加强基层行政能力建设是完善基层治理的重要途径

孙洪敏，周 蓬

(辽宁社会科学院，沈阳 110031)

党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程[1]；而基层行政能力是推进基层治理的核心力量，直接关系着党和国家的大政方针能否真正落实落地。因此，加强基层行政能力建设是逐步完善基层治理的重要途径。从当前来看，加强基层行政能力建设主要包括增强基层行政执行能力、基层行政服务能力和基层行政组织能力三个方面。

一、增强基层行政执行能力是完善基层治理的基础

基层治理是党的各项政策方针能否保质保量落实的“最后一公里”，直接关系着党的政策的实施效果，也关系着百姓对于党和政府的认可程度。增强基层行政执行能力是加强基层行政能力建设的重要内容，是完善基层治理的基础。基层行政执行能力的基本内涵是，在法律允许的范围内行动，做到知法、遵法、守法、执法，同时要执行上级和同级党组织根据法律确定的各项路线、方针、政策，并通过不断创新，更好地贯彻落实法律法规并完成各项目标任务。增强基层行政执行能力主要包括提高行政执法能力、依法执行能力和行政创新能力三个方面。

1.增强基层行政执法能力

当前，基层政府面对的群众诉求和各项任务之重前所未有，在这种新形势下，提高基层行政执法能力对提高国家治理能力与水平的作用更大、地位更加突出[2]。增强基层行政执法能力，事关人民群众幸福安康，事关中国共产党执政兴国，事关党和国家的前途命运。

基层工作直接面对广大人民群众，直接联系广大农民和社区居民，如果无视法律甚至违反法律，或者知法犯法，就会直接损害广大人民群众的切身利益，损害党的形象，给各方面工作造成损失。因此，基层政府的行政行为必须在宪法和法律范围内进行。立法的根本目的在于强化对行政权力的制约和监督，坚持严格规范公正文明执法。为此，基层政府要不断深化行政体制机制改革，健全依法决策机制，依法全面履行政府职能。行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。要不断提高基层工作人员的法律意识，带头维护国家法制的权威、统一与尊严，自觉恪守宪法原则，绝不允许任何人以任何借口任何形式以权压法、以言代法、徇私枉法，切实保证各项法律在基层的顺利实施。

提高基层行政执法能力要以基层治理的合法性为前提。基层治理的主体必须是合法的，是法律明确规定的；基层治理的权威必须是合法的，需要通过法律来授权，这就要求乡镇(街道)和城乡社区要拥有必要的执法权；基层治理的程序必须是合法的，基层工作人员的行政行为必须以法律为准绳，基层政府的建构必须以行政责任为依托，做到有法可依，有法必依；基层治理的内容也必须是合法的，要通过法律限制基层公共权力，基层行政管理主体要在法律授权的范围之内处理各项事务，对违法行为要依法进行制裁，并承担应负的法律责任。基层依法行政要尽可能缩小自由裁量限度，严格规定行政行为的裁量标准，要努力降低乡镇(街道)和城乡社区干部行使行政权力的弹性，规范基层行政自由裁量权，减少基层腐败现象的发生，确保基层行政执法的公正性。

2.增强基层依法执行能力

执行能力是行政能力的核心要素，它要求在法律允许范围内不断增强基层行政机关的依法执行能力。乡镇(街道)和城乡社区作为基层组织，承载着党联系广大人民群众的桥梁作用，关系到党的各项方针、政策和具体目标任务的贯彻落实，只有不断增强基层行政机关的依法执行能力，才能不断提高基层治理水平，真正实现治理体系与治理能力现代化。不断提升基层行政机关的依法执行能力，关键做好两方面工作。

一方面，不断增强基层行政机关的依法执行能力，要解决基层干部的素质问题。在千头万绪的基层工作中，人是决定性因素，乡镇(街道)和城乡社区干部的素质决定了基层行政机关的依法执行能力的高低，也在一定意义上决定着基层治理的完善程度。所以，要坚持选拔政治坚定、思想过硬、能力强的人担任乡镇(街道)和城乡社区的干部，同时对现有的基层干部进行分期分批、有组织、有目的的系统培训，不断提高基层干部的思想水平和依法执行能力。

