合肥城乡基层治理法治化研究

苏红梅 吴卫民 中共巢湖市委党校

党的十九届五中全会通过的“十四五规划和二〇三五远景目标”提出，未来五年国家治理效能要得到新提升，实现社会治理特别是基层治理水平的明显提高。基层治理主要指的是在农村镇村和城市街道、社区开展的一系列服务实践活动，参加主体包括政府、群众性自治组织、社会组织和普通群众，活动目的是实现矛盾纠纷有序化解、社会和谐稳定的理想状态。基层治理过程中是否坚持法治的方向是影响治理水平的重要因素，而从国家层面看，基层治理的法治化水平也是衡量国家治理能力现代化的必备指标。

一、推进基层治理法治化是实现合肥中长期建设目标的基础性工程

“十三五”时期习近平总书记两次考察安徽并发表重要讲话，为我们指明了前进方向、注入了强大动力，合肥的发展迸发出强进活力，2021年合肥跻身“万亿俱乐部”，迈进“全国城市二十强”，在经济建设赶超先进发达城市的同时，合肥的政治、文化、生态、社会建设也需要与之相适应，因此在制定“十四五”规划和二零三五远景目标时，合肥市愿景明确：“奋力高水平基本实现社会主义现代化，奋力成为全面塑造创新驱动发展新优势的全国示范城市，奋力迈向具有竞争力的国家中心城市，全面提升长三角世界级城市群副中心功能，加快建成国际化新兴特大城市。”与上述目标相匹配的，在基层治理领域就要把合肥打造成“城市治理新标杆”，“实现城乡全面融合发展，智慧城市、宜居城市、韧性城市、平安城市、法治城市建设力争走在全国前列，共建共治共享的社会治理格局更加完善，文明和谐的社会风尚广泛形成。”要“创建全国市域社会治理现代化试点合格城市。”

要实现上述目标，这对实现合肥市基层治理体系和治理能力现代化提出了新要求，具体的表现在提高治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平，特别是基层治理的法治化，是实现合肥中长期建设目标的基础性工程。一方面随着经济社会的发展在基层治理中不断出现新变化、新情况、新问题，若不有效解决，容易引发各类社会矛盾，影响到社会基本面的稳定，甚至可能动摇党的执政基础。推进基层社会治理的法治化，坚持依法治理，将问题解决在萌芽阶段，把矛盾化解在基层，有益于巩固我们党的执政根基。另一方面，随着跨入新世纪我国的发展迈入新时代，人民群众的需求日益多元化、标准也越来越高，这就对基层治理中“以人为本”的原则和内涵都提出了新挑战，基层治理的法治化也日益突显其重要性，要在法治的轨道上全面提升公众参与基层治理建设之中，打造共建、共治、共享新格局，开创新时代合肥市基层治理的新局面[1]。

二、合肥推进基层治理法治化的实践探索

一直以来，合肥积极探索基层治理的有效路径，在推进基层治理法治化方面进行了有益实践。2019年合肥市以市委一号文件形式印发了《关于加强新时代城市基层党建完善基层治理工作的意见》，为着力解决在基层治理中的党建统领问题，还配套出台了有关街道体制改革和社区工作者队伍建设等规章制度，在基层治理方面探索出了一套比较完备的政策制度体系，成立基层治理领导协调机构、形成网格化的治理格局。

特别是在生态环境、社会民生、城市管理等与基层群众密切联系的领域，合肥市充分探索地方立法，积极开展自主性、创造性立法，把社会治理难题纳入法治轨道。根据治理需要、群众关切度对燃放烟花爆竹、居家养老服务、养犬管理等民生类法规规章进行相应的立改废，在环保领域出台《关于加强环巢湖十大湿地保护的决定》等法规规章，并率先全省出台河道管理条例。

各县区也都进行了有益探索，如包河区试点的“大共治”平台，以区、街道、社区三级联动的形式构建智能化、网格化服务管理体系；巢湖把完善好、运用好村规民约作为抓好乡村治理的突破口，贯穿于乡村振兴各领域，努力形成使村民能够实现自治、法治、德治三治合一相结合的长效机制。

