“面对面”与“键对键”：城管执法形态的比较及其适用性*

韩志明 张鹏举

内容提要 城管执法的形态具有独立的含义，也是影响执法过程及其效果的关键因素。大多数城管执法都是“面对面”进行的，主要特性包括依据看得见的情形决定各自的行动策略、彼此的行为和态度影响互动过程、环境因素是影响互动的重要变量、双边互动的过程很难标准化、执法过程的稳定性程度低等。现代信息技术的应用推动了非现场执法的探索，建构了“键对键”的执法形态，其主要特点是远距离而不见面的互动、简单而有限的执法事项、半自动化的执法过程、消除个人及其互动的影响以及延迟而模糊的执法体验等。“面对面”执法和“键对键”执法在空间结构、运行要素、过程机制以及风险点等方面，都存在着显著的差异，具有不同的适应性，也提出了不同的实践要求。进一步推动城管执法改革，需要深刻把握不同执法形态的优劣利弊，根据城管执法事项的类型及其特点，选择可行和适配的执法形态，以切实提高执法效能。

自20世纪80年代城管队伍成立以来，城管执法人员与执法对象之间的冲突事件频频见诸报端，引起了社会各方面的强烈关注，也形成了大量激烈的争议，甚至一度出现了取消城管的声音。城管执法人员承担着大量的城市管理职责，在城市的街头巷尾开展执法工作，大多数执法事项直接涉及民众的日常生活，比如摊贩治理、店招整治、违章建筑、跨门店经营等，构成了现代城市管理的重要内容。数十年来，正是主要依靠城管部门持续不懈的执法活动，各个城市才能够良性有序地运行，城市的整洁和秩序才得以有效维持。城管执法人员与民众的关系是城管执法过程中的基本关系，与执法内容、执法形式和执法效果等密切相关，包含了大量值得研究的重要议题。

作为典型的“街头官僚”，城管执法人员身处政府行政执法体系的最基层，通常是在执法现场开展工作，直接与执法对象打交道，与执法对象互相看见彼此的态度和行为，在持续的互动中履行职责，构成了“面对面”的执法形态。近年来，随着信息技术的发展及其应用，上海、深圳和宁波等诸多城市相继探索“非现场执法”，执法者和执法对象不需见面也能实现执法目的，由此建构了“键对键”的执法形态。“键对键”执法突破了传统的“面对面”执法在结构、过程和情境等方面的限制，重新设定了执法者与执法对象之间的互动方式。城管执法从“面对面”到“键对键”的发展演进及两者之间的相互补充，呈现出数字技术驱动城管执法的特殊效果，对于深入理解街头官僚的行动逻辑具有典型意义。

“面对面”的执法形态及其基本特点

根据街头官僚的理论，街头官僚处于政府金字塔体系的底端，主要是通过与民众直接打交道的形式来开展工作，在面对面的情境中执行公共政策，提供公共服务，具有空间上的在场关系，时间上的同步节奏。街头官僚的工作场所变动不定，充满了不确定性甚至危险性，也是权力交织博弈的舞台。①同样的逻辑，城管执法工作主要是人力密集型作业，执法者搜索和处理违法行为，对执法对象采取管制或惩戒措施。在面对面的情境中，执法界面的基本要素有执法者、执法对象、围观的群众以及对特定空间中事物的安排等。执法者与执法对象直接互动，相互施加影响，利用空间来安排自己的行动，实现各自的目标，其中既有城管执法所内含的公共利益，也有个人违反城市管理规定所得到的不当利益。具体而言，“面对面”的执法主要具有如下特点。

(一)看得见的情形决定各自的行动策略

面对面的互动首先是空间上的在场问题，执法者与执法对象同时在特定的地点相遇，看得到彼此的形象、态度和行为等。执法界面包含了执法者与执法对象两种基本的行动者，执法者与执法对象同时在场，相互建构了彼此的身份。没有执法者，也就不存在执法对象，反之亦然。“面对面”的执法意味着执法者与执法对象的近距离互动，即“当若干个体彼此直接在场时，他们对相互行为的交互影响”。②这也是共同在场条件下的“表演”，即“特定的参与者在特定的场合，以任何方式影响其他任何参与者的所有活动”。③但就执法的性质而言，执法者与执法对象的互动往往类似于“猫与老鼠”的游戏，内在地包含了对立性和紧张感。两者相互看见对方，互相察言观色，分析各自的状态，评估周边环境的情况，决定自己的行动策略。有关对警察的研究表明，“互动的警官和民众互相察言观色，决定自己如何举止。有敌意的警官可能会激起民众的反抗和敌意。悔罪的民众可能引起警官的原谅和友好。互动中每一方如何举止都会影响另一方如何举止。”④同样的道理，执法过程中看得见的情形提供了丰富的信息，推动彼此在现场的交流和反馈，也决定着各自的进退策略。