另一方面，不断增强基层行政机关的依法执行能力，要建立健全各种机制。不断完善维护群众利益机制，形成科学有效的群众利益协调机制、权益保障机制、矛盾调处机制和诉求表达机制。落实基层干部接待群众来访、处理群众来信制度。利用网络、手机、微信、微博、抖音、快手等新媒体，注重搜集民意和信息反馈，拿硬措施动真感情，切实解决群众反映的突出问题，为乡镇(街道)和城乡社区的科学发展、创新发展、和谐发展作出应有的贡献。不断完善基层群众利益诉求表达机制，以群众需要为目的，形成左右协调、上下联动的群众诉求机制，使群众诉求工作在更好服务群众中发挥更大的作用。同时，要进一步优化流动人口服务管理政策，完善农村低保边缘户档案[3]。乡镇和社区要充分发挥基层党组织的作用，建立业主代表协会，使基层治理更好地体现出“高效、便民、快捷”的基层行政执行理念，真正做到职责清晰，解决问题彻底，群众满意。

3.增强基层行政创新能力

乡镇(街道)和城乡社区是最基层的组织，必须坚决贯彻执行党和国家的法律法规及各项方针政策，完成上级部门交办的各项目标任务。但基层组织不是传声筒，单纯的上传下达无法解决基层社会错综复杂的矛盾，无法有效完成乡镇(街道)和城乡社区的各项目标任务。因此，增强基层行政执行能力，必须充分发挥主观能动性，创造性地完成上级组织交办的各项目标任务，这就要求进一步增强基层行政创新能力。

基层干部要具备创新思维能力。行动往往是由思想决定的，提高乡镇(街道)和城乡社区干部的行政创新能力，是推进新时代党和国家事业发展的必然要求，是完善基层治理的内在动力。要以提升基层创新能力为重点，从有效解决影响乡镇(街道)和城乡社区社会稳定和谐的基础性、源头性和根本性问题入手，不断优化乡镇(街道)和城乡社区资源，创新行政执行方式，提升基层服务水平，建立与中国特色社会主义新时代相适应的基层治理体系，为保障人民幸福安康、维护基层社会和谐稳定、加快地方经济社会健康发展奠定良好的社会基础。

基层干部要不断提升主体创新能力。基层事务种类繁多，错综复杂，这就要求基层治理的核心行动者——基层干部，要不断开拓视野，提升综合能力，在工作中能够提出新思想、新理论、新方法，并应用于解决实际问题，实现行政目标。行政创新能力提升的关键是行政主客体实现平衡，而创新目标是主客体之间实现平衡的桥梁。从哲学意义上讲，这里的主客体平衡是一个过程，是创新能力逐步实现的过程，也是一个由创新目标的选择到创新目标逐步实现的过程。无论是一级组织还是一个人，无论做什么事情，都需要确立一个新的目标，没有目标就没有动力，没有目标就没有方向。从基层行政创新能力的角度而言，没有创新主体，也没有创新的内在动力。但是，人类活动具有一定的盲目性，在许多时候，人们的选择常常顾此失彼，甚至存在短期规划损害长远目标的情况。因此，创新主体在确立一个创新目标的时候，一定要慎重地选择，必须把目标选择作为媒介，把创新能力和创新实践联系起来，作出准确的判断和正确的选择。

基层干部要在尊重规律的前提下发挥主体能动性。物质系统的存在和发展具有其内在规律性和矛盾性，主要表现为物质系统与周围环境及其内部各要素之间存在错综复杂的联系，是影响制约事物存在、发展与变化的根本因素。基层治理也是一个具有内在规律的社会领域，相比其他领域的治理，基层事务更具有基础性和复杂性，尤其在乡镇(街道)和城乡社区工作中，基层行政主体会遇到各种问题和矛盾，需要不断探索和创新。在推进国家治理体系与治理能力现代化进程中，仅仅依靠基层干部上传下达和按部就班的工作方式，既无法适应基层治理需求，也难以实现基层治理目标。因此，基层干部要积极发挥主体能动性，运用新的思路、新的方法解决这些问题。

