从党内监察到国家监察：建党以来监察制度变迁

文／舒绍福 李 婷

党的十九届六中全会提出：“全党要坚持唯物史观和正确党史观，从党的百年奋斗中看清楚过去我们为什么能够成功、弄明白未来我们怎样才能继续成功，从而更加坚定、更加自觉地践行初心使命。”[1]党的百年奋斗史就是一部勇于自我革命的历史，是一部激浊扬清、坚定不移推进廉政建设和反腐败斗争的历史。从革命、建设、改革再到步入新时代，中国监察制度发展历程波澜壮阔，无论是监察权限、监察对象、监察效能等都发生很大变化，实现了对公职人员监察的全覆盖，对权力运行形成了有力且有效的监督。梳理百年监察制度的历史变迁，总结其经验得失，有助于更好地推进中国特色监察体制改革的深化。

一 肇始：党内监察

在新民主主义革命早期，中国共产党人就把马克思主义基本原理与中国具体实际相结合，率先开创了党内监察。中共五大选举产生了中央监察委员会，首次建立了党内专门监察机构，开启了早期的监察实践。

（一）党内监察生成的理论样本与实践需要

中共五大党内监察委员会的设立，既有国际背景又有国内背景，既有理论样本又有实践需求。国际上，列宁的监察思想以及俄共（布）和共产国际的监察实践，为中共党内监察委员会的建立提供了理论蓝本与实践经验。

为了加强党内监督，有效惩治官僚主义和权力腐化与滥用，列宁就曾提出：“有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会。”[2]在列宁的设想并推动下，俄共（布）九大决定成立直接对党的代表大会负责的、不受中央委员会约束，且又具有高度独立性与权威性的临时性监察委员会。1921年俄共（布）十大通过的《关于监察委员会的决定》，将临时的监察委员会正式定名为中央监察委员会。1924年召开的共产国际第五次代表大会也通过了新章程，对如何建立国际监察委员会作出了具体规定，明确了国际监察委员会的职责。

在国内，随着中国共产党党员数量迅猛增多，部分党员队伍素质下降、党内民主生活不足和党内纪律规矩被破坏等问题开始显现出来。机关主义、形式主义、官僚主义和贪污腐化问题也随之暴露出来。“负责的工作同志，有雇佣劳动倾向，缺少从前那样刻苦奋斗的精神和自发的革命情绪”，而且“同志中之一部分，发生贪官污吏化（即有经济不清楚、揩油等情弊）”。[3]凡此种种，为监察机构的建立和监察制度的生成提出了实践需要和现实动力。

（二）党内监察的制度规定

中共五大建立了以王荷波为主席并由7名委员和3名候补委员组成的中央监察委员会，这是建党以来在监察制度建设上的首创。中共中央政治局受五大委托并根据《组织问题决议案》，修改通过了《中国共产党第三次修正章程决案》，特别增设了监察委员会一章。据该决案第八章第六十一条之规定，中央及省监察委员会由相对应的全国或省代表大会选举产生。第六十二条至第六十四条则明确了中央及省监察委员会与中央委员及省委员之间的职责范围，规定“中央及省监察委员，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议”。[4]

然而，由于初建时期的经验不足，加上国际样本也并不完善，再加上第一次国共合作的全面破裂和大革命的失败，刚成立不久的中央监察委员会遭到严重破坏，监察工作实际上已经难以为继。鉴于中央监察委员会主席及多位监委委员被杀害，监察组织遭到破坏，中共六大决定取消中央监察委员会，由中央审查委员会代行党内监察的部分职能。