合肥市在有关部门开展的中国法治政府评估中，连续五年位于第一方阵，在中部32个城市中处于第一。合肥市先后荣获“法治政府建设典范城市”称号、“2019社会治理创新典范城市”称号等，市政府透明度指数在《中国法治蓝皮书》中位居全国第7。在民主法治示范村（社区）创建活动中，合肥市也取得显著成效，已建成国家级民主法治示范村（社区）13个，省级65个，市级251个。

三、合肥基层治理法治化实践中的问题和挑战

1.基层治理中地方立法与民间规范之间的良性互动有待优化。在基层治理实践过程中，无论是民间规范还是地方立法，都要立足本地，都注重反映合肥市区域的经济社会、人文历史，也都是对合肥市民众心理需求的回应。但二者在历史起源、作用场域、知识体系、强制措施等方面都存在很大不同，这导致在实践中，即使严格依照地方立法，即使地方立法的法律条文和内容很多都脱胎于民间规范，也可能出现二者相冲突的情况，导致处理结果不为人们所接受，表现为法与情、法与理的背离，这种背离情况就影响了基层治理实践的社会效果。

2.基层政府多元化矛盾纠纷解决能力有待提升。伴随着我国社会经济快速发展，各类社会矛盾纠纷处于高发时期，纠纷主体呈现出多元化，纠纷的类型也多样化，涉及多领域多部门，人们的利益诉求也体现出复杂化的特点，相应的矛盾纠纷的处理也需要向多元化发展，在处理手段上实现调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等的有机衔接，在纠纷解决机制上体现相互协调和多元化。但由于传统行政化管理的习惯思维，基层管理者的服务意识缺乏，有的基层干部特别是乡镇、村（社区）工作人员，认为自己的职责就是管理群众，侧重于贯彻执行上级的各项任务，服务群众、服务社会的意识有待加强[2]。

同时法治素养在基层干部中分布不均，带来多元化解决矛盾纠纷的能力有所不足。从对合肥市调研的情况看，乡镇和村一级组织虽然都设有人民调解委员会，但没有发挥应有的作用。乡镇一级调解委员会一般由司法所人员兼任，社区和村一级也多是由村（社区）两委成员兼职担任，缺乏专职和专业人员，当涉及一些专业性较强的法律问题时就会应对不足，导致工作只停留在表面上，对矛盾纠纷分门别类处置的能力不够，对“老、大、难”纠纷难以从根本上依法解决。

3.基层法治资源整合尚待提高。基层社会治理涉及党政机关、职能部门、村（社区）自治组织以及行业协会、民间组织、居民个人等，各条线均有相关职责和规章制度。而具体到县（区）级层面的治理实践中，各部门按照上级要求各自履职，没有一个科学、系统的体系，合力尚未形成。正因缺乏统一体系，出现了综治、公安、司法、民政、社会组织的多头介入，在资源整合、人员联动上缺乏统筹协调，因而整体效果不佳。

4.基层群众的法律意识和能力参差不齐。由于熟人社会、人情社会的长期影响，基层群众法治意识不强、法治素养不高，“人治”观念的影响还是根深蒂固。与此同时，基层群众特别是乡村居民普遍年龄大、文化层次低，掌握的法律知识贫乏，对法规内容和相应的司法程序知之甚少，“法治”观念的培育仍然任重而道远。因而在遇到一些利益争端、矛盾纠纷时，很多群众更倾向于传统的托人情、走关系，缺乏积极主动地运用法律武器维护自身权益的意识和能力。

四、合肥进一步推进基层治理法治化的路径选择

1.建设法治型党组织，积极发挥基层党组织的战斗堡垒作用。基层党组织就像党的细胞组织，构成党全部工作和战斗力的基础，而基层治理的法治化也离不开党组织的统领。要建设法治型党组织，严格办事流程、工作程序，规范民主议事机制，实施网格化管理，切实用制度理事管人；要打造一支法治意识强、自觉遵规守纪的基层党组织队伍，选优配强基层党组织书记，把知法守法作为选拔的基本要求；要加强教育培训，增强法治服务功能，为群众提供法律咨询、调处矛盾纠纷；突出法治导向，发挥考核“指挥棒”作用，将基层法治建设列为考核硬指标，在法治建设目标、内容、方式等方面列出责任清单，细化任务标准，公示权责清单，确保基层工作依法开展，实现基层治理法治化的常态和长效。