二、增强基层行政服务能力是完善基层治理的前提

管理就是服务。不断提高基层行政服务能力，可以使基层治理巧妙融入社会公众的日常生活，将人民群众的切身利益纳入新时代基层治理的制度安排之中，从而更加密切党与人民群众的关系，不断增强人民群众对党和国家政权的信任与认同。

1.坚持人民至上的服务理念

人民群众是历史的创造者，也是历史发展的见证者，这是马克思主义的一贯思想。马克思主义经典作家强调人是具体的人，而不是抽象的人，批判地继承了历史上关于人的本质学说，在历史上第一次把人的本质属性理解为人在实践中表现出来的能动性、自主性和创造性，把人看成实践的人，科学地揭示了人的本质。马克思主义政党的一切纲领和理论，都应致力于实现最广大人民群众的根本利益，这是马克思主义最鲜明的政治立场。人民至上作为中国共产党在新的历史条件下新的执政理念，体现了马克思主义实践哲学的立场、观点和方法，也赋予了基层治理鲜明的时代特征。

党的十八大以来，伴随着中国所发生的巨大变化，中国共产党在增强基层行政能力方面提出了一系列新思想、新理念，进行了一系列的新探索、新实践。如习近平主席提出的“江山就是人民，人民就是江山”[5]的理念，进一步强调了建设中国特色社会主义的根本目的是不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。这就要求党的理论、方针、纲领、路线、政策和工作必须以符合最广大人民的根本利益为最高衡量标准。群众利益无小事，各级领导干部要坚决秉持“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的理念，紧紧依靠人民群众，全心全意为人民谋利益。同时，进一步缩小贫富差距，实现共同富裕，并通过精准扶贫、加快推进医疗卫生和养老保险制度改革等举措，不断改善民生，增进百姓福祉。这些新思想、新理论为新时代基层治理的探索与创新提供了坚实的理论基础和科学指导。

2.坚持服务优先的重要原则

乡镇(街道)和城乡社区作为基层组织，直接服务于基层群众，能否关心群众的疾苦、体贴群众的冷暖、切实解决群众需要的实际问题，是考量基层行政能力的重要标识，也是完善新时代基层治理的前提条件。

基层治理要坚持服务优先这一重要原则，即在不断提高基层行政效率，降低行政成本，形成行为规范、廉洁高效、运转协调、公正透明的基层治理格局过程中，将基层政府与人民群众紧密地联系在一起，充分体现出人民群众的要求与乡镇(街道)和城乡社区公共服务目标的和谐一致，基层政府对人民群众诉求的反应速度和满足程度和谐一致。只有基层政府提供的公共物品和公共服务是人民群众需要的，才能从根本上促进和完善基层治理。

以优先服务为目标，优化乡镇(街道)和城乡社区的工作格局。在传统的政府服务体系下，基层工作常常以任务目标替代人民群众的意愿，以部门设计替代公众参与，忽视广大人民群众的需要和诉求，结果是优先服务变成了有限服务，甚至出现部分街道和社区干部弄不清谁是“公仆”、谁是服务对象的怪象，导致行政服务能力很难提升。新公共管理理论认为，地方政府是服务型政府，服务型政府的主要功能是确立政府形成以“客户”需求为中心的行为取向，并以企业精神以及相应的政府治理模式提升公共服务的能力和水平。在服务型政府这一全新理念的激励下，乡镇(街道)和城乡社区服务的能力和水平有可能得到迅速提高，从而使公共服务更有效率，更有感召力与亲和力。

乡镇(街道)和城乡社区干部，要坚持服务优先的原则，不断提高服务水平，实现基层从“政府本位”治理向“群众本位”治理转变。实践证明，服务优先的原则不仅有利于营造和完善基层治理的政策环境，发展面向现代化政治建设的基层治理，而且有助于改造和提升传统基层治理模式，大力发展先进的现代治理模式，从而不断加快推进基层治理创新，提升基层治理的服务水平，实现新时代基层治理的科学性与合理性[6]。

