国有企业党的领导制度变迁历程

田晓娟 河南省中原石油天然气集团河南省商业储运有限公司

国有企业是经济社会发展的排头兵、先遣队，是社会主义事业从胜利走向胜利的物质基础、支撑力量。中国共产党百年砥砺奋进的征途上，国有企业始终与党同呼吸、共命运，情相系、心相连。无论是豪情壮志的革命年代，还是百废待兴的建设初期，不管是改革开放，还是跨越发展的新时代，国有企业始终坚持党的领导、加强党的建设，成为中华民族从站起来到富起来再到强起来的中坚力量，为中国经济社会发展做出卓越贡献。在国有企业近百年的发展进程中，我们党不断探索引领企业发展的方法路径，变革调整领导国有企业的体制机制，汇聚起创新发展的磅礴动力。现以时间为卷轴，展现国有企业党的领导制度演进过程，从恢宏壮阔的发展历程中汲取奋进新征程、建功新时代的智慧和力量。

一、1927-1949新民主主义革命时期党的领导制度初探

（一）“三人团”管理机制的实施

1927年6月中华全国总工会第四次全国劳动大会，指出工人阶级的责任就是“参加管理国有企业。”[1]这是中国共产党第一次提出国有企业的理念。从1931年11月中华苏维埃共和国成立到1934年3月，中央苏区的苏维埃工厂有32个，以军事工业为主，工人两千多人。当时工厂中制度缺失、物资浪费、效率低下，为解决这些问题，1934年3月，刘少奇撰写《论国家工厂的管理》，提出由厂长、党支部书记、工会主任组成“三人团”管理工厂[2]。1934年4月，《苏维埃国家工厂支部工作条例》的相关规定，使“三人团”走向制度化，更加明确“三人团”的工作职责，强调在工厂中建立党的基层组织[3]。“三人团”实质是厂长负责制下的工作机制，是行政、支部、工会三者关系的协调机制。随着工厂数量增多，“三人团”领导机制已不能满足企业需要。

（二）“一元化”领导机制的形成

1943年3至4月，时任中央书记处书记之一的张闻天在《关于公营工厂的几个问题》中讲到，“我们贯彻工厂管理一元化的方针。只有由政府、由厂长集中管理时，才能把工厂办好。”[4]刘少奇又于次年5月，提出要“正确实行领导一元化”，阐述办工厂应从依靠党支部、工会动员、职工劳动热情三方面着手的观点[5]。“一元化”领导体制实施后，有效促进了公营企业的发展，以陕甘宁边区为例，截止到1944年5月，公营工厂由最初的屈指可数发展到97家，职工由原来的200余人发展到6174人，产量增幅达30%至50%[6]。但同时存在厂长权力过大、党支部和工会很难独立开展工作等问题。

（三）“工厂管理委员会”的试行

1945年，抗日战争胜利，解放区政府接收大量敌伪企业，公营经济发展迅速。1948年10月，中共中央东北局颁布《关于接收敌伪和蒋占企业后的改造管理与工运方针的决议（草案）》，认为行政包办一切或工会代替行政的方式，都是不恰当的。应建立工厂管理委员会，厂长、党支部书记和工会主任是委员，厂长有最后决定权[7]。工厂管理委员会仍是以厂长负责制为根本，作为工厂的领导机构，没有确立党组织在工厂中地位，党组织如何发挥作用的思路也不清晰，党的领导处于隐性化状态。

二、1949-1978社会主义革命与建设时期党的领导制度逐步形成

（一）全面推行厂长领导下的“工厂管理委员会”

1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，国营企业应建立在厂长领导下的工厂管理委员会。1950年2月，由李立三起草、刘少奇审阅的《学会管理企业》社论在《人民日报》发表，论述企业管理的重要性紧迫性，指出应建立厂长领导下的“工厂管理委员会”[8]，行使企业管理、促进生产的职能，该项制度成为新中国成立初期国营企业广泛实行的领导机制。

（二）贯彻实施“厂长负责制”

1954年5月，中共中央发布《关于在国营工矿企业中实行厂长负责制的决定》，为消除企业内部多头领导无人负责的现象，将国营工矿企业党委领导下的厂长负责制，改为实行厂长负责制[9]。厂长负责制是学习苏联国有企业管理模式的结果，带有“一长制”的浓烈色彩。随着“一五”计划的稳步实施，经济规模不断扩大，企业放松党的思想政治领导、党委处于行政从属地位等负面效应显现出来。

