浅析权责发生制下政府综合财务报告编制现状及对策

程 珽

（中共西安市委党校，陕西 西安 710054）

建立权责发生制政府综合财务报告制度是当前财政管理发展的趋势。目前，以收付实现制会计核算为基础的财政决算报告制度，只能反映财政预算收支等流量情况，无法完整反映政府资产负债等存量及政府运行成本的情况，不能及时掌握政府资产管理的基础信息，增加了财政运行风险。为全面推进财政体制改革，国家明确提出，要有序做好“建立权责发生制政府综合财务报告制度”的改革工作，以此提升财务报告的应用效果。

一、权责发生制政府综合财务报告的内涵

权责发生制是相对于收付实现制而言的，其收支核算的标准是以权利和责任的产生来确认，即以取得款项收取权利或支付义务的时期来确定是否计入当期收入和费用的会计核算方式。权责发生制政府综合财务报告就是由政府财政部门汇编整理，以权责发生制为基础，对政府各部门资产、债务、收入、费用等财务运行指标，全面进行核算编制的综合性财务报告，主要由资产负债表、现金流量表、利润表和财务情况分析说明等要素组成，通过当期盈余与预算结余表、收入费用表等主要报表和政府预算编制、执行、监督及管理等内容，全面反映政府预算执行情况和财政资金运用所取得社会功效。权责发生制政府综合财务报告可全面反映政府运行成本、财政收支状况等方面工作执行情况的信息，有效满足社会公众监督了解政府的财政运行状况，为政府的宏观决策发展提供有效参考依据。

二、政府综合财务报告编制现状及问题

（一）财务报告编制主体责任不清晰

政府综合财务报告编制的主体主要包括但不限于本级政府各部门、事业单位、社会团体、本级财政所属国有企业以及国有控股企业等组织，在政府综合财务报告编制中，不同的会计主体所采用的会计核算制度不同。当前行政事业单位执行《政府会计制度》，企业执行《企业会计制度》，而相关行业基金或社会团体执行本行业会计制度。但当前事业单位在分类改革中还存在企事业及所属单位主体未明确，企业事业单位的属性划分不清，执行的会计制度不准确等问题。此外，各政府部门未能清晰地认识到政府综合财务报告编制的重要性，未能将其与深化财政体制机制改革，促进政府高效、透明运转相关联。此种认知偏差降低了报表编制人员的主观能动性，导致相关业务部门缺乏沟通和协作，编制出的财务报告质量不高。

（二）财务报告编制核算基础不精确

以权责发生制为基础的政府财务报告在编制过程中，由各政府部门逐级合并汇总生成本部门财务报告后，再上报同级财政部门。一是在日常财务核算过程中，部分会计科目未进行明细核算会导致政府会计主体间往来款项对账抵销出现差错。例如，固定资产未做明细核算，或对部门的事业返还收入、经营收入、横向拨款和纵向拨款等收入进行会计核算时，未按照收入来源进行明细核算；对单位管理费用、业务活动费用、经营费用等费用类进行核算时，未按照支付对象进行明细核算，这些问题导致政府会计主体在编制政府财务报告过程中，与其他主体在往来款项对账抵销时容易产生遗漏，造成数据不准确的现象。二是各政府部门难以获得全面真实的数据。以权责发生制为基础的政府会计核算所需基础数据，远超于预算会计的要求，获得完整会计基础数据是政府会计核算的关键，按照权责发生制核算原则，应该确认的事项需要从包含但不限于财政部门等预算单位来获取，而实际情况是各政府部门难以从相关单位获得全面真实且符合要求的基础数据。三是各编制主体单位在进行会计核算时，对相关业务的会计处理方式和核算科目处理随意性较大。这使得政府各部门、各部门与其主管部门、或与主管部门之外的非同级财政部门之间在进行账务梳理、对账和往来款项合并抵销时困难较大，如部分应抵销事项在实际抵销时还存在一方记收入一方挂往来的现象，影响了内部抵销结果的准确性，使财务报告信息质量下降。

