理解全过程人民民主的三重维度：关系结构、实现机制与发展逻辑

李 笑 宇

(中共中央党校/国家行政学院 科学社会主义教研部，北京 100089)

一、引言：全过程人民民主开创人民民主的新型实践形态

民主是人类现代政治文明追求的基本价值。中国共产党从执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律出发，探索和建构了人民民主这一具有中国特色与符合中国国情的民主道路与运行模式[1]。人民民主围绕“国家一切权力属于人民”的原则建构和组织公共权力，以实现“人的自由而全面发展”和“人类伟大解放”为最高追求目标，构建了以人民代表大会制度为元制度，以中国共产党领导的多党协商和政治合作制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度为基础制度的复合型制度体系。

改革开放以来，在世界范围内现代化和民主化浪潮的双重作用下，中国共产党对人民民主的探索与发展呈现出了三个变化趋势[2]123：愈发强调民主参与的制度化与法治化建设，愈发强调要激活人民群众参与的积极性和广泛性，愈发强调要开发民主的公共治理资源。这些趋势表明人民民主的发展不仅具有国家形态建设层面的重大意义，也开始转向注重创建人民群众可操作、可运行的形式。这是因为任何类型的民主在确立价值取向与制度框架之后，都必须建立与之相匹配的运行机制并不断进行调适和优化，才能形成完整、成熟的实践形态。

理解全过程人民民主，必须先区分现代政治体系构筑模式所包含的价值层次的理论和实践操作层次的理论；前者确定政治体系模式的基本原则和政治取向，后者将前者转化为具体的步骤、程序和规范，使其在现实政治生活中得以运行[3]。就此而言，以往学术界提出的有关民主的概念也可以区分为两大类：一类是侧重表达价值取向和意识形态属性的民主概念，例如资本主义民主和社会主义民主、精英民主和大众民主，等等；另一类侧重于描述实践操作与运行机制的民主概念，例如直接民主和代议制民主，选举民主和协商民主，等等。全过程人民民主正是中国特色社会主义进入新时代，对人民民主在实践操作层次业已形成的一系列新机制、新形态的最新概括，它为人民民主的价值理念和制度框架的落地和关系结构体系的运转提供了运行机制层面的保障。

二、人民与国家、政府、政党：西式民主与人民民主关系结构体系的比较分析

现代政治是人民、政党、政府等多元政治主体建构、运行公共权力，维护公共秩序，调配政治资源，配置政治价值，分配公共利益，推动政治发展的过程。其中，涉及民主的意识形态属性以及运行质量两大核心议题的普遍性关系结构体系主要包括三组关系类型：一是为满足人的生存与发展需要而解决公共权力的来源归宿问题，表现为人民与国家、政党的关系；二是为确保民主制度的稳固运行而解决公共权力的主导安排问题，表现为政党与国家的关系以及不同政党之间的关系；三是为着力提升民主制度的治理绩效而解决公共权力的日常行使问题，表现为国家内部不同性质权力之间的关系以及政党与政府的关系。

1.西式民主的关系结构体系分析及其评价

早期具有先进性的资产阶级在反对封建领主或殖民统治的革命中逐步建构和发展出以代议制民主、选举制度、竞争型政党制度、权力分立制衡制度为核心的民主制度体系，并基于此塑造出西式民主的关系结构体系。

首先，西式民主通过代议制建构公共权力。西方现代资本主义国家通过人民主权理论建构了议会制或总统制的共和制国家，人民主权理论是近代资产阶级开展反封建斗争的重要理论武器。由于现代国家是一个超越了狭小地域范围和较小人口规模的大型政治共同体，现代社会存在精细的社会分工、巨型的官僚组织、复杂的治理规则，决策者往往需要经过专业训练才能面对深度的不确定性，因此公民无法直接行使主权，只能通过选举代表的行为将其权力委托给一定的代议机关[4]。代议制民主的本质是在政治国家与市民社会二元结构下遵从资本逻辑的精英民主，将市场和自由竞争的经济学逻辑转换为竞争性选举的政治逻辑。它的主要功能就在于通过选举产生一个政治精英集团，将公共事务交付给少数精英决定，否定了人民统治的直接性和现实性。