(二)彼此行为和态度影响互动的过程

在“面对面”的执法过程中，执法对象与执法者的言行举止相互作用，交互影响，共同塑造着互动的过程和结果。在这种相互影响的过程中，行为之间即时的互相校验和调整就成为必要和可能。互动的关键是具有共同在场的社会特征，即“以身体的空间性为基础，同时面向他人及经验中的自我”。⑤这样的情景也同样存在于城管和民众的互动之中，比如在城管处置流动摊贩的过程中，各自都根据其立场和资源进行交涉——可能是温和的语言交流，相互进行辩驳说理；也可能演变为激烈的推推搡搡，甚至是暴力行为。不同的行为和态度不仅决定互动的过程，也决定了能否顺利达成执法的目的。尤其是个人特性(生活阅历和沟通技巧)、人情因素以及面子因素构成了影响互动过程的重要因素，比如可能因言行失当、情绪失控，引发激烈的冲突；城管执法人员面对家庭条件较差的违法经营者，难免会出于同情心而减轻甚至免除处罚……依靠人与人互动的执法手段，可能会衍生出大量可变通或不可控的情况，带来了执法过程的不确定性。

(三)环境因素是影响互动的重要变量

城管执法的场所主要是街头巷尾，空间上具有高度的开放性和可见性。与在封闭的办公楼或办公室中进行的管理工作有显著不同的是，城管执法过程的参与者不仅是城管执法人员和执法对象，也包括了路过的或附近的围观人群。在执法活动展开的过程中，不管围观人群出于什么动机，也不管具体的执法情形如何，围观人群或者是支持城管执法人员，或者是同情执法对象，都不同程度地介入到执法过程中来，与执法者和执法对象进行现场的互动，成为执法过程的参与者，甚至是主导者。大多数时候，围观人群都会出于同情弱者的心理，站在执法对象(如摊贩)一边，指责和批判执法者。对城管执法人员而言，人群的注视和潜在参与给其施加了角色扮演的外在压力，他们会收敛那些可能损害自身声誉的行为；⑥而对于执法对象来说，围观人群所形成的众目睽睽的舞台化情境，也具有支持或制约其行动及其策略的意义，比如是不是借助围观人群的支持来抵制执法者。正如执法记录仪的使用一样，围观人群使用手机等进行拍照或录像，对执法者和执法对象都施加约束。

(四)双边互动的过程难以标准化

标准具有严格、清晰和准确等特点，是提升大规模管理效率的重要工具。⑦但与之相区别的是，“面对面”的城管执法基本是小范围情境下的作业，工作对象是人而不是物，而且通常是个人和个别组织或机构，工作环境是混乱无序的,充满了挑战、风险和不确定性，⑧因此在实际操作上很难标准化。正如李普斯基所言，“街头官僚制组织的实质在于，他们需要由人来为其他人做出决定,由于在服务提供过程中需要人的判断，而人的判断的作用是无法加以规划的”。⑨所以，虽然城管执法的流程越来越规范细致，但面对面的互动必然包含了大量个性化、随机性和应激性的行为，对于双方或多方之间“你一言我一语”的互动，很难给出标准化的操作流程。看似同样的情况可能需要不同的处理方式，同样的言行可能会诱发不同的反应，也会产生不同的结果。就此而言，执法者需要根据不同的执法对象，采用不同的沟通策略，才会取得预期的执法结果。而与照章办事的技术平台的业务不一样，面对面的互动必然包含了大量差异性，每一个故事都有不同的情节，每个情节也都有细微的差别。

(五)执法过程的稳定性程度低

“面对面”的执法过程是不稳定的，充满了可变性、随机性和不确定性。这具体体现在如下多个方面：首先，如上所述，“面对面”的执法场所是开放的社会空间，是高度不规则的、不定型的和可流动的，随着参与者的行动及其变化而变化，因而是可以放大或缩小的。比如流动摊贩游走在城市的各个角落与城管执法部门“打游击”，围观群众的参与扩大了执法过程的空间范围及其尺度。其次，面对面的互动是没有脚本的，很多都是现编现演的，个人的言行举止相互作用，具有“短兵相接”的性质，需要根据现场情况随机应变。事理之间的复杂关系及其是非曲直等都很难轻易判定，经常出现有理说不清的混乱结果，执法者很难采用标准化的技术措施来解决。最后，许多违法行为是随时发生、变更和终止的，比如经营者可以随机终止跨门店经营的行为，执法对象可能拒绝提供身份信息、配合调查以及签字等，渣土车抛撒和偷乱倒垃圾等问题难以固定证据，这就导致很难找到有力的证据来确认违法行为及其后果，从而推动了诸如“零口供”“证据先登记保存”以及非现场执法等改革。