二 更化：行政监察

从苏维埃政府到中华人民共和国人民政府的建立，中国监察制度步入行政监察为主的发展阶段，走出了一条充满艰辛曲折而又累积了丰富经验的发展道路。

（一）建国前行政监察的多维探索

随着工农苏维埃政府在革命根据地陆续成立，而作为政府重要组成部分的监察机构也在创建中不断完善，从工农监察委员会到人民监察院，开启了建国前行政监察的探索之路。

1.革命根据地行政监察创设的制度借鉴

革命根据地苏维埃政权体制基本是仿照苏联模式的，作为国家政治制度之一部分，根据地的监察制度也不例外。十月革命之后，俄国苏维埃政权设立了国家监察部。这个机构是在对旧的国家机关简单改造且基本上使用原有工作人员的基础上创立起来的。1920年1月俄共（布）中央政治局指示要“大力发展、加强和扩大工农检查机构，使国家监察人民委员部的一切工作全盘‘工人化’（及‘农民化’）”。[5]尔后，国家监察部被改组为工农检查人民委员部（又称工农检查院），其职责就是要“对一切社会团体、私人团队、机关和企业的活动无例外地都进行监督”。[6]为进一步提高工农检查院的质量，列宁又向俄共（布）十二大代表大会提出：“把工农检查院和中央监察委员会这样结合起来，对于两个机关都有好处。”[7]根据列宁的建议，俄共（布）第十二次代表大会正式通过决议，要对工农检查院和中央监察委员会进行改组，建立起党内监察和行政监察的联合机构。此后十年间，这种监察模式没有多大变动，这为根据地苏维埃政府直接提供了制度样本和制度借鉴。

2.革命根据地行政监察制度的更生与发展

从鄂豫皖工农监察委员会到华北人民监察院，革命根据地监察制度不断趋向成熟，为后续监察制度的发展奠定了良好的基础。

率先在鄂豫皖革命根据地成立的工农监察委员会和工农监察院，在我国监察史上留下重要一笔。为了解决鄂豫皖苏维埃政府中出现的机关官僚化、腐化、命令主义、脱离群众等问题，1931年5月18日鄂豫皖中央分局就发布了第五号通知，要求各级苏维埃代表大会选举成立工农监察委员会及监察院，其职责是“专一来和一切苏维埃机关中的官僚腐化倾向作斗争的，它的权限是揭发这些官僚腐化倾向，公布给工农大众知道，同时拟定惩戒办法，交政府采取执行”。[8]同年7月又召开了第二次苏维埃代表大会，颁布了《鄂豫皖苏维埃政府工农监察委员会条例》，通过了《鄂豫皖区苏维埃临时组织大纲》。组织大纲明确规定：“工农监察院是独立组织系统，全国苏维埃由代表大会选举若干人成立工农监察院，鄂豫皖区由代表大会选举若干人成立工农监察委……各级工农监察委与各级苏维埃是平行机关，受代表大会指挥。其主要工作是工厂检查，会计核查，苏维埃各种工作检查，苏维埃腐化分子检查。”[9]鄂豫皖革命根据地工农监察委的建立，既与苏联中央监察委员会有相似之处，同时又彰显了革命根据地监察制度自己的特色。

同年相隔数月之后，工农检察委员会作为中共苏区最高监察机关在井冈山革命根据地被创设。1931年11月中华苏维埃临时中央政府成立，中央工农检察人民委员部作为中央人民委员会下辖的九部之一的部，随即被创设，由中华苏维埃全国代表大会选举产生。根据组织条例，省、县、区苏维埃政府机关也内设工农检察部或工农检察科。后来各级工农检察机关又改为工农检察委员会，为各级政府的行政机关之一部分。根据《工农检察部的组织条例》第五条之规定，各级工农检察机关的任务“是监督着国家企业和机关及有国家资本在内的企业和合作社企业等，要那些企业和机关，坚决地站在工人、雇农、贫农、中农、城市贫苦劳动群众的利益上，执行苏维埃的劳动法令、土地法令及其他一切革命法令，要适应某阶段的革命性质、正确地执行苏维埃的各种政策”。[10]依据条例，中华苏维埃共和国最终形成了以工农检察委员会为主，同时又包括控告局、突击队、工农通讯员等在内的监察体系，建立起具有苏区革命实践特色的行政监察制度。

华北人民监察院则在建国前为监察制度建设又添上了浓墨重彩的一笔。为了集中管理华北解放区的工作，1948年中共中央决定将晋察冀和晋冀鲁豫两个中央局合并为华北中央局，成立华北联合行政委员会。同年8月召开华北临时人民代表大会，9月华北人民政府成立，由游击式逐渐过渡到正规式的政府，颁布了《华北人民政府组织大纲》。根据组织大纲规定：“华北人民政府综理全华北区政务”，且华北人民政府下设各部、会、院、行、厅，而华北人民监察院就是其下设的“院”，在主席领导下分掌监察事项。大纲第九条则明文规定：“华北人民监察院为行政监察机关，设人民监察委员会，以院长及华北人民政府委员会任命之人民监察委员五人至九人组织之。其任务为检查、检举并决议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员之违法失职、贪污浪费及其他违反政策、损害人民利益之行为，并接受人民对上述人员之控诉。”[11]