代议制民主对人民与国家、政党关系的塑造在整体上呈现出三个特征：其一，票决民主预设了每位公民的偏好和利益，公民经由政党和利益集团的动员，通过竞争性选举产生一个周期轮换制的政府和议会，作为市民社会中各种利益的代理机构。其二，周期性选举制是一种和平解决相互对抗的统治集团之间矛盾冲突的手段，目的是有效避免社会出现大规模分裂和对抗。但普通民众参与大选实际上只是在维护资本统治的不同集团和政党之间作出选择。其三，委托代理制将选举视为公民对政治精英授权的基本方式，代理人一经选出就相对脱离了公民的控制，委托人对代理人的问责理论上只能等待下一次选举。

其次，西式民主以政党分肥的方式安排公共权力。西式民主的发展经历了以议会为中心到以政府为中心再到以政党为中心的转变过程。近300年来，西式民主政党政治展现出的一般形态是，由代表不同社会群体利益的政党通过选举争夺对政府的组阁权以及议会的多数席位，以主导对公共权力的安排，从而进入政府及其过程。政党把领袖送到国家领导的职位上后，再将国家公职分配给党内党外的追随者，形成了固定化的公职庇护与分配机制[5]，国家政权沦为各个政党相继争夺的“标的”[6]。总统制、半总统制以及议会制下的两党制和多党制，都必须处理政党之间以及政党与国家政权的关系。在多党之间意识形态差距较小且社会中间阶级规模较大的前提下，竞争型政党制度能够吸收和整合各类阶层与集团的偏好，推动公共政策的革新，维系权力的制衡，抑制权力的滥用。

近年来，西式政党制度在争夺对国家权力的主导性安排上愈发出现功能失调现象。一是恶性党争事件频发。党争出现的根本原因就在于“财产分配上的不同与不平等”[7]47。政党之间因意识形态分歧扩大，“无意为公意合作”[7]46，政党之间的制衡与监督异化为相互攻讦、相互倾轧。二是功利性政治文化凸显。竞争性选举催生出了功利性政治文化，导致选举获胜的政党对公共政策的制定与执行倾向于短期内迎合最大多数民众的意愿，反而使一些具有前瞻性和代表长远利益的法案难以通过。三是金元政治盛行。各类基金会、协会、商会等广义上的利益集团与政党结成选举同盟，长期隐蔽地资助政党与领导人选举，形成了将经济影响力转化为公共政策的强大通道。资本阴影持续笼罩整个公共政策过程，导致人民对政治制度体系的民主控制力不断下降。

最后，西式民主以权力分立制衡和多党轮流执政的方式运行公共权力。随着现代大工业的出现，西方资本主义国家针对以往不受制约的专制权力，在横向上把国家权力划分为立法权、行政权和司法权，确立了三种权力之间彼此分立、相互制衡的结构性权力制约模式。在议会制的共和制国家，行政权和立法权由在竞争性选举中获胜的政党掌握；在总统制的共和制国家，两种权力则可能掌握在不同党派的手中。这样，西式民主总体上形成了权力分立制衡结构下多党轮流执政的权力运行模式。

这种权力运行模式在国家治理中逐渐形成了以下三种情况：一是政党国家化现象显现。冷战后，西方国家主流政党出现了卡特尔化的演变趋势，开始疏离社会并深度嵌入国家机器，其运作逻辑、组织职能日趋与国家机器同构。政党在国家治理中开始发挥核心作用，加剧了公共政策制定和执行的党派化倾向[8]。二是政策摇摆幅度较大。执政党在民粹主义和认同政治的催化下，偏好制定符合党派利益的公共政策，致使公共政策丧失稳定性、预期性和连续性。三是决策成本昂贵。结构性权力制约模式的制度设计天然地存在多个关键性否决点[9]，公共政策的过程表现为不同权力、党派、利益集团之间的激烈博弈，在面临高度复杂的国内与全球治理议题时，容易暴露出决策效率低下、集体行动成本高昂的弊端。