如上所述，城管执法部门的主要工作可以算是野外作业，是在违法行为发生现场通过面对面的方式进行的。在特定的空间形态中，“面对面”不仅仅是对于城管执法形式的勾画，而且也蕴含着独特而丰富的互动逻辑。对于执法者和执法对象来说，面对面的遭遇使得两者形成了交相互动的戏剧性体验，人情世故、经验技能和法律法规等因素综合发挥作用，建构了参与者独特的行动、态度和体验。特别是，执法过程很有可能会吸引到周边的群众，从而增加了外部因素影响执法的可能性，也增加了执法的复杂性、难度系数和不确定性。所有的参与者都理性地互动，但都无法预知接下来要发生的事情，结果既可能是顺利地完成执法任务，也可能是执法者与被执法者出人意料地演变成激烈的对立冲突。

“键对键”的执法形态及其主要特点

非现场执法最早应用在道路交通管理领域，目前在交通执法和环境执法等领域中已比较普及。早在1997年至1998年，公安部交通管理局接连发文，要求推广使用交通监控系统、闯红灯监控技术来查处交通违章，⑩这可以说是非现场执法的雏形。随着现代信息技术的广泛应用，交通执法领域的非现场执法越来越多，在违法自动监测抓拍、违法超限超载治理和移动电子警察工作中，非现场执法利用技术设施监测和固定交通违法行为的证据，形成了比较完善的机制和流程，比如2019年交通运输部出台《交通运输行政执法程序规定》，专门就非现场执法(电子监控)做了规定，适应了非现场执法快速发展的趋势，确认了非现场执法的合法性，有利于提升交通治理的效能。

近年来，科学技术的应用催生了大量新的治理技术，行政执法领域积极探索“非接触执法”“互联网+执法”“非现场执法”等改革举措，通过技术支撑的远距离作业，大幅度减少了现场执法检查，也减少了执法对象的负担。随着城市化的发展，城市管理的任务越来越重，城管执法力量越来越显得捉襟见肘，现场执法已经难以满足城市管理发展的新要求。城管执法领域的非现场执法最初主要是用于治理渣土车抛撒污染路面问题。早在2017年，江苏昆山市城市管理局就开始依托数字城管平台，构建了“探头站岗、鼠标巡逻、系统派单”的信息勤务指挥平台，基本实现了“足不出户管全城”的目标，提高了对违法行为的震慑力，也部分解决了执法力量短缺和权威性不高等难题。虽然各地改革的内容及力度有所不同，但随着更多技术手段被应用到执法工作中，各地城管部门都在积极探索“非现场执法”等技术执法新形态。

自新冠肺炎疫情暴发以来，为顺应疫情之下“零接触”执法的要求，非现场执法开始被用于某些常规性和标准化程度较高的执法事项中。深圳、上海、宁波等城市的城管执法部门，都在加快探索以信息技术平台为支撑的“非现场执法”，通过监控、录像以及大数据等技术手段，固定城市管理的违法行为证据，在执法办案的各个环节尽量避免与执法对象面对面接触，通过全过程、全环节和闭环式的执法流程，全面推动执法监管对象数据库、智能车巡系统以及街面管理模块等工作的系统革新，打造了远距离、数字化和非接触的“非现场执法”。“非现场执法”以技术平台为依托，很多工作都是在电脑或手机等设备上按键处理的，因此可以将其形象地称之为“键对键”的执法形态，这种执法形态主要具有如下五个方面的特点。

(一)远距离的不见面互动

顾名思义，“非现场执法”就是城管执法人员不用到违法行为发生的现场开展工作，而是在办公场所的电脑或手机屏幕前，通过技术手段远距离地处理违法问题。执法者可以通过监控设备看到违法现场的人和事，而执法对象却根本看不到执法者。在案件抓拍、分析、审核到下发处罚文书以及缴纳罚款等各个环节，执法者与执法对象都没有面对面的接触，而是在远距离的不见面的情形中通过电脑或手机屏幕联结起来。而且，执法者也不再是执法现场出现的有名有姓的执法人员，而是距离遥远和面孔模糊的城管执法人员群体或城管部门。由于执法现场只有执法对象，没有执法人员，因此城管执法不再是你来我往的互动过程，也不再是人与人的直接互动，而是以信息技术为中介的符号化互动，甚至也没有了围观群众的参与。执法者远离违法行为的现场，既免除了来自执法对象的影响，也可以避免情感体验的干扰。执法对象虽然看不到执法者，不用受到执法者面对面地教育和批评，但却被技术设施牢牢锁定，强化了守法的自觉性。