（二）建国后行政监察的创建、调整与重组

从新中国成立之后，到国家监察体制改革之前，行政监察历经了创建、调整到重组的发展阶段。

1.人民监察委员会的建立：1949-1954年

1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《共同纲领》，其中第十九条规定：“在县市以上的各级人民政府，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”[12]根据本次大会通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》之规定，在政务院下设人民监察委员会，以“负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责”。这次人民监察委员会的创设，一个重大的变革是将监察机构列在政务院之下，而不是隶属于中国人民政府委员会，地位和职权看起来有所降低，但与行政机关接近，更便于执行职责。1949年11月，中央人民政府政务院人民监察委员会正式成立，其职责是：“监察全国各级国家机关和各种公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家利益，并纠举其中之违法失职的机关和人员”，“指导全国各级监察机关之监察工作，颁发决议和命令，并审查其执行”，“接受及处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违法失职行为的控告”。[13]

从1950年开始到1953年底，地方政府逐步建构起了从大行政区到省（市）、专员专署再到县（市）人民政府的人民监察委员会，形成了覆盖四个层级的地方监察体系。截止到1953年底，全国共建立了3586个监察机构，其中省级以上监委51个，专署（市）监察处或监委253个，县（市）监委1775个。[14]人民监察委员会的建立和有效运行，促进了政府廉洁与干部清廉，有力纠察和惩处了贪腐、浪费和官僚主义等问题，为新生政权的巩固和发展发挥了积极功用。

2.监察机构的立与改：1954-2016年

1954年8月，大区一级行政机构被撤销，大区人民政府人民监察委员会随之被撤销。同年9月，政务院被改称为国务院。根据《中华人民共和国国务院组织法》第二条的规定，决定设立国家监察部。此后60多年，监察机构的立、撤与重建成为监察制度变迁的主题。

（1）调整与撤销（1954-1959年）

从1954年开始到1959年，国家监察部历经了组建与撤销的变革历程。这一阶段的国家行政监察工作虽步履蹒跚，但也走出了有益的探索之路。

成立国家监察部之后，随即根据国务院组织法第二条于1955年11月制定并发布了《中华人民共和国监察部组织简则》。简则规定，监察部监察的目的是“为了维护国家纪律，贯彻政策法令，保护国家财产”，监察对象则包括“国务院各部门、地方各级国家行政机关，国营企业、公私合营企业、合作社”，而监察任务是检查被监察机构及其工作人员“是否正确执行国务院的决议、命令”、检查被监察的相关机构“执行国民经济计划和国家预算中存在的重大问题”并监督其“收支、使用、保管、核算”国家资财的情况，以及“受理公民对违反纪律的国家行政机关、国营企业及其工作人员的控告和国家行政机关工作人员不服纪律处分的申诉，并审议国务院任命人员的纪律处分事项”。[15]根据简则之规定，监察部有检查权、调查权、建议权等，尤其规定“对国家资财的使用、支付可以实行事先审查”，一旦发现并确认违反了制度或不合理使用、支付公帑，就可以通知被审查的单位停止使用、支付国家资财。简则还对监察部机构设置作了具体要求，该简则发布几个月后，经国务院批准，重工业、煤炭、电力、石油等13个部的监察室被改为国家监察局。财政国家监察局、铁道国家监察局还试行垂直领导，“受监察部直接领导”。地方监察局也实行双重领导。

但自1957年开始，国家行政监察制度开始遭受冲击，监察部探索的垂直领导和事先监察等受到严厉批判。与此同时，在党的八大和八大二次会议精神的指导下，党和国家监察机构合署或合并办公的呼声渐起。1959年4月，国务院向全国人大提交议案指出：“建议撤销监察部，今后对于国家行政机关工作人员的监督工作，一律由各有关国家机关负责进行。”[16]该议案随后获得第二届全国人大一次会议通过，自此，国家行政监察工作中止20多年之久。

省市等层级的监察机构也紧随着监察部的建立而建立、撤销而撤销，但县级监察机构发展更为曲折些，经受了撤销、恢复、合并而又被撤销的变迁过程。

（2）恢复与重组（1986-2016年）

国家行政监察工作在中止27年之后，又开启了恢复重建之路。1986年12月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议并通过国务院提请的议案，决定恢复设立中华人民共和国监察部。1987年7月，监察部正式挂牌办公，全国县以上各级行政监察机构也随即恢复设立。截至1988年12月，“全国30个省、市、自治区，374个地（市、州、盟）、2666个县（市、旗、区）的行政监察机构均已建设”。[17]