（三）广泛推行党委领导下的厂长负责制

1956年2月至4月，毛泽东为《论十大关系》报告形成进行调研时谈到“一长制”，“一个工厂几千人，很不容易搞好，没有党的领导，很容易形成一长独裁。”[10]同年9月，党的八大通过的《中国共产党章程》，首次确立了党组织在国有企业中的领导地位[11]。1961年9月，党中央颁布《国营工业企业工作条例（草案）》（简称工业七十条），党委领导下的厂长负责制开始成为企业管理的根本制度[12]。但是在八大以后，企业内部强调“书记挂帅”，形成党组织包揽决定一切重大事项的运行机制，尤其“文革”期间建立集党政权力于一身的革命委员会，不仅阻滞了国有企业的壮大，党对国有企业的领导呈现“软、懒、散”的状态。

三、1978-1992改革开放初期党的领导制度重建重塑

（一）党委领导下的厂长负责制的重构重立

1978年12月，党的十一届三中全会召开，会议要求把全党工作重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来。1981至1983年之间，党中央、国务院先后颁布了职工代表大会暂行条例、厂长工作暂行条例、工业企业基层组织工作暂行条例等，这些条例的出台，将国有企业实行厂长负责制的要求以政策法规形式加以固化，形成制度化、规范化的企业行为。此时的厂长负责制，同时强调了在党委领导下，但是与党的八大确立的领导制度并不完全相同，这个时期党委主要抓企业重大问题、思想政治和党的建设，将行政权力更多地交给了以厂长为代表的生产经营团队。

（二）厂长（经理）负责制全面推行

随着党中央对经济体制改革的持续深入，国企领导制度的改革成为其中重要一环。1984年5月，中央鉴于彭真同志在工厂调研中发现的企业自主权、领导体制问题，在大连、常州、北京等地建立厂长（经理）负责制试点。1986年9月，颁发《全民所有制工业企业厂长工作条例》《全民所有制工业企业基层组织工作条例》，更加突出厂长、经理在生产经营和企业管理中的地位。党的十三大报告指出，党组织在企业中发挥监督作用，不再实行一元化领导。1988年4月13日，《全民所有制工业企业法》又从法律的高度，将负责制作为改革的丰硕成果，实践的有效举措，形成制度规范。厂长（经理）负责制，着力解决之前领导体制中存在的党政不分、以党代政问题，符合改革开放初期制度环境要求、经济发展需要。但也暴露出一些矛盾和问题，厂长、经理权力过于集中，大权独揽，甚至滋生腐败，党组织的监督监管职能不到位，党的建设有所弱化、淡化。

四、1992-2012改革发展过程中党的领导制度深度探索

（一）确立党组织的政治核心作用

1992年10月，党的十四大提出构建社会主义市场经济体制，大会通过的《中国共产党章程》，明确党组织围绕生产经营，发挥政治核心作用。1993年3月29日，第八届全国人民代表大会通过的宪法修正案将“国营经济”改为“国有经济”。1993年11月颁布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将建立现代企业制度作为国企改革的根本目标。1993年12月，我国第一部《公司法》颁布，国有企业开始改建为公司，建立由股东会、董事会、监事会、经理层组成，职责清晰、功能互补的现代企业法人治理结构。国企的领导制度，转变为董事会领导下的经理负责制。1997年《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》，再次强调了国有企业党组织的政治核心作用。

2002年11月，党的十六大通过的《中国共产党章程》，“全民所有制企业”改为“国有企业和集体企业”。企业称谓的变化是表象，背后是思想观念、经营理念、企业治理的深刻变革。

经过系列实践实证，建立现代企业制度是国企改革的有力措施，在国企改革中承担着重要职责，成为此后国有企业改革的目标与方向。企业党组织在现代企业制度构建过程中，负责思想政治、群团工作等，董事会、经理层负责企业经营管理，党政分工较为明确。党组织在生产经营和业务开拓上，发挥政治核心作用，与董事会、经理层相互促进、协同推进，切实增强企业活力和竞争实力，提高国有经济运行质量和运作效率。