(二)简单而有限的执法事项

在“面对面”的执法形态中，城管执法人员到达执法现场，依靠专业、经验和技能开展工作。作为受过专业训练的个人，执法人员是具有自主性和能动性的，可以负有广泛而多样的职责权限，有些甚至是城管执法职权范围外的事项，俨然是“上管天、下管地、中间管空气”的形象。但在非现场执法的过程中，信息技术是执法过程展开的载体和工具，是否需要执法以及执法到什么程度，首先是由技术来进行识别和研判的。由于技术是被严格定义的，流程和算法也是人为设计的，是预先规划和难以变动的，因此非现场执法就很难做到面面俱到、灵活应变。从非现场执法改革的探索来看，执法事项主要都是群众投诉多、社会影响大、与市民生活息息相关、处罚金额较小、技术易于发现或判断的违法案件，比如上海浦东新区城管首批确定的是5个非现场执法事项，具体包括超出门窗和外墙经营、工程渣土运输车辆问题等。就此而言，不像“面对面”情形下的现场执法可以有很大的伸展尺度，非现场执法受制于技术的局限性，只能处理相对简单和明确的执法事项，通过全时段和全覆盖的技术手段，提高对常规性业务的处理能力。

(三)半自动化的执法过程

相对于现场执法的纯人工作业，非现场执法以技术为中心，建构了半自动化的执法过程。从执法全过程来看，非现场执法的前半段主要采取在线监测、视频监控和智能图像分析等方式，主要是完成监控发现违法行为、采集固定违法证据以及锁定违法行为当事人等任务，这些是靠技术设施以及算法模型完成的，基本不需要人工干预；后半段的工作则是依靠人力去完成，比如对证据进行认定、对案件进行审核以及督促整改修复等，甚至还需要去现场开展工作，这样就构成了半自动化的执法过程。《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》第15条规定，“浦东新区城管执法部门应当通过短信告知或者语音电话等方式进行劝阻教育，责令其改正；当事人及时改正且违法行为轻微的，不予处罚。”这其中就包含了需要包干队员现场作业才能完成的任务。半自动化的执法过程是纯人工作业的技术升级，既有利于实现技术赋能，破解证据采集难和现场勘察难等疑难症结，提高城管执法的工作效率，也便于适时切换到人工作业，将有限的执法力量用在最重要的执法环节上，补足技术应用的缺陷和短板。

(四)消除个人及其互动的影响

在“面对面”的执法过程中，城管执法不可避免地会受到参与者及其互动的影响。执法者、执法对象以及围观群众及其互动，都有可能影响执法进程及其走向。非现场执法以信息技术为中介，避免了执法者与执法对象的面对面互动，将两者都置于电子屏幕(手机、电脑或操作平台的屏幕等)面前，两者相互看不到彼此，个人的情绪、态度和反应以及个人经验和工作技能等，都被键盘及其符号等技术性地屏蔽掉了，因而几乎没有办法相互施加个人影响。故此，相比较而言，不管是执法者、执法对象，还是围观群众等，个人都是“面对面”执法过程的关键变量，个人特性及其互动状态直接影响执法过程。但在非现场执法的操作平台上，“键对键”的执法构成了高度封闭的场域，执法过程完全是点对点地进行的，局外人不可能参与进来，因而也就最大限度地消除了个人及其互动的影响。需要注意的是，消除个人及互动的影响并不完全就是好的，这固然能消除人情或腐败等因素产生的不良后果，但也限制了个人的能动性，使执法过程变得僵化和教条。

(五)延迟而模糊的执法体验

对于“面对面”的执法来说，执法者个人自身就是执法的工具，直接面对执法对象开展工作，也体验到执法过程的酸甜苦辣；而执法对象也从执法者及其行动中获得反馈，针锋相对地形成特殊的执法感受。非现场执法主要利用高清监控、遥感影像和三维地图等技术进行作业，执法过程构成了分散的流程和模块，违法行为的发生与对违法行为的处置不仅在空间上是分开的，在时间上也是分开的，有着或长或短的时间差。另外，基于技术的算法系统替代了看得见和易于理解的人工作业，这种执法增加了执法过程的不可见性和不可知性，形成“算法黑箱”的问题。就此而言，非现场的执法将执法过程转移到线上，也细化了执法过程的发现、审核和处置等环节，特别是根据数字符号而开展的流程化工作，简化了面对面互动所包含的丰富信息，形成了延迟而模糊的执法体验。其中，执法者不能观察到执法对象的处境、神态和反应，也不需要担心执法方式是否“用力过度”以及是否会带来过激的反应等；而执法对象既然看不到执法者究竟是谁，自然也没有机会去影响执法者的决定，甚至过去那种现场被惩罚的痛感，也因为技术的中介和延迟作用而被大大地消解了。

