全力做好重大项目要素保障服务全省生态环境保护和经济高质量发展——制约青海发展的关键性问题研究

◆ 青海省人民政府副省长 刘 涛

“按照省委、省政府工作部署，本文作者多次围绕全省重大项目用地审批、环境影响评价、林草地征占用等要素保障重点环节进行专题调研，在研究资料、实地察看、广泛交流的基础上，对工作现状进行了梳理，对存在问题进行了分析思考，提出了政策建议。”

一、服务保障高效有力，为全省重大项目建设提供了强有力支撑

深入贯彻习近平生态文明思想，更加注重政策研究和执行效能，更加注重精准服务和严格管理，全力支持重大项目建设，要素保障实现了质和效的双提升。

一是建设用地审批供应保障有力。围绕经济社会发展需求，不断增强建设用地保障能力，两年来，预审建设用地9720公顷，审批建设用地9833公顷，供应国有建设用地16567公顷，实现成交价款313.31亿元，为全省重大项目落地建设提供了支撑。

二是节约集约用地水平全面提升。深入贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，深挖保障潜力，提升用地效益。两年来，处置批而未供土地5773公顷、闲置土地4520公顷，盘活新增建设用地计划指标8000公顷。通过强化执法，2021年违法占用耕地面积比2020年下降23.6%，比2019年下降80%。

三是林草地保障和保护有力有效。不断强化用途管制，严格定额管理，两年来，审批征占用林地1840公顷，征占用草原5133公顷，依法审核涉及自然保护区建设项目，征缴森林植被恢复费6.75亿元、草原植被恢复费0.7亿元用于生态恢复，切实保障建设项目用林用草需求。

四是环评保障服务能力显著增强。建立重大项目联动审批机制和服务台账，即来即办、积极争取完成羊曲水电站等一大批交通、水利、能源领域重点项目环评审批。对照“三线一单”，发挥规划环评的指导优化作用，为制定政策、编制规划、实施项目提供有效的环境准入引导。

二、勇于创新亮点突出，为服务经济发展探索了好经验好做法

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，融入新发展格局，主动作为，苦干实干，在实践中摸索出一系列行之有效的工作方法，切实提升了服务和保障水平。

一是创新思路，深挖政策潜力。争取国家支持，依法依规用足政策，对部分历史遗留项目用地需补缴征地补偿差价问题，采用代建项目投资冲抵，以“算大账”方式解决。探索创新政策，在国土空间规划批准生效前，出台过渡期政策，保障项目及时推进。明确光伏复合项目的光伏方阵按原地类管理，有力保障新能源项目建设的同时，大幅度节省用地指标。

二是主动服务，审批关口前移。提前介入、协同联动、全程服务是做好重大项目要素保障的关键。对照省政府重大项目清单，及时掌握用地需求。提前介入项目选址、可研，将节约集约、耕地保护要求落实到项目前期，从源头杜绝不合理用地。推行一线工作法，现场办公，同步受理、评估、审查等环节，提升服务水平。全程跟进项目建设，督促指导问题整改，确保项目依法有序推进。

三是深化改革，提升审批效率。优化流程、急事急办，多举措提高工作效率，用地预审从13.9日压缩到11.7日，用地审批从21.3日压缩到18日。对资料齐全的涉林草项目审批，当日受理当日完成审查。精简许可事项，合理下放权限，推行环评“并联审批”，审批时限压减至法定的三分之一，对环境影响较小的项目列入正面清单，采用告知承诺制或豁免环评。

四是疏堵结合，依法严格管理。坚持指导帮助和执法监管相结合，促进依法规范、节约集约用地。每年面向各市州至少举办2次土地政策培训，并及时督促未批先建项目办理用地手续。落实增存挂钩机制，对近5年平均供地率不到60%、批而未供和闲置土地处置不力的地区，暂停安排新增建设用地计划指标。

五是强化作风，积极助力发展。把主动研究、进位服务、扎实工作的作风融入全省发展大局，从细从实研究工作举措，解发展之所需、想企业之所想。围绕生态环境准入、项目选址选线、企业污染防治等重点工作，提出优化重点项目服务、助力经济高质量发展的十项措施，在解决保护和保障的关系上取得认识上的突破和实践上的提升。