（三）财务报告编制信息系统不完善

政府综合财务报告的内容涉及面广，主要是政府各部门的资产、负债、权益、收入和费用，在编制时需要有会计确认、计量、数据录入、报表生成等环节，还需要对相关会计报表和账务进行合并、抵销，从技术上对政府综合财务报告的编制工作提出了相对较高的要求。然而实践中，政府综合财务报告填报信息系统本身不够完善。其基础数据全靠会计人员在对决算数据进行分析后手工录入才可顺利完成，加之政府综合财报编报管理系统未能与会计账务核算系统、财政决算系统相衔接，操作系统结构单一，系统之间数据不能联动互通，信息关联与提取较难，无法对相关数据进行整合，导致参与试点的各部门在编制政府财务报告时，依然采用以表转表，人工汇总数据信息等方式来生成财务报告，且生成的报告完全依赖于政府财政决算的报告；应收及预付款、应付及预收账款、短期借款和长期应付款、长期投资和短期投资等会计要素都由会计人员划分确认，难以发现隐形负债和或有负债等相关问题，影响了政府综合财务报告信息的真实性和准确性。

（四）财务报告编制人员专业水平不足

权责发生制下财务报告的编制与收付实现制下决算报告的编制，有着本质区别。以收付实现制为核算基础的会计业务处理相对简单，且相关操作标准、系统软件开发与使用较为成熟，对财务人员的业务技能要求相对较低。而政府综合财务报告涉及多个报表，数据来源于多个部门，经济事项较复杂，基础工作操作难度较大，专业性较强，对编制政府综合财务报告的会计人员沟通协调能力和熟练掌握专业技能等综合素质，提出了较高要求。以权责发生制为基础的《政府会计制度》刚刚实施，财会人员对新制度新要求的掌握和运用程度不高，相关工作经验较为缺乏，且权责发生制财务报告制度引入了管理会计的先进理念，使整个财务报告编报的工作难度增加。当前大多数政府部门受人员编制管理体制的限制，财务专业人员配备不足，且原有会计人员的业务水平各有不同，在政府财务报告编制过程中对汇总、抵销往来款项等会计业务的处理能力参差不齐，影响了财务报告的编制质量。

（五）财务报告编制结果应用性不强

政府在决策时应结合自身财务状况进行政务决策，要充分利用政府财务报告中各种数据信息，及时掌握财政运行情况，确保政府各部门做出决策的科学性和合理性。但受现行管理体系和编制管理的实际影响，政府综合财务报告的应用性不强主要有以下几个原因：一是财务报告还处于试编阶段，试编财务报告提供的部分基础信息在适用性和准确性上有所欠缺。政府各部门在制定中长期发展规划及预算编制时不能以试编的结论作为决策依据，只限于政府内部流转和使用，也未进行公开披露，从而影响了政府的公信力和社会信誉。二是财务报告数据可用性不强。政府财务报告是对政府当前资产负债情况、财务运行状况、往来款项等财务指标及其变化情况展开实质性的分析，而现行的财务报告只是简单地将报表中的数字挪到分析报告之中进行简单的解释，财务报告可利用度不高。三是财务报告时效性差。在实务中，政府综合财务报告试编时间滞后，本年度中期才编制上年度的财务报告，降低了财务报告的时效性。

三、优化政府综合财务报告编制的对策

（一）强化财务报告编制主体责任

深化政府部门体制改革，继续推进事业单位分类改革，明确企事业单位属性划分，企业单位执行《企业会计制度》，行政事业单位执行《政府会计制度》，相关行业基金或社会团体执行本行业会计制度。一是在做好政府财务报告编制的工作前，需合理界定财务报告编制的主体范围。本级政府各部门、事业单位、社会团体、本级财政所属国有或国有控股企业等组织及其所属的下级部门或机构，均应纳入财务报告编制的范围，并根据政府部门的行政隶属关系和职能定位划分财务报告编报主体责任，有下属单位的政府部门将编制财报的责任分解到基层各单位，并选择科学的合并方法汇总各基层单位的财务报表。二是在进行政府综合财务报告编制中，各编制主体单位应根据本单位所执行的会计核算制度进行相应的填报。纳入填报范围的国有企业和社会团体等机构，以《企业会计制度》或本行业本系统的会计制度为准则进行填报，行政事业单位以《政府会计制度》为准则填报，政府各部门要强化财务报告编制工作的重要性，明确政府部门编报主体责任，以提高财务报告编制的质量。