两种典型执法形态的多维度比较

作为人力密集型作业的基本形式，“面对面”执法是城管执法的基本形态，也是行政执法的主导性方式，绝大多数城管执法任务都是靠人来落实的，需要进行人工作业。“键对键”执法是信息技术驱动城管执法的新形态，虽然目前城管非现场执法事项的覆盖范围还比较有限，但这代表了城管执法改革的未来方向。两种执法形态看上去也许就是现场和非现场的差异，但实际上二者在形式、结构、要素以及运行等方面都有所不同。

(一)开放性空间与封闭性空间

空间是社会活动发生或进行的场所，也是影响社会活动的关键要素。对于“面对面”执法而言，互动是近距离的在场关系，互动的地点是开放性的空间，对应的意象或者是沿街店面，或者是街头巷尾。“面对面”执法的基本要素是执法者和执法对象，也包括了围观群众。开放空间的特殊意蕴在于：首先，开放空间包含了多元的行动者，使互动的结构及其过程都变得更为复杂，尤其是削弱了执法者的控制力，也增加了不确定性；其次，围观群众的参与构成了执法过程的重要组成部分，也构成了引导和规训执法过程的重要力量；最后，开放空间也具有多向度的赋权效应，使执法者和执法对象为维护自身利益进行策略性的行动，以获得更加舒心和有利的位置，比如城管必须谨慎地掌握分寸以避免诱发激烈的对抗。

非现场执法依靠技术手段建立起执法者与执法对象的远距离关系，形成了双方“键对键”的互动形态，互动是通过数字符号进行的，通过符号的互动又是在执法系统平台中运行的，从发现违法行为到最终行政处罚结束，具体包括取证、处置、审议、处罚、执行等全部流程，以及违法当事人的陈述申辩、缴纳罚款等，都基本实现了电子化的闭环式办案。“键对键”互动的特殊性在于：首先，互动是高度简化的，是以数字技术及其符号为中介进行的，而不是以人及其语言和行动等为中介的，因而避免了个体和环境因素的干扰；其次，在闭环的信息系统中，信息的发送和接收都是点对点进行的，具有公平、精准和高效的优势；最后，以技术为基础的封闭空间同时绑定了执法者和执法对象，让其附着在技术平台及其运行流程上，也衍生出难以摆脱的数字依赖和技术抑制。

(二)以人为中心和以规则为中心

“面对面”的执法过程以语言互动、情感互动以及肢体互动等为中心，执法者与执法对象之间交相互动，即时做出反应而采取行动，言行举止都表达了特定的含义，形成了高度紧张的互动情形，其中执法者的语言表达和肢体行为等，都是执法权的重要载体。相应地，配套的规范制度都是围绕人及其行为而建立起来的，同时也包括执法工作要以人为本，注重执法对象的感受和反应，强调柔性执法。为了保障城管执法的顺利实行，各地各级城管部门都出台了诸如“十不准”或“十条禁令”等要求或细则，比如严禁无证执法、严禁着便装执法和严禁粗暴野蛮执法等，以树立城管执法人员的良好形象，提高执法工作的规范性和可接受性。此外，还有专门针对城管执法人员进行心理疏导和情绪安抚的培训。以上这些都从不同的侧面体现了以人为中心的治理理念、业务设计和互动规范。

在非现场执法中，在违法行为发生的地点，执法人员显然是缺席的，没有人与人之间的互动交往，有的只是曾经发生或持续存在的违法行为、监控存储的视频或图片等。随之而来的就是，以人为中心的互动转变为以规则为中心的互动，通过高度技术化甚至是自动化的规程，让城管执法运行起来，具体就是围绕自动监控、智能分析、证据审核以及行政处罚等环节，建立起周全细密而又相互衔接的规则，其变化核心是图像证据的确认及其利用问题。以规则为中心互动，其意义在于：首先，互动不是由人发起的，而是由技术提出来的，减少了人为因素，因而确定性程度更高；其次，完整的规则预先设想了可能面临的问题及其处置方法，提前规划了执法的动作，因而显得更加理性和公平；最后，基于规则的互动也意味着需要繁密而复杂的规则，其结果可能导致严重的繁文缛节，缺乏必要的包容性和灵活性。