三、矛盾问题交织叠加，做好重大项目要素保障压力大难题多

全省重大项目的要素供给总体到位，较好地保障了建设需求，一些项目也存在报批困难、审批缓慢、供应不足等方面的具体问题，需要持续用力、逐步解决。

一是遵守法律法规不严格，导致审批困难。一些项目前期工作不扎实，为赶工期赶投资，违规立项、违法建设，形成大量未批先建违法用地。一些线性建设项目不按规划选址，偏离预留通道，占用永久基本农田，需报国务院审批。一些项目建成多年仍未办理手续，形成复杂的历史遗留问题。个别项目无视生态红线约束，存在违反法律法规的“硬伤”无法组件。

二是项目申报程序不规范，影响报批进度。一些项目审批程序倒置，甚至随意修改设计、增加用地规模，个别项目存在“边设计、边建设、边报批”的情况，需要反复履行用地预审和审批程序，严重影响用地手续办理进度。一些项目报件程序不规范，要素不齐全，有的未获得前置许可甚至项目存在违法状态，或项目可研、设计工作完成后才开展环评，拉长了审批周期。

三是节约集约利用不到位，加剧供需矛盾。一些地区多年未完成批而未供处置任务，与新增建设用地需求的矛盾日益突出。全省可用占补平衡指标严重不足，耕地后备资源严重匮乏，一些项目单位缺乏“不占或少占耕地”的意识，实现占补平衡困难重重。一些地区、工业园区规划的环评更新不及时，难以满足当前的环境管理要求。

四、立足实际分析问题，有不足需从人和制度两个方面找原因

深入分析，虽然存在国家政策动态调整、全省可开发利用空间有限等客观因素，但深挖根源，关键问题是对法律法规和政策要求的落实不到位，既有人为因素的影响，也有制度不健全的制约。

一方面，从人员抓落实情况看。一是贯彻新发展理念不到位。主要是学习贯彻习近平生态文明思想不深不透，树立生态保护优先的理念不够牢固。通过违规上项目、抢工期、赶进度获得了短期利益，逐步养成了先开工建设、后补办手续的惯性思维，造成未批先建等违法问题屡禁不止。二是法治思维程序意识淡漠。主要是对法定程序缺乏敬畏，强调理由力求尽快审批，对报批程序、审查意见不够重视，补正拖沓延误。忽视规划权威，对生态保护和土地用途管制政策不重视、不落实，随意调整项目设计，避让自然保护地、林草地、耕地和永久基本农田的意识淡薄，耕地占补平衡不实。三是审查组件服务能力不足。行业主管部门审查效率和质量还需进一步提升，提前介入主动服务方面还需进一步加强。一些地区政府对下级报件的审查质量不高、把关不严，对上级组件不规范，导致因质量问题多次补正或退件。

一方面，从制度保障情况看。一是制度不完善执行不到位。行业主管部门与市州、县区、项目主管部门之间的协调联动还不够充分，坚持用制度管人管事、把合法合规贯穿于项目建设全过程的监督机制还不健全，落实管理要求和制度执行还有一定差距。二是执法力度弱违法成本低。法律法规赋予行业主管部门的行政执法手段有限，缺乏有力的强制措施，对重点工程项目一般以下达《责令停止违法行为通知书》和实施经济处罚为主要手段，难以对违法行为产生有效震慑，违法单位容易产生“以罚代改”的错误思想。

五、找准定位依法履职，牢牢把握处理好要素保障的五个关系

要素保障是一项复杂的系统工程，非常考验干部谋事干事推动发展的综合素质和工作能力。实践中，要围绕以下五个方面深入思考，主动融入，展现作为。

一是准确把握主动服务和严格审批的关系。严格审批是行业主管部门的法定职责，是落实国家政策的基本要求。主动服务是立足本职、靠前进位的帮助指导，体现了用心用情用力对待事业的大局意识、责任意识。要在规划编制、项目前期积极介入、主动工作，引导项目优化空间布局，帮助项目少走弯路，为严格审批奠定良好基础。