2.完善基层治理的立法和制度体系，加强政府规范性文件的合法性审查机制。“社会治理重心向基层下移，进一步向基层放权赋能，使基层有职、有权、有物”，要实现这一目标就必须保障关涉基层治理的法规制度的成熟、完善，规范性文件的“立、改、废”工作与经济社会发展要求相适应。比如有关街道在基层治理中的职权职责，就不适于制定国家层面的规章制度，而适合由各地根据自身情况以地方法规的形式予以明确。具体到合肥的基层治理，就需要围绕合肥市建设大局，全面构建具有合肥特色的法规制度体系。一方面，坚持起草、制定的科学性、专业性和合法性，建立由立法专家、部门专业人员、政府法制机构工作人员和社会公众代表相结合的规章起草机制，既从源头上防止与上位法的不协调，又避免出现部门利益法制化倾向。另一方面坚持评估和清理相结合，开展立法后评估和立法回头看活动，全面提升规范性文件的质量。同时建立相应的长效机制，定期组织开展规范性文件清理工作，明确清理的原则、清理内容、清理重点和清理标准，规范清理程序，使地方性法规和规范性文件体现与时俱进的时代特征[3]。

3.完善调处机制，推进法律服务零距离。在市级层面搭建“大调解”工作体系，形成人民调解、行政调解、司法调解与社会调解相结合的“资源共享、优势互补、协调联动”调解模式，在制度化、法治化、规范化的轨道上解决矛盾纠纷，行政的、经济的、法律的、道德的手段灵活运用，力争明辨是非曲直，达到案结事了。加强前期的社会稳定风险评估工作，对重大事项特别是涉及群众切身利益的事项，要全面评估，做到早介入、早防范、早化解。同时，对群众的利益保护、冲突化解和诉求表达都要形成完善的应对机制，建成全覆盖的法律服务体系，结合“一村一法律顾问”工程，加快建成覆盖城乡的、由城市到乡镇再到村居站点的公共法律服务体系，不断完善“半小时法律援助服务圈”。

4.构建权利和义务关系明晰的治理机制，使各方主体有序参与到基层治理的过程中。党的十九届四中全会《决定》指出要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”目前基层治理中一个突出问题就是村（社区）承担着过多的行政管理职能，自治功能弱化；基层群众乐于接受政府提供的各项服务，普遍缺乏参与治理的主动性和积极性；社会组织力量薄弱，社会组织发展和参与治理也不充分。因而多元主体在参与治理中沟通协调、良性互动的形成，还需政府主动完善、建立起权责明晰的治理机制。在巩固基层党组织领导核心地位的同时，发挥村（社区）居委会自治主体作用，努力实现民事民议、民事民办、民事民管。同时动员各方面的社会力量开展活动，加强对政府服务部门、基层自治组织、各个行业协会、社会组织的指导和监督，推动形成在基层党组织领导下的包括村（社区）委、社会组织、业主组织、居民多元参与的共建、共治、共享的良好局面。

5.加强基层法治文化建设，弘扬社会主义法治精神。一是打造崇法尊法的法治氛围。法律的权威来自内心的拥护和信仰，只有尊崇法治，才能遵守法律，而法律信仰的形成，离不开法治文化的滋养和熏陶。因而要在全社会开展社会主义法治文化建设，尤其要在全体党员、干部和广大群众中开展社会主义法治思想教育，用习近平法治思想武装头脑、指导实践，以法治思维、法治方式行事。二是培育基层法治文化要“接地气”，要注重挖掘本土元素，培育当地特色法治文化品牌，要结合实际组织开展“法治戏台”“法治讲堂”“普法达人评选”等特色活动，以群众身边典型法治案例、法治人物、法治故事的宣传讲解，通过小区展板、公示栏、电子屏、以及微信、微博等现代新媒体宣传平台，让法治宣传教育更接地气、更有生气、更聚人气，使法治文化建设更贴近群众，增强教育的感染力和渗透力。三是在法治实践中提升全民的法治素养。强化依法治理，注重群众法治习惯的实践养成，小到过马路的“红路灯”规则也不轻忽，从日常生活的方方面面中注意规则意识的培养，从而实现整个社会的良好法治氛围。