(三)以交往为中心与以信息为中心

执法说到底是执法者与执法对象的互动，不同的执法领域不仅具有不同的形式，也包含了不同的内容。在“面对面”的执法形态中，互动的中心是执法者与执法对象之间的交往，具体是特定地点中彼此之间语言和肢体等多元素的互动。基于交往的互动意味着彼此之间的连续博弈，包括对环境的观察、相互察言观色、选择话语策略以及必要的随机应变等。故此，以交往为中心的“面对面”执法，必然要受到参与者、互动关系以及外部环境等因素的影响，带来共情、理解、妥协、合作或对立等不同的结果。现场的交往呈现了执法活动展开的方式及其过程，核心的命题是如何相互施加影响，顺利达成各自的诉求和目标，具体的问题可能是：如何开展和安排接触？怎样进行沟通和对话？如何才能避免对立冲突？而正是交往的交互性和多变性，带来了“面对面”执法的不确定性。

对于“键对键”的执法来说，执法过程以技术为依托、以信息为中心、以智能化为目标，目的就是取消违法行为发生现场的“面对面”执法。相对于人与人的交往互动，非现场执法根据违法行为的信息来设计执法流程，各个环节也都始终围绕信息来展开。这个信息聚焦在违法行为的证据问题上，从采集违法行为信息，捕捉违法事实，锁定违法行为人，再到审核相关数据，作出行政处罚决定，最后到缴纳罚款结案，整个过程都是通过对证据信息的远距离作业来进行的。执法者与执法对象正是通过这些信息而间接进行互动，包括围绕陈述申辩而展开的互动。需要注意的是，“键对键”执法中的信息是没有杂音或噪音的简化信息，极大地降低了双边互动的证明成本。而“面对面”执法的信息则往往是充满噪音的信息，比如执法者的用语不规范和执法对象的不讲道理等，很容易影响执法的合理性和适当性。

(四)人格化权威与规则化权威

“面对面”执法是城管执法人员在现场开展工作，不管是一个人单独执法，还是多个人共同执法，执法者就是“行动中的法律”，形式上对应于统一的制式服装及其标志标识等，具体如藏青色加天空蓝的服装以及国徽、盾牌和橄榄枝等元素，把法律的和政府的权威带到了执法现场。执法者行使职责的过程，就是以人格化的方式解释和落实法律，将文本的法律转化为现实的法律的过程，其中或者是温和的说服，或者是严厉的惩戒，都是权威的具体实现形式，是法律体系运作的结果。城管执法人员个人既是法律权威的承载者，也是政府权威的行使者，利用权威来实现城市管理的目的。执法对象通过具体的城管执法人员及其执法过程，体验到权威的要求及触犯权威后果，同时对法律或政府的情感和态度也都反馈在城管执法人员身上。相应的，现场的执法必然是行动者驱动的，城管执法人员展现和行使权威的方式因人而异，既包含了差异性，也具有策略性。

比较而言，“非现场执法”是技术引领的执法，而不是由人主导的执法。执法系统的技术平台及其信息化系统，设置了环环相扣的执法环节，不同执法环节也都是信息处理的不同流程，建构和规定了执法者和执法对象的行为，也设定了相关行动者的地位及其关系。执法者和执法对象都围绕信息按部就班地照章办事，在不同的环节做不同的事，包括上门确认或依法整改等。抓拍、研判、取证、审核、认定以及推送等固定流程，将执法过程切割为不同的技术环节，以高度自动化、标准化和模型化的流程来运作，这就用技术性规则替换了由执法者个人承载的法律权威，瓦解了具体而明确的执法者形象。由此，“键对键”执法的运行过程屏蔽掉个人的或环境的因素，更好地确立和提升了技术规则的权威，也提高了城管执法的精准性和确定性。

此外，“面对面”的执法情境包含了大量不确定的风险，很容易因为举措失当而引发现场的对立冲突，甚至导致严重的群体性事件，使得执法者和执法对象都有可能成为恶性关系的受害者。“键对键”的执法形态将问题的处置都纳入技术平台，不仅避免了双方现场的矛盾冲突，也杜绝了围观群众的参与及其可能引发的对立冲突，从而极大地降低了执法风险。当然，“键对键”的执法也可能因为证据鉴定不准确或法律适用不规范等问题引发当事人的不满，但这些可以通过陈述申辩机制给予解决，避免引发激烈的或扩大化的矛盾冲突。在这一点上，“键对键”的执法不仅降低了执法的风险，提高了执法的效率，也呈现出执法权是如何借助于技术手段而精巧地运作的。

不同城管执法形态的适用性

伴随着当代中国城市化的持续推进，城管执法从无到有逐步发展，执法的领域和事项越来越多，出现了执法任务太重、执法过程太难、执法效果不理想等问题，也持续推动了城管执法体制、机制和方式的改革。在不同的改革时期，城管执法体制改革的任务及其工作重点都有所不同，过去的改革主要落脚在机构设置、职权范围和工作机制等方面，形成了具有“螺旋式上升”特点的渐进性改革。在当前城市治理转型的新形势下，许多城市都在推动以城管下沉为主的体制性改革，探索以城管执法数字化为主的技术性改革，两者的共同点都是延伸权力的触角，以更好地靠近和接触执法对象，提高城管执法实践的适用性、可及性和便捷性。