2.人民民主的关系结构体系分析及其评价

中国共产党领导和团结中国人民通过暴力革命摧毁了旧政权，重建国家和重组社会，建立了国家权力机关统一行使立法权和行政权的议行合一制，并以民主集中制为组织原则和领导制度去统合“行政与立法关系”“中央与地方关系”“政治与经济关系”以及“国家与社会关系”，形成了不同于西式民主的人民与国家、政府、政党的关系，由此构建出人民民主的关系结构体系。

首先，人民代表大会制度是人民掌握和运行权力的根本制度。马克思从巴黎公社短暂存在的历史经验中提炼出了社会主义国家人民代表机构的三大原理，它必须同时兼管行政和立法工作，要掌握“一切有关社会生活事务的创议权”[10]，代表必须由人民直接选举产生且可以随时被撤换罢免。中国共产党领导中国人民仿效苏维埃制度，按照“议行合一制”原理建构了人民代表大会制度，落实了人民主权理论。它是人民创设国家权力，实现当家作主的根本制度安排。人民通过代表整体性地掌握国家权力后，再通过人大制度的运行产生行政机关、司法机关和监察机关，并监督其运行。人民代表大会制度是建构人民政治的主要制度载体，体现在两个方面：一方面，人民民主的重要前提是预设了一个整体性人民的规范性视角，区别于多元主义博弈的对抗性政治。“人民的共同利益和统一意志”[11]是人民代表大会制度的出发点。另一方面，与西式民主下的委托代理制不同，人民代表大会的代表制既不是强调遵从本选区选民利益的委托代表制，也不是强调以代表个人判断行事的独立代表制。综合社会主义制度的性质、单一制的央地关系、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定等因素，人大代表是全国人民或者本行政区域内全体人民的代表，应当代表人民的共同利益和统一意志，在体现全局利益的前提下，灵活地兼顾局部利益[12]。

其次，新型政党制度创造了和谐共生的合作性政党关系，保障了党的领导和执政地位。中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，注重将马克思主义的政党理论与中国的革命实践相结合，并在批判性反思苏联一党制模式的基础上，建立起符合中国国情的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。它在诞生背景、制度原理、运行方式和功能类型上均有别于其他国家的一党制、两党制、多党制等政党制度类型。就政党与国家政权之间的关系而言，中国共产党的领导地位源自于中国革命、建设和改革开放的历史进程与人民的选择。执政党作为最高政治领导力量，能够超越党派利益，统合并引领多元主体，着眼于国家和民族发展的长远利益，制定并实施科学合理的长期战略规划；民主党派作为参政党，通过荟萃民智、表达民意，并对执政党和政府展开监督，在公共权力的运行中发挥积极作用，促进党际合作。

新型政党制度对国家权力的主导性安排起到了和谐稳固和激发活力的作用。一方面，中国共产党与八个民主党派之间是一种通力合作的友党关系，建构起了在多党协商合作基础之上的多维度、复合型关系结构，明显有别于诉诸周期性选举和议会内博弈的竞争型政党制度。另一方面，新型政党制度在根本目标一致和运作规范统一的前提下承认差别，包容多样性，积极协调、整合与满足各个社会阶层与界别的利益。

最后，当代中国政治体制的权力运行实现了分工与协作的有机统一。基于中国的政治实践和宪法文本，当代中国的实际政治权力架构包括党中央的领导权，全国人大的立法权，国务院的行政权，中央军委的军事权，纪委监委的监察权，最高法、最高检的司法权和全国政协的协商权，党中央的领导权处于权力结构的最顶层[13]。各个系统在权力运行链条中所承担的角色不同，但七项权力并非各自孤立运转，而是存在交叉与协调。经过长期的探索改革，当代中国逐步形成了具备“党政军群机构职能协同高效”“党政合理分工与高效互动”“多元主体有序高效协作”的特征，集规划、决策、执行、监督、评估五大功能于一体的治理体系，能够将人民的需求、社会的需求与执政党的决策、政府的政策有效对接起来，并落实于社会主义国家的现代化建设之中。

