调节自身行为，是释放市场潜力以推进环境治理的客观需要。排污权、碳排放权、用能权、水权、林权等绿色交易机制的不断健全，带动资本、劳动、技术等要素向环保清洁生产产业、清洁能源产业流动和集聚，从而淘汰高耗能、高污染企业，优化产业资源配置结构。环保清洁产业的兴起也会带动信息服务、绿色融资、绿色技术的发展，促进经济集聚和产业结构升级，其所形成的“示范效应”和“倒逼效应”将进一步推动企业节能减排。此外，公众绿色消费意识的不断增强，对绿色产品需求的增加，为企业的清洁生产提供了动力。市场导向下的绿色技术创新体系、环境治理体系、绿色低碳循环发展经济体系有效激发了各类市场主体的活力，引导企业行为，提高居民消费品质，进一步畅通市场循环，集聚更多市场动能以驱动环境治理。

(四)价值理念建构

价值理念是生态环境治理中的抽象要素，区别于法律制度的正式规制作用，是内涵于社会成员思想理念之中而外显于行为之间的非正式约束，型塑各社会主体的生产生活行为，是对正式制度的有益补充，为环境多元共治提供了有效的社会基础支撑。生态文明和绿色发展理念蕴含于“双碳”目标、高质量发展等目标之中，是经济绿色转型和生态环境治理的核心理念。基于生态文明发展理念，实现高质量发展需要将生态成本、生态要素、生态产品纳入整个经济社会系统[19]，这意味着生态理念贯穿于生产、分配、交换、消费的各个环节之中，与各社会主体的生产生活息息相关。“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”逐渐成为社会成员间共同的价值诉求，强调人与自然和谐共生，努力将绿色生产力转换为经济优势，坚持可持续发展战略，成为环境多元共治由内而外的持续动力。

四、“双碳”目标下环境多元共治的实现路径

环境多元共治体系为缓解环境治理中的严峻形势和突破环境治理体制障碍提供了新的思路，但不可避免地面临着治理权利结构尚待完善、部门之间共享尚待补足，以及政府主导治理、企业主体治理、公众参与治理的作用尚待有效发挥等诸多挑战。因此，要找准制约环境多元共治体系的关键因素以及构建环境多元共治体系的切入点，有效推动环境治理多元共治体系建设。

(一)以依法治理为原则强化环境监管制度供给

深入学习贯彻习近平生态文明思想和落实依法治国基本方略，以全面依法治理为原则强化环境监管制度安排，健全环境治理法律法规政策体系，是环境治理多元共治模式构建的制度保障和必由之路。首先，应发挥政府在环境治理中的主导作用，以严格的法律制度落实各主体的责任，对各责任主体的依法履责形成硬性约束，并不断完善生态文明建设目标评价考核体系和中央生态环境保护督察制度；其次，制定污染防治、生态保护、清洁生产等多方面的法律法规，理顺相关治理主体的权责边界，完善环境治理标准、环境监测标准、绿色认证制度，使得环境治理有法可依。健全环境法律法规政策体系，加强行政执法监管，可以对企业生产形成有效约束，一方面促进企业将环境治理成本内部化，以做出更加合理有效的生产安排；另一方面加快排污许可管理条例立法，以加强对企业排污行为的督查。此外，应鼓励公众进行建言献策和投诉上访，合理表达自身环保诉求，对企业污染行为形成有效监督和舆论，以更强大的社会舆论压力促使更精准的环境治理政策实施，进而提升环境治理效率。

(二)以规范开放为准则优化环境治理市场环境

优化环境治理市场环境，一是需要深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革，着力培育市场主体，激发市场活力和社会创造力，为合理有序引导各类资本参与环境治理投资、建设、运行提供规范开放的市场环境；二是严格执行“谁污染，谁治理”的办法，落实排污收费制度和生态补偿制度；三是增强节能环保产业推动经济绿色发展的动能，对环保产业提供税收优惠和创新补贴，鼓励技术设备的更新换代，从源头上对环境污染进行预防和治理。

(三)以信息共享为前提引导多元主体协同共治

环境治理多元共治体系的构建要以多元主体协同共治为组织基础，以多重利益协调配合为价值理性，以多重资源整合提效为物质保障，其关键在于保证环境信息公开，决策透明，充分保障各主体的知情权。信息透明可以借助“互联网+”的优势，加快建设环境信息公开平台和提升环境信息公开力度，使各责任主体在保障知情权的前提下增进理解与交流，加速构建环境多元共治体系，促使政府、企业、公众在环境治理中形成良性互动机制。一是通过空气、水源、土壤等多维度监测数据的实时性、真实性和全面性，系统地衡量生态环境发展水平；二是通过信息共享促进部门协作、监管执法、舆论监督，及时发现和处理环境治理中的风险和矛盾；三是通过信息公开促使排污企业公开污染物名称、排放方式、治理情况等信息，完善监督监管体系。

(四)以激励相容为导向创新多元投入合作机制

制度设计过程中,为避免代理人和委托人目标函数不一致以及信息不对称情况，设计激励约束相容制度显得尤为必要。因此，中央顶层设计时需配套资金和技术转移政策，同时在污染物排放、清洁技术利用、绿色生产效率等方面设置考核目标，避免地方政府的粉饰行为。对于政府而言，既要将环境治理客观绩效和公众满意度等多维指标纳入环境治理评价体系，也要加强监管人员法律法规和治污技术等专业知识培训，以破解“能力困境”，扎实推进减污降碳协同增效；对于企业而言，在追求利益最大化的同时要主动承担社会责任，不断提升自身技术创新能力，实现绿色低碳转型和环境保护的有机结合。