(一)“面对面”执法形态的实践要求

城管执法大部分工作都是城市街面整治的工作，具有比较简单、容易看见和易于判断的特点，是可以运用数字化技术进行管理的。在信息技术加快应用于城市治理领域的时代背景下，特别是在普遍存在执法难的窘境中，城管执法领域积极地向数字执法寻找出路，积极引入现代信息技术，包括采用摄像头、物联网、大数据和地理空间信息等，开展远距离和不见面的执法，既能弥补执法资源和力量不足的难题，也可以提高城管执法的准确性和便利性。实际上，多年以来，各地城管部门积极应用现代科技(如执法记录仪等)，大力推进城管信息化建设，逐步采集城市管理的基础性数据，已经积累了城管数字化执法的一定经验，很多工作都已逐步通过信息化方式来解决，初步具有了“键对键”的含义。

正如其他领域的执法工作一样，城管执法大多也需要执法人员到现场去落实，比如实施违建拆除、解决占道问题和恢复街面秩序等。很多比较复杂的问题尤其需要执法人员到现场去识别问题、判断情况和采取措施，其中包含了连续而复杂的双边甚至多边的交涉互动。与此同时，执法对象也是在执法者及其行动中理解城市管理的要求，认知到城管执法人员的技能和风格，平和地接受或者激烈地抵制执法者以及处理结果。这个过程的意义不仅在于贯彻和落实城市管理的相关法律法规，产生具体而可见的执法结果，还在于现场的互动表达了公共利益与个人利益的平衡，有利于动态审验政府权力与个人权利之间的边界。

根据“面对面”执法的逻辑，执法是以执法者的行动为先决条件的，而执法行动是以执法者的到场为前提的，这就意味着必须合理地配置执法人员，比如“城管进社区”改革通常都明确每个社区建立一个服务站，每周安排至少1名城管执法人员进驻服务站；城管执法的有关法规规定，在开展调查或进行检查时，执法人员不得少于两人，这些都是为了保证能及时去响应、锁定和处置违法行为。由于执法工作不可避免地具有惩戒性内容，开放空间中的遭遇固然有利于获得及时的反馈，但也容易演变为尖锐的矛盾冲突，其中执法者始终承担着重建秩序的宽泛责任，执法对象则往往倾向于强调自身情况的特殊性，两者都需要在妥协和平衡中扮演好各自的角色。

需要指出的是，“面对面”的执法同时具有空间和时间的向度，对行动者提出了特殊的要求：空间上的要求是彼此在场，相互倾听，相互尊重，维持互动过程的稳定性，防止现场混乱失序；时间上则要求良好的同步反馈，积极响应，采取灵活有效的互动策略，顺利实现执法目标。人是可以流动的，城管执法人员就是流动的法律，将法律播撒到城市的各个角落。“面对面”的执法意味着将执法任务打包委托给执法人员，让其运用个人技能灵活地完成任务。执法过程的中心是人及其互动，由于互动过程的环节和细节既难以程序化，也难以实施严密的控制，因此城管执法改革的重点应该是，提升城管执法人员的素质和形象，使其更好地现场应对和处置问题，比如统一制式服装、开展技能培训以及出台行为禁令等，通过良性的互动提升执法效果。

(二)“键对键”执法形态的实践限度

城管领域的非现场执法是数字化技术发展及其应用的成果。非现场执法以技术系统替代人工作业，聚焦于解决城管执法中“发现难”和“取证难”等问题，把执法人员从执法现场中解放出来。非现场执法简化了执法过程的互动及其信息量，建立了清晰而连贯的执法链条，避免了环境因素的干扰，有利于提升案件处置的效率，降低城管执法的风险，同时也减少了执法对象的负担和麻烦，提供了方便和精准的执法体验。特别要指出的是，数字技术嵌入城管执法的各个领域，改变了城管执法专业水平低和技术含量低的传统印象，提升了城管执法的技术化、制度化和程序化水平，也强化了城管执法的合法性与合理性。

从现状来看，“键对键”的执法基本还停留在比较普遍、高频次和易识别的街面管理问题上，主要针对利益关系比较简单和利益含量比较小的违法行为，比如《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》指出，可以实施非现场执法的是“城市管理领域多发易发、直观可见且依托信息化设备实施能够辨别、易于判断的违法行为”。通过技术设施监测、识别和查处较为简单的违法行为，不仅可以破解现场执法人手不足的难题，也有利于释放城管执法人员的潜力，集中力量去处理复杂的城管问题。但这又要求根据证据认定和审核等工作的需要，招聘或培训相关的系统操作人员，为后台工作配备精干的工作人员。因而，在非现场执法范围较为有限的情况下，“键对键”的执法并不必然意味着人力的节约。