（二）构建国有资产监管体制

在1993年之后一段较长时期，国企党组织政治核心的定位从未改变，始终贯彻之、执行之，成为国有企业鲜明的旗帜，鲜亮的底色。在此期间形成了较为明确的分工，即党组织负责思想政治和群团工作，董事会和经理层负责经营管理。到2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会成立，代表国家履行出资人职责，各省市国资委相继成立，实现权利、责任与义务相统一，更多释放了企业的经营自主权，在国有资产管理体制构建进程中具有里程碑意义，产生着深远影响。

改革路漫长，矛盾错综生。1993年至2012年这个时期，是国有企业党的领导制度体系重塑阶段，是国资监管体系的建立阶段。国企改革打破原有利益格局，突破藩篱获得重生的有之，被市场淘汰黯然离场的有之，不管是急流险滩，还是风口浪尖，国有企业党组织始终是企业的政治核心，在改革的浪潮中掌舵把航，保证领导体制不偏航，党的建设不走样，紧跟适应经济体制改革和市场竞争需要。但是，党组织与现代企业制度相互结合的过程中，存在党的领导在企业决策、执行和监督方面缺乏有效的践行载体，党建工作服务生产经营作用发挥不充分等问题，造成部分国有企业党组织软弱涣散，致使党的领导弱化、虚化、边缘化。

五、2012至今新时代党的领导制度变革创新

党的十八大之前，中央通过出台系列文件，强调党组织是企业的政治核心，但是在企业实践中，党组织的地位和作用并没有完全凸显出来、发挥出来，探索党组织在国企发挥作用的动力不足、途径不多。

2015年9月，《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》中出现了党组织是领导核心的表述。

2015年8月，为解决国企中党的建设缺失问题，党中央要求国有企业把党建工作写入章程。国务院国资委在2017年下发专项通知，再次要求国资国企把党建工作纳入公司章程，国资国企自此分批分层贯彻落实，以法律规章的形式来完善现代企业制度中党的建设，切实把党的建设嵌入到公司治理之中，确立了党组织在企业法人治理结构中的领导地位。

尤其是2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上的重要讲话中，对“根”“魂”地位的确定，“光荣传统”“独特优势”的肯定，“领导核心”“政治核心”的重塑，进一步为国企党的建设指明方向，提供根本遵循。

习近平新时代中国特色社会主义思想是当代中国的马克思主义，国有企业党的领导也是其中的组成部分，透过其对国有企业长远发展所发挥的引领作用、旗帜作用，我们清晰地认识到，这是对马克思主义关于政治经济论断的传承与发展，既有实践成效，又有理论升华。

2019年11月，《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》的出台，系统集成十八大以来国有企业领导制度的经验探索，汇聚凝练国有企业领导制度从理论到实施的生动实践。特别是党委前置的有力推行，增强党组织在企业发展中的话语权，强化党组织在公司治理中的领导地位。

党的十八大以来，国有企业坚持筑牢根魂促发展，固本培元书华章，党的领导得到全面加强，党的建设得到全面提升，政治生态风清气正，企业发展蒸蒸日上。尤其在应对百年未有之大变局，灾情叠加影响，国有企业始终坚持在新发展理念中汲取营养、在新发展阶段中精准定位、在新发展格局中开辟新路，为经济发展、社会稳定做出贡献。2021年《财富》世界500强排行榜中，49家央企和33家地方国企入围。

国有企业领导体制近百年波澜壮阔的变迁历程，凝结着党培育造就旗舰劲旅的期望之情，形成了国有企业领导制度的科学理论，走出了国有企业开拓进取的创新之路。立足新时代，开启新征程。2022是国企改革三年行动的收官之年，是实现第二个百年目标的迈进之年，也是党的二十大召开之年。从国有企业发展进程中解读基业长青的国企密码，擦亮挺膺担当的国企本色，传承兴党强国的国企使命，汲取国有企业阔步新征程的智慧和力量，焕发国有企业谱写新篇章的勇气与豪情，以“咬定青山不放松”的执着，以“行百里者半九十”的清醒，奋发有为走好新时代的赶考之路，勇创佳绩向党交出国企发展的合格答卷。