（二）健全财务报告编制核算基础体系

现行《政府会计制度》的会计核算要素有资产、负债、收入、费用和净资产等科目，政府部门要加强财务核算能力，注意识别资产的复杂性和负债的敏感性，及时清查政府资产负债信息，对政府资产和负债进行准确核算。一是细化资产核算。强化固定资产管理系统的运用，做好对资产的分类工作，科学合理确定各资产的折旧摊销方式和标准，做好资产的折旧及摊销工作，使资产数据真实有效。二是加强债务核算管理。强化地方政府债务管理，合理评估已负债务的风险性及防控措施，及时清理到期的地方政府债务；加强对往来款项的核算与清查，定期与往来单位核对账务明细，及时做好相关往来账务的收回或支付核算。三是精准核算政府收入费用。收入按照资金划拨来源进行明细核算，费用按照支付对象进行明细核算，加强对财政专户的管理，做好经济分类科目的核算工作，提高会计核算的精准性，实时掌握各项资金的使用状况，降低资金风险的发生率。四是严格把关财务报表合并工作。执行不同会计制度的单位在进行财务报表合并时，需要做好内部往来抵销等科目的调整，报表合并与内部业务抵销时，各级财政部门、部门之间的会计核算科目和挂账金额应一致，确保合并单位与被合并单位在抵销合并时各项财务数据完整准确。

（三）完善财务报告编制信息化建设

政府综合财务报告的编制要结合利用互联网技术和信息智能化技术的应用，推进信息化建设，使财务核算深度融合大数据、人工智能和区块链等技术，进一步优化财务报告编报工作的流程。政府部门要重视信息化建设，在资金投入方面予以支持，以财务部门为核心，构建集政府财务报告填报系统、固定资产管理系统、预决算编制系统、财政支付监督系统、会计账务核算系统、绩效评价考核系统等功能为一体的信息管理系统。同时，政府需充分考虑不同系统的兼容性，实现不同系统数据相互关联和共享衔接，自动提取和核对相关联的账务数据，提高会计信息收集、加工、分析和报告的处理能力，保证信息系统数据提取和传递的及时性、准确性、可靠性，使政府综合财务报告的编制工作高效有序开展。在财务报表的合并汇总环节强化技术化、信息化手段的运用，使系统自动核对各单位往来款项的明细账目，保证各单位往来款项科目和数据的真实准确。

（四）提升财务报告编制人员专业技能

政府财务报告编制人员的专业素质，直接影响着报表编制的准确性及整体效率，《政府会计制度》的实施和信息化系统的构建与应用，对财务人员具备的财务知识和专业技能提出了更高的要求。一是加强理论知识学习。在政府综合财务报告编制中，财会人员要加强理论知识学习，深入理解《政府会计制度》的新要求、财务报告填报的原理及财务核算管理等相关政策及法规的内涵。二是加强对财务专业人员的培育和储备。政府要修订财会人才引进管理办法，完善会计专业人员人才库建设，强力引进业务水平高且协调能力强的财会类人才，全面加强财会队伍建设。在单位内部，对单位内部财会人员进行专业能力提升再教育再培训，通过集中培训、专题讲座、座谈研讨会、跨岗实践锻炼、走访交流等多样化的形式，拓展财会人员的学习视野和综合能力。有针对性地指导财务报告编制过程中所遇到的实际问题，加强财务人员的会计实务操作能力，有效提升政府综合财务报告编制的整体质量。

（五）强化财务报告的应用与监督

政府财务报告编制的目的，是为政府及相关部门、社会组织和履行监督职能等机构进行决策和监督提供财政信息，为各级政府部门实施财政管理提供依据。健全政府综合财务报告制度，需要在前期试编基础上总结经验，完善相关配套基础措施，规范政府财务报告制度。在完成政府综合财务报告编制工作后，依法报经本级人大审议，并及时向社会公开，为实施监督政府管理等工作提供可靠的信息支持。完善财报信息披露制度，满足各级政府部门和社会机构对信息使用的要求，满足债权人、投资人等外部投资者所需财政信息的使用和监督需求，同时可确保披露信息的有效性、规范性和可用性。要完善政府财务报告审计监督机制，审计部门应结合权责发生制原则和现阶段财务报告编制工作的实施现状，制定与其相匹配的审计监督体系，保障政府财务报告信息的真实性，提高财务报告的可读性和利用率，使各级政府、社会公众更好地利用政府综合财务报告信息，提升财务报告的利用价值和应用效果。