3.坚持群众本位的行为准则

乡镇(街道)和城乡社区要切实维护、实现人民群众的根本利益。人民群众的各项权益是否得到保障，人民群众是否得到实惠，人民群众的生活是否得到改善，是检验基层行政服务能力和水平的最高标准。为此，乡镇(街道)和城乡社区必须以群众为本位开展基层治理工作。

群众本位的行为准则是中国共产党全心全意为人民服务这一根本宗旨决定的。乡镇(街道)和城乡社区是基层公共事务管理的主体，是维护群众切身利益、代表居民意志的基层组织。只有坚持群众本位的行为准则，乡镇和社区干部才能深刻认识到政府的公共性及其内涵，才能真正履行服务于人民的职责担当，进而形成强大的凝聚力，将人民紧紧地聚合在一起。只有坚持群众本位的行为准则，乡镇(街道)和城乡社区的施政措施才能充分回应人民的利益诉求，有效满足人民的服务需求，进而产生强大感召力，促进国家经济社会安定团结。总之，乡镇(街道)和城乡社区的价值实现起着聚合与联结政府与人民的纽带作用，这就是基层治理的突出价值取向。

完善基层治理的根本意义在于用“群众本位”的治理理念来替代“官本位”的管制理念，将公共行政的价值选择贯穿于乡镇(街道)和城乡社区工作的始终。因此，在基层工作实践中，必须以群众为本位进行基层治理的制度设计，积极回应人民群众合法性期望与多元化要求，真正做到全心全意为人民服务。此外，基层政府还应加快转变思想观念和工作方法，践行以人民为中心的发展理念，构建有序、高效、和谐、亲和的基层治理格局。

三、增强基层行政组织能力是完善基层治理的核心

行政组织能力是基层行政能力的重点，增强基层行政组织能力是完善基层治理的核心。增强基层行政组织能力，主要体现在提高基层行政动员能力、行政协调能力和行政监督能力三个方面。

1.提高基层行政动员能力

马克思认为，农民是保守落后的，有时“他们力图使历史的车轮倒转”[7]。然而，以毛泽东为代表的中国共产党人从中国实际出发，提出了将农民作为中国革命重要力量的论断并大胆实践，发展了马克思主义的理论，确立了党的群众路线理论。在革命战争年代，群众路线是我党克敌制胜的法宝；在和平建设时期，群众路线是中国共产党改革创新的智慧源泉，也是党在农村各项工作的生命线。

“能否相信群众，依靠群众，尊重群众的首创精神，真正把群众组织起来”是考察乡镇(街道)和城乡社区干部行政能力的一个重要方面。广大基层人民群众只有发自内心地拥护中国特色社会主义，拥护中国共产党，拥护国家的各项路线、方针和政策，才能满怀热情地投入我们共同的伟大事业中来，更好地完成基层的各项任务目标。

乡镇(街道)和城乡社区工作覆盖着中国的每一个村庄、每一座城市、每一个公民，动员广大人民群众是推进基层治理的有效方法。在抗击新冠肺炎疫情过程中，城乡社区疫情防控的重大责任和巨大压力直接落在了乡镇和社区干部身上，他们不辞辛苦，日夜坚守，宣传和动员群众自我保护，出现疫情的乡镇和社区更是采取了多种隔离、消杀和检测措施。例如，2021年11月初，辽宁大连市出现疫情，全市先后共有8778名社区干部、17708名志愿者、21600名公安干警、1.6万余个基层党组织和广大基层干部积极投入到疫情防控工作[8]，动员广大社区居民提高防控意识，加强自我保护，实行自我隔离，最终实现了疫情“零外溢”，并通过广大社区干部和群众的共同努力，控制了疫情蔓延，保护了广大人民群众的生命安全。

2.提高基层行政协调能力

协调能力，就是借用和依靠各种力量的能力，是化解人与人之间矛盾的能力，是动员群众、组织群众、充分调动人的积极性的能力，是变消极因素为积极因素的能力。乡镇(街道)和城乡社区干部要提高行政能力，其中很重要的方面就是增强协调能力。