二是准确把握按程序办理手续和依法依规提供保障的关系。所有的行政行为、特别是审批行为都要坚持程序正当原则，程序缺失、混乱、倒置都将导致报件的正当性、规范性受到严重损害，依法依规更是无从谈起。一方面，行业主管部门要培养高素质的队伍，确保对政策理解、运用不走样;一方面要加强宣教培训，项目主体必须掌握政策、熟悉程序，让依法依规按程序申报项目形成常态。

三是准确把握项目单位提高组件水平和审批部门提高效率的关系。高质量组件是高效审批的重要基础，取决于项目单位的前期工作水平，非常考验项目管理者的能力素质。提高组件质量最有效的方式是成立工作专班，负责项目相关前期手续的办理，在推进过程中及时协调解决问题。在扎实做好项目前期的基础上，全过程落实好规划设计和政策要求，严格遵循程序，不产生违法用地问题，审批部门按程序加快推进，切实提高审批效率。

四是准确把握否决报件和履职尽责的关系。否决报件是法律赋予审批部门维护国家法律权威、落实各项政策的合法权力和重要举措。要守土有责、守土担责、守土尽责，对符合条件的项目，予以应批尽批、应保尽保;对不符合法律法规和政策规定的报件必须否决，这是对高质量发展的担当和负责。否决不是目的，在作出否决的同时，要明确原因并指出问题所在，加以指导整改，防止类似问题再次出现。

五是准确把握部门协同和地区合作的关系。当前存在一种情况，项目推进不理想或存在其他方面的问题时，项目主管部门习惯于先把责任推给审批部门，既没有事实根据，也不利于解决问题。要畅通沟通渠道、协调联动，审批部门主动进位帮助，主管部门按程序积极推动，地方政府和项目单位做好报批准备，合力推进项目依法依规审核落地。同时，对各自职责定位分工要明、责任要清，各负其责，对存在的问题落实自身责任，积极沟通解决。

六、强化担当不负使命，科学运用来之不易的实践经验和成果

做好要素保障是关系全省经济发展大局的重点工作，要不断梳理总结，提炼经验做法，在实践中科学运用，推动取得新的成效。

一是坚定不移贯彻习近平生态文明思想。坚持生态环境保护优先，坚决落实最严格的土地管理制度尤其是耕地保护制度不动摇，不断完善环评制度，规范林草地征占用和自然保护地管理，科学把握保护和发展的关系，坚持资源开发和节约并举，守牢生态红线，强化服务举措，全力为推动生态环境保护和经济高质量发展提供有力保障。

二是用法治思维贯穿要素保障全过程。主动适应新形势、新要求，深入研究新法规、新政策，提高用法治思维解决问题的能力，提升审批部门准确运用的能力，坚决执行法定程序，做到严格遵守、不开口子。要加大对基层部门业务培训力度，不断提依法依规保障要素的能力和水平。

三是协同推进要素审核办理工作。坚持主动进位服务，强化沟通协调，召开项目对接会，及时掌握情况、研究问题，提出解决的措施办法。对尚未办理手续的项目及时提醒，督促加快办理手续，避免形成新的违法用地。

四是扎实做好项目前期工作确保报件质量。以规划引领项目建设，策划项目充分衔接各级国土空间规划，扎实做好前期工作，确保项目符合“三条控制线”的管控要求，避让永久基本农田和生态保护红线。各行业主管部门应积极与审批部门对接，扎实开展项目前期论证，提高组件质量，在项目动工前取得合法手续，避免后期施工调整。

五是多举措解决耕地占补平衡问题。通过城乡建设用地增减挂钩、土地综合整治、低效土地开发等措施，合理开发宜耕后备资源，有效补充耕地，及时录入全国耕地占补平衡动态监管系统补充耕地指标。推动耕地开发和提升质量等别与市场化出让相结合，提高耕地质量和价格，调动地方政府积极性。提高耕地占用成本，提高节约集约利用效率，引导项目建设单位不占或少占耕地。

六是优化重点建设项目环评管理服务。推进“三线一单”生态环境分区管控，在产业规划和项目谋划中积极发挥环境准入引导作用。切实落实优化生态环境保护服务、支持重点项目建设的各项措施，建立与重点行业主管部门协同推进规划环评的工作模式，推进规划项目更好落地实施。