当代中国政治体制在权力的运行上呈现出两大特征：一是重视权力的分工与协作。中国共产党通过党委(党组)领导、归口管理、党管干部等机制对其他系统实施控制与统合。其中，民主集中制既是中国共产党自身的组织原则和制度构成，也是党对国家政权的控制机制，还是国家机构的组织活动原则，贯穿于整个政治体制的运行之中，能够在“收”和“放”之间衔接不同的权力主体，保证各个权力系统之间的分工与协作围绕中心大局展开。二是筑牢严密的权力制约和监督体系。新时代中国共产党为加强对权力运行的制约和监督，在宏观制度层面建构了党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，实现党规与国法的实质衔接；在微观机制层面发展出“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”和“权力清单制”为代表的一系列新型权力制约和监督机制。

三、全过程人民民主的实现机制

全过程人民民主通过多层次的机制体系，建构了人民民主复合型制度体系内部不同类型和不同层级制度之间的连接纽带，能够充分发挥多方合力、及时回应人民需求、有效制约公共权力、公平公正分配利益、彻底超越资本主宰，创造性地开辟了人民民主价值体系、制度体系和关系结构体系在应用操作中的新型实践形态。

1.价值引领机制：缔造民主制度的价值逻辑，引领多元主体的思想行动

价值引领是指执政党基于自身的主张、思想提炼出核心价值观，来规范、约束、整合和引导社会成员的心理与行为，不断增强意识形态领域的话语权和主导权。价值引领机制的运用体现为宣传系统对人民民主价值体系的大力弘扬、对思想文化舆论的规范引导、对新闻出版的严格管理、对错误思潮的尖锐批判、对阵地意识的全面强化等。用于引领多元主体的价值内涵主要包括三个方面：一是以党的领导为保证。党的领导是人民民主的根本性质与实践形态区别于其他类型民主的根本标志。与西式选票本位观的竞争型政党理论分析范式不同，中国共产党作为国家建设的领导力量具有主体理性[14]，能够自主决定和自主塑造符合国情的民主模式，确保人民民主的全过程受到人民群众的支持和认同；中国共产党是一个代表整体利益的政党，统领着国家与社会，发挥着代表与表达、服务与引领、整合与分配的功能[15]，将“以人民为中心”的价值取向全面融入人民民主的结构性的制度形态与功能性的政治过程，确保人民民主的全过程不受到利益集团、权势团体和特权阶层的干扰，确保民主的性质不发生蜕变。二是以人民本位为立场。执政党通过党的组织体系和国家政权的制度体系将独立的个体聚合起来，形成了“人民”这一有机的政治集合体。以人民本位为立场的准确含义包括了两个层次：保证国家权力来源于人民，并由人民通过代表整体性地掌握和运行，坚决防范权力与资本的联姻；注重尊重和保护个人权利，以推动“人的自由而全面发展”为使命。因此，全过程人民民主就表现为在党的领导、代表、动员和整合下，人民群众运用公共权力和行使合法权利的过程与形态。三是以公共利益为目标。代议制民主在发展过程中逐步丧失了西方古典政治中对美好生活和德性政治的伦理追求，蜕变为了多党选举争夺权力的游戏。全过程人民民主的制度体系和机制体系则以寻求各方利益交集、推动社会和谐为目标，不仅包含对公共权力的建构、制约以及对公民权利的维护等传统政治的目标，还高度重视民主的实际发展绩效，将人民群众对美好生活的向往作为发展目标，致力于解决公共利益的分配、物质生活的保障和精神生活品质的提升。