基层工作是最接近群众、最具体且琐碎的工作，需要耗费大量的时间和精力，而单个组织和个人的力量总是有限的，这就要求基层干部一方面要切实履行好岗位职责，另一方面要充分调动和发挥积极性，挖掘更多的潜能，依靠群体的力量攻坚克难，更好地完成基层目标任务。同时，乡镇(街道)和城乡社区的工作不是孤立存在的，要依靠党组织，善于协同当地公安干警、社会中介组织、乡镇与社区周围的相关企业、学校和医疗卫生系统以及志愿者群体等，进行联合攻关，共同面对和处理乡镇与社区出现的突发情况及各种矛盾、问题，充分发挥不同群体的优势和积极性，实现事半功倍的治理效果。因此，乡镇(街道)和城乡社区干部应该熟悉并善于运用各种组织形式，学会运用科学的组织协调方法，在基层工作中善于协调人力、财力和物力，做到控制有方、 指挥自如，充分调动各方面积极性、主动性和创造性，以获得最佳基层治理效果。

乡镇(街道)和城乡社区的工作与广大基层群众的生活息息相关，如环境卫生问题、乡镇企业欠账问题、疫情防控问题、土地争议问题，甚至邻里纠纷问题、婆媳关系问题，等等，归根结底都是人与人之间的关系问题。因此，增强基层行政协调能力的重点是协调人际关系的能力。广大基层干部要深入实际，调查研究，和群众谈心，与群众交朋友，能够换位思考，真正站在群众的角度考虑问题，解决纠纷[9]。同时，还要学习语言表达艺术，使人与人之间能够互信、互爱、互谅，互相理解，实现人与人、人与社会之间的和谐。

3.提高基层行政监督能力

推进国家治理体系和治理能力现代化的根基在于完善基层治理。完善基层治理的基本思路是在乡镇(街道)和城乡社区逐步建立和完善科学规范、公开公正、注重实效、多元参与、群众满意的基层治理格局，在这一过程中，提高基层行政监督能力是重要举措。

提高基层行政监督能力是全方位的，既包括基层行政内部监督能力，也包括自觉接受外部监督的能力；既包括执法监督能力，也包括接受群众监督的能力。提高基层行政监督能力，内因是根本，外因是条件，基层干部要在自我监督的基础上，主动接受社会监督与群众监督。

要建立乡镇(街道)和城乡社区的行政内部监督机制，将任务和目标细化到具体部门和工作人员头上，并对乡镇(街道)和城乡社区干部的执行行为进行检查和监督，真正将工作落到实处。这种内部监督，既包括上级部门对下级部门的监督检查，也包括司法机关的监督检查；既包括同级纪检部门之间的监督检查，也包括本部门内部的监督检查；同时，还包括乡镇和街道干部的自我监督检查。

要建立乡镇(街道)和城乡社区的外部监督机制，即社会监督机制，这是对乡镇社区干部真正有效的监督，也是根本性的监督。社会监督机制的关键是社会行政监督，即社会各界对行政行为的全方位监督，既包括自觉接受社会中介组织(如各种学会、协会及各类社会审计组织等)的监督、也包括报社、广播电视及各类新媒体等舆论监督。社会监督在一定意义上可以弥补政府内部监督的不足，对建立公民参与公共事务机制、提高乡镇(街道)和城乡社区的行政能力具有积极的促进作用。

要进一步完善人民群众监督机制。公众参与监督基层政府和行政干部，体现了宪法的基本精神，是人民主权原则、法治原则的具体体现。党和各级政府要创造条件，制定规则，使公民有更多的参与渠道和参与机会；要尊重公民参与的权利，畅通对话形式与渠道，努力为群众参与监督营造宽松的社会环境；要逐步建立和完善乡镇和社区选举制度、公民建议及批评制度、公民参与制度、信息公开制度以及群众代表听证制度，从制度上保障和增强公民对乡镇(街道)和城乡社区干部行政行为的有效监督，使广大基层干部在自觉接受各种监督中进一步提高行政能力。