恢复重建之后的国家行政监察机关，在机构设置、监察对象、监察权限等方面都有新变化。与以往相比，监察部办事机构有所增多，部机关从8个职能厅、司增加到14个，尤其是增设第五、六、七监察司，分别负责东北和华北、华东和西北、中南和西南等地方监察工作。重建之后监察对象也更为集中：一方面，一如既往地监管各级人民政府行政部门及其工作人员；另一方面，对企事业的监管对象范围则有所收缩，只监管国营企事业中由国家行政机关任命的领导干部。监察权限则有所扩大，既包括原有的检查权、调查权、建议权，还新添一定的行政处分权。针对当时改革开放中出现的一些问题，监察工作的重点则是严格查处在签订和执行对外经济合同中的贪污、索贿受贿、出卖经济情报和渎职行为及其他问题。

行政监察工作恢复之后，监察法规建设也加快推进。1990年12月9日，《中华人民共和国行政监察条例》由国务院颁布并实施。这是建国以来一部系统而又全面的行政监察法规，进一步提高了重建之后行政监察的法治化水平。该条例明确监察对象是“国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令的情况以及违法违纪行为”；监察体制是实行“对本级人民政府和上级监督机关负责并报告工作，监察业务受上级监察机关领导”的双重领导体制；监察职权包括检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权，能够作出监察决定和监察建议。条例还规定监察独立性原则。随着《中华人民共和国行政监察法》于1997年5月9日由全国人大常委会公布实施，行政监察条例运行六年多后退出了历史舞台。行政监察法是行政监察的基本法，是建国以来第一部行政监察法律，由此开启了监察法治化的新里程。

监察机构和监察制度恢复重组七年之后，监察体制又迎来了新的变革。1993年开始，党中央决定党政监察机构合署办公。合署后，监察机构仍然属于政府序列，是各级政府组成部分之一。此后直到国家监察体制改革，监察制度就在“两种职能、两条红线并行下运行，行政监察职能与党内监督职能在合署框架内相互配合、相互制约中开展反腐倡廉工作；党内监督在整个监察战线中起着领导作用”。[18]

三 擢升：国家监察

党的十八大以来，如何建立健全职权更为统一、更加权威高效且覆盖面更宽广的监察组织机构，开始成为顶层设计的重要政治议题。中国共产党领导的监察制度历经了党内监察和行政监察两个发展阶段，并于2016年进入国家监察的阶段，实现了新的飞跃。相比于党内监察和行政监察，国家监察的监察对象更广更全面、监察独立性更强。

（一）擘画了改革的时间表、路线图

2016年开始启动国家监察体制改革，三地开始试点工作。党的十八届六中全会首次将“监察机关”与国家行政机关、审判机关、检察机关并列，正式提出了国家监察体制改革。2016年11月7日，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，在三省市部署设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试监察体制改革，为改革探路。2017年1月至4月，三地改革试点工作蹄疾步稳、次第推进，取得实质性进展。到2017年4月，三个试点省份全部成立了省、市、县三级监察委员会。2017年11月开始，国家监察体制改革工作在全国推开，改革逐步深化。2018年2月25日，随着广西崇左市大新县监察委员会正式成立，中国省、市、县三级监察委员会全部完成组建。

2018年3月11日，监察委员会制度正式在中华人民共和国宪法中得以确立。2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。三天后，中华人民共和国国家监察委员会在北京揭牌。通过宪法和法律层面的顶层设计，国家监察委员会有了正式的宪法地位，标志着我国监察体制改革迈出关键一步，国家监察制度形成并稳步有序发展。

（二）监察体制改革已成效显现

随着国家监察体制改革由试点迈入全面深化新阶段，党和国家反腐败工作开启了新的篇章，监察制度建设进入了国家监察新阶段。

监察委员会的组建和有序运行，标志着集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制已经形成并发挥作用。各级监察委员会的组建，有了组织机构优势。依照宪法和监察法之规定，国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。与以往行政监察机关隶属于“一府”（各级人民政府）、履行行政职能不同，中央和地方监察委员会从“一府”中分离出来，形成了独立于行政和司法的监察体系，成为具有一种“新增权力”的“一委”。监察委员会又与纪委合署办公，实现了中国共产党对国家监察工作的集中统一领导。国家监察因此更具权威性和震慑力。

国家监察整合了行政监察、预防腐败和检察院查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等力量，解决了监察范围过窄、反腐败力量分散等问题，实现由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变。改革后，只要是行使公权力的，都被涵括进监察对象。监察职能实现了横向到边、纵向到底，将监察的震慑功效贯穿于公权力运行的全过程和各个环节。