2.联动协商机制：实现多元主体的利益综合，凝聚范围广泛的理性共识

协商民主在中国是一种内生性的民主制度，糅合了传统文化中“以和为贵”与“和而不同”的理念。我国的协商民主在程序过程、组织体系、发生空间上均与西方的协商民主存在着重要的区别，形成了上下贯通、左右联动的协商制度与机制体系。一是政治性协商。政治性协商发生在人大制度和人民政协中。人民代表大会制度开展的协商民主，以立法、监督、重大事项决定和人事任免为议题，以征求意见、专家论证、会议讨论辩论、立法联系点为形式，确定国家意志。在政治协商会议中，执政党与参政党及各方面爱国人士共同围绕国家的大政方针、党际合作关系和统一战线的内部关系进行制度化协商。协商的方式主要包括执政党与参政党的谈心会、座谈会、民主协商会，各级政协的全体会议、主席会议、各委员会专门会议、常务委员专题座谈会等形式。二是治理性协商。改革开放后，市场和社会力量获得迅速成长。党的十八届三中全会后，治理取代管理标志着新时代党的治国理政方略的重大转型。治理性协商是党和政府实现利益综合、控制社会分歧、降低决策成本、化解社会矛盾的主要手段。治理性协商是指各级党委和政府与相关利益方，围绕公共政策和公共事务，以民主恳谈会、官民对话会、公开听证、网络媒体议政等手段为形式，进行沟通与协商。治理性协商旨在推动各方展开公开、透明、有序的协商对话，实现对相关方具体利益的综合与协调。三是自治性协商。自治性协商是指公民在村(居)民自治范围内，针对乡村和社区公共事务，采取居民会议、社区听证、民情恳谈会等方式化解问题与矛盾。近年来，以城乡基层群众自治实践为表现形态的自治性协商成为我国协商民主实践中最富有创造性的空间。全国各地涌现出了大量新型自治性协商治理模式，例如浙江省湖州市德清县“乡贤参事会”、河南省焦作市“334”楼院协商治理模式。自治性协商活动有利于培育公民自主解决社会问题的能力，在民主参与中实现自我管理和自我服务。

3.吸纳整合机制：调适政治吸纳的范围界限，提升政治体系的整合能力

政治吸纳是国家自上而下以制度化、组织化的方式厘定公民权、选举权边界的行为，目的是维系政治共同体成员身份的同一性，为多元主体的政治参与提供各类制度化和组织化的渠道，防止出现游离于体制之外的政治力量和政治运动。它的运用主要出现在政党制度、人民代表大会制度与社会治理体制中。一是政党吸纳。执政党的政治吸纳战略服务于不同时期党的中心工作，逐步形成了一个以执政党为轴心、以社会各界力量为外围的同心圆组织结构。执政党通过对入党标准、程序和党员规模的动态调整，保证政党录用政策能够同时发挥精英选拔与政治吸纳的两种作用[16]。尤其是在改革开放后我国经济社会结构加速分化的背景下，执政党及时吸纳在非公有制经济中就业并符合条件的新社会阶层，提升女性和少数民族党员的比例，巩固了党员群体的政治认同。新中国成立后，中国共产党与各民主党派协商确定了各自的政治吸纳范围，例如九三学社主要吸收科技界的知识分子。在改革开放后，民主党派的吸纳范围遵循“三个为主”的原则：以协商确定的范围和对象为主、以大中城市为主、以有代表性的人士为主。而且，民主党派的吸纳范围也随着经济社会结构的变化而进行微调。二是人大与政协吸纳。人大吸纳是指通过人民代表大会制度进行的地域性吸纳和职域性吸纳，并以前者为主，吸纳的范围包括所有具有选举权的公民。同时，选举法中又规定了工人、农民和妇女群体的代表比例，以及城乡同比的原则。政协吸纳是指通过政治协商会议进行界别性吸纳，通过界别的灵活设置与优化，来匹配变迁中的经济与社会结构。政协的界别小组和各个专门委员会是相应的社会群体有效对接权力中心的中介，这是一种群体代表权制[17]。社会群体的利益诉求能够通过界别性吸纳有机地嵌入人民的整体利益之中，调动各方积极性，巩固和增强社会的整合力。三是社会组织吸纳。我国对社会组织实施分类管理与分层负责的体制，对不同类型的社会组织采取了不同的吸纳策略。群团组织作为党组织的延伸，发挥着政党连接社会的桥梁和纽带作用。在推进国家治理现代化背景下，群团改革要求群团组织延伸组织体系，转变组织功能，增强群团组织整合资源、参与社会治理、代表和实现特定社会群体利益的能力。20世纪80年代以来，体制改革使国家统管社会的全能主义模式逐步退出，体制外的社会组织开始涌现。党和国家主要采用两种方式吸纳体制外的社会组织：在建设服务型政府的过程中，对社会组织实施项目制治理，使其承担政府部分职能的转移，提供公共产品和公共服务，为其提供发展推动力；在社会建设过程中，对具有利益表达功能的社会组织实施组织吸纳、职能吸纳和领袖吸纳，使其参与到党领导下的社会治理格局中，发挥矛盾化解、利益表达等功能。