“键对键”执法的核心是数字技术及其规则，具体而言就是围绕违法行为而创设的环环相扣的业务流程和工作细则。技术关注的焦点是违法行为的证据问题，但很多证据问题并不是简单的拍照或单纯的数据就能解决，比如对于违章建筑和广告招牌等问题，就需要城管执法人员去现场进行调查，分析违法行为发生的背景和情境，与执法对象进行复杂的交涉，有时甚至还需要采取强制性措施，这些问题都对执法人员的能力提出了挑战。也就是说，“面对面”的执法更加强调通过执法者与执法对象的互动来实现执法目标，而“键对键”的执法则更注重数字技术处理城管执法的证据问题。

作为数字技术驱动治理创新的重要案例，非现场执法包含了数据采集、证据审核和数字算法等丰富的技术元素，不仅要求科学地建设、布局和利用技术设施，也提出了广泛的实践性命题，主要包括：加大城市数字化的基础设施投入，夯实城市治理的数字底座，打通不同职能部门的数据壁垒；推动非现场执法的法制建设，细化和完善相关的法律法规，为非现场执法提供制度保障；加强对城管执法人员的技能培训，提升城管执法人员非现场执法的能力，提高在线执法的效率；拓展非现场执法的应用场景，提高数字化执法的精准度和有效性，缓解城管执法力量短缺带来的压力。相对于如何提升“面对面”执法的效能，“键对键”执法的实践性要求的方向和重点显然是有所不同的。

最后需要指出的是，技术说到底是以简化的方式来处理社会事务，适用于比较容易识别、判定和处置的常规性执法事项，但却难以适应城市管理的复杂性及其治理需求。“面对面”的执法由执法人员去现场解决问题，避免了为高度多样化的情形设计行动方案的难题，从而构成了灵活简约的适应机制。而“键对键”的执法不仅要投入昂贵的技术设施，建立精密细致的运行体系，还要配备相关技术人员来进行操作，实际上也意味着巨大的成本投入。因此，至少就解决问题所需要的成本而言，“键对键”执法并不必然会更有优势。从另一方面看，即便非现场执法是有效率的，也主要依赖于对违法行为的严格处罚和惩戒，而忽略了城管执法还承担着普法教育的功能。“键对键”执法由于执法人员不去现场，难以发挥宣传教育的作用，而更多地具有生硬和冷漠的特点。

总之，“面对面”与“键对键”是城管执法的两种表现形态，各有其优劣利弊，也各有其适用范围，需要因地因事进行平衡。数字技术赋能城管执法，显著提升了城管执法的效率和效能，也带来了城管执法流程的系统性重构，显现出可持续发展的广阔前景。但数字化技术也存在着非常明显的适用限制，不应该夸大城管执法数字化的功效。城市治理尤其是街面治理终归是人的问题，大多是通过人对人开展工作。城管执法既要用好数字化技术，提高处理大规模常规性和琐碎性问题的效率，也要努力打造高素质的城管执法队伍，提高现场执法的效能。此外，数字化转型也离不开资源和能力的支撑，经济欠发达地区的数字化底座还很薄弱，推进非现场执法改革的难度较大。因此，不同地区应该根据执法工作的实际情况选择适宜的执法形态，多维度充实和发掘执法力量，切实提高执法效能。

①韩志明：《街头官僚及其行动的空间辩证法——对街头官僚概念与理论命题的重构》，《经济社会体制比较》2011年第3期。

②③欧文·戈夫曼：《日常生活中的自我呈现》，黄爱华、冯钢译，浙江人民出版社，1989年，第14、14页。

④罗伯特·兰沃西等：《什么是警察：美国的经验》，尤小文译，群众出版社，2004年，第380页。

⑤安东尼·吉登斯：《社会的构成：结构化理论大纲》，李康、李猛译，生活·读书·新知三联书店，1998年，第138页。

⑥赵晨等：《城管执法冲突的微观互动过程、诱因与结果——基于互动仪式理论的民族志研究》，《公共管理学报》2020年第4期。

⑦韩志明：《公共管理标准的理论分析》，《北京科技大学学报(社会科学版)》2007年第2期。

⑧韩志明：《街头官僚的行动逻辑与责任控制》，《公共管理学报》2008年第1期。

⑨M. Lipsky，Street-levelBureaucracy, New York: Russell Sage Foundation,1980, pp.5-9.

⑩谢明睿、余凌云：《技术赋能交警非现场执法对行政程序的挑战及完善》，《法学杂志》2021年第3期。