国家监察已使政治权力、政治体制、政治关系获得重大调整。改革后，“监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位不同于行政机关、司法机关”，监察权独立于行政权，从行政性的监察权上升为政治意义上的国家监察权，监察权的政治属性更为突显。从政治权力看，随着国家监察体制改革的推进和各级监察委员会的设立，从顶层设计上对国家权力进行了重大调整，中央部门和地方部门都形成了新的权力格局，即从“一府两院”变为“一府一委两院”，这是重大的创制之举。从政治关系来看，监察委员会专责对履行公权力的公职人员进行监察，并与党的纪律检查机关合署办公，建立起两大反腐治理体系，实现依规治党（纪委专责）和依法治国（国家监察委专责）、党内监督和国家监察有机统一。

国家监察也使得监察法治化得以加强。制定国家监察法，反腐败法治化有了制度保障。《中华人民共和国监察法》的通过与施行，将行政监察法转变为国家监察法，实现了从特别法到一般法的擢升，彰显了国家监察的权威性。国家监察法还使得党的主张通过法定程序成为了国家意志，推动了监察职权、监察程序、监察机制的法治化，以及权利保障的法治化，将国家监察体制改革成果进一步固化为法律制度，开启了反腐败工作法治化的重要里程碑。

四 监察制度百年变迁的历史经验

党和人民百年奋斗已经书写了恢弘篇章。总结其经验得失，是为了更好地开启新征程，走好新的赶考之路。回顾中国百年来监察制度的变迁，至少可以得出以下几点：

一是监察的权威性至关重要。为“权威起见”，一开始中央及省监察委员会就是由相应的全国代表大会及省代表大会选举产生的。紧接着，革命根据地各级苏维埃代表大会选举成立工农监察委员会。但在建国之前，华北人民监察院则成为华北人民政府下设的一个“院”。同样，从建国之初的人民监察委员会，再到后面的监察部，都隶属于政务院或国务院，监察机构的地位和权威有所下降。但随着从行政监察向国家监察的转变，国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作，而地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。国家监察脱离了行政机关管辖而向人民代表大会负责，由此更具权威性。

二是监察覆盖需要足够的幅度。监察对象的覆盖面因时而变。工农监察委员会将“国家企业和机关及有国家资本在内的企业和合作社企业”等纳入监察范围，而华北人民监察院则将“各级行政人员、司法人员、公营企业人员”都列为监察对象，不限于行政机关及其公务人员。边区政府参议会主要“监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员”，监察范围有所收缩。建国之初，人民监察委员会的监察对象也是限于“全国各级国家机关和各种公务人员”。尔后，监察部又将监察对象覆盖到“国务院各部门、地方各级国家行政机关，国营企业、公私合营企业、合作社”等。监察部撤销重建之后，监察对象的范围又有所变小，明确为“国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员”。时至今日，国家监察委员会则将所有行使公权力的公职人员都纳入监察的范围之内。对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，既确保监察有足够的幅度，也使得监察更具震慑力。

三是一以贯之注重监察的人民性。“坚持人民至上”是建党百年宝贵历史经验之一，也是监察制度发展积累的宝贵经验。在不同时期的监察体系之中，群众监察都是一个不可或缺的元素。从土地革命时期的工农通讯员到华北人民监察院的通讯检查员，再到建国之后创设的人民监察通讯员，都说明注重监察的人民性问题。监察部恢复重建之后，人民监察通讯员更名为特邀监察员，而当前又将“特邀监察员”改为“特约监察员”，监察员的层次和要求有所提高，且持续发挥了群众参与监察的天然优势，坚守监察的人民性。

四是合署办公契合了加强集中统一领导的发展要求。为了加强党的集中统一领导和监察力度，在土地革命时期就曾规定工农检察委员会与党的监察委员会合在一个机构内办公。1952年根据毛泽东复函同意朱德提出的关于“党的各级纪律检查委员会与各级人民监察委员会合署办公”的建议，中共中央又指示各级纪律检查委员会与各级监察委员会可酌情实行合署办公，互相辅助。1993年开年之初，中共中央再次决定中央纪委与监察部合署办公，实行“一套工作机构，两块牌子，两项职能”，除了办公厅分设之外，其他办事机构全部合并。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能。地方也按照中央精神自上而下完成合署工作。国家监察体制改革之后，为了强化党对监察工作的领导，党的纪委和国家监委继续实行合署办公，建起了更为集中统一、权威高效的中国特色监察体制。