4.环节贯通机制：打通公共政策的整个链条，满足人民群众的多元需求

当代中国的公共政策过程就是“指以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”[18]。公共政策的整个流程紧密衔接，确保人民群众有效行使民主权利。一是以群众需求为起点。由于不同的地区、行业、阶层和代际之间存在明显的发展差距，因此人民群众内部也存在差异化的物质和精神需求。决策主体必须建构相应的表达机制、识别机制、整合机制、转化机制。表达机制主要体现为决策主体在规划、立法、项目、预算的决策阶段，以基层立法联系点、听证会等方式吸收群众意见；识别机制主要体现为决策主体通过对弱势困难群体进行调研和精准分类，制定差异化的帮扶措施；整合机制主要体现为决策主体通过资源调配、对口支援、共同富裕、转移支付、扶贫脱贫等方式，将不同地区、阶层、行业群体的利益进行整合；转化机制主要体现为决策主体将不同群体的利益需求嵌入党和国家的发展战略和政策，转化成高品质、普惠型、体系化、广覆盖的公共服务和产品。二是以公民持续参与为动力。人民民主的复合型制度体系不仅在国家层面保障人民有权参与立法、管理国家事务，而且在社会层面构建了为保障居民自治和村民自治的基层群众自治制度和为保障职工民主权利的企事业民主管理制度。同时，近年来全国各地在重大规划、立法、项目和预算的决策和编制过程中，发展出意见征询会、民主恳谈会等形式的基层决策议事协商会议民主制度。这三种基层直接民主形态在空间上全面覆盖城乡社区、企事业单位等空间单元和职业单元，在议题上全面纳入了有关社会生产和生活、经济和文化事业的公共议题，为人民群众的持续性参与提供了通道。三是以监督纠错为保障。监督体制是任何一个国家民主政治制度的重要组成部分。中国共产党在治国理政中，注重提升依法治国和依法执政能力，探索建构决策权、执行权和监督权相互制约、相互协调的流程式分工运行机制，提升公共权力的运行规则与流程的透明度，防止公共权力的滥用，维护公民权利。党和国家监督体系为群众监督提供了类型多样、务实管用的监督形式，人民群众能够通过巡视举报、信访举报、政务公开、电视问政、领导接待、人大代表联系群众制度、绩效评估制等机制行使监督权利。

四、全过程人民民主的发展逻辑

中国共产党要有效领导国家的政治发展，必须根据国情采取合理的政治发展战略，来确定民主建设的目标模式、策略战略、动力机制、路径选择。从人民民主到全过程人民民主的跃升，体现了中国共产党作为执政党聚焦于国家发展的现实要求，不断探索人民当家作主的新形式与新机制，推动当代中国政治形态从转型到定型。

1.全过程人民民主以政党主导为建构逻辑

民主是现代化发展的必然要求。现代化泛指人类社会从农业社会向工业社会转型的过程，其内涵往往被提炼为经济领域的工业化、政治领域的民主化、社会领域的城市化和文化领域的世俗化[19]。历史上现代化进程先后出现两种经典范式，一个是以先发内生型国家为代表、强调社会自主性的社会中心主义范式，另一个是以后发外生型国家为代表、强调国家权力能动性的国家中心主义范式。近代中国则迈向了以政党为主导的现代化发展模式。中国共产党作为推动现代化转型的根本依托，始终在国家建设的大局和现代化的进程中设定民主发展的进程与战略，主要表现为三点：一是有序化。执政党在坚持和巩固人民民主的价值体系、制度体系及其塑造的关系结构体系的前提下，立足经济社会文化发展的现实水平，积极、稳健地进行操作机制层次的试验、调适和创新，不断调整相关权力的配置结构和运行流程，充分开发既有价值体系和制度体系的资源和功能，激发人民民主的内在活力，避免价值体系和根本制度内在结构和逻辑的更替，实现民主发展与权威秩序的有机统一。二是均衡化。执政党主导下的民主建设不是孤立的，而是将其放在现代化建设的总体布局中统筹推进，充分考虑民主建设与其他方面建设之间的互动，注重与经济、文化、社会和生态的发展形成协调性与均衡性，实现多领域多层次多方面现代化的均衡化与并联式发展[20]。三是法治化。法治是民主建设的制度基础，全过程人民民主的法治保障注重加强对法定民主制度和程序的实施，并及时地从组织、职权和程序上对探索中逐渐成熟定型的民主机制进行法律确认。

2.全过程人民民主以治理绩效为发展导向

民主制度与治理绩效之间存在着极为复杂的关系[21]。近些年一些国家和地区在民主转型的浪潮中盲目模仿西式民主模式，短期内改变了既有体制的权力结构，却因国家能力的不足、法治基础的薄弱、分利集团的捕获[22]、选民政治的分裂、宗教族裔的冲突等因素，陷入了经济增长乏力、政府效能低下、社会冲突频发的治理困局。习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”[23]现实中诸如浙江省东阳市的“民生实事项目全生命周期闭环管理”、上海市浦东新区的“参与式社区规划”等案例，均折射出当代中国发展全过程人民民主不仅追求公共权力建构与运行的合法性，还具有鲜明的治理导向。一方面，注重开发民主的治理资源。全过程人民民主已经被视为有效提升治理绩效的动力，将之因地制宜、因时制宜地嵌入各类公共政策的过程中，有利于塑造多元主体的良性互动，既能够提升政策的合法性，又能够创造经济社会发展的有效性，实现民主的过程与绩效的有机统一。另一方面，推动民主与民生的有机互动。民生福祉构成了全过程人民民主的出发点、落脚点以及创新发展的动力基础，使其紧紧围绕“经济社会发展重大问题和涉及群众利益的实际问题”[24]展开，为经济社会的发展创造稳定适宜的政治环境，使不同的群体和阶层都能共享经济社会发展的成果，实现民主性质与质量的有机统一。

3.全过程人民民主以结构平衡为空间布局

早期西欧国家在现代民族国家建设的过程中，在经济社会文化领域保留了中世纪的职业团体自治制度，团体内部按照非民主化的模式进行治理。其中，最为典型的就是实行内部寡头制的大型商业机构与社会团体。“二战”之后，普选权的扩大局限于政治领域，市民社会领域仍然脱离民主的控制。西方国家盛行的“多头政治”[25]，实际上就是指大型团体之间相互竞争博弈的制度。当代中国的民主建设采取了上下联动的发展路径，上层围绕权力结构的纵横布局、决策体制和干部体制展开，下层围绕基层政权建设、公民参与和群众自治展开[2]180-181。这种发展路径实现了由点的突破到面的联动，在国家与社会的纵向结构和在政治、经济、社会领域的横向结构中，逐步形成了较为平衡的空间布局，主要体现在两个方面：一是参与主体的全覆盖。全过程人民民主是一种全覆盖的民主，在宪法规定的人民范围内不设置区分性的社会条件，不分财产状况、民族、职业、教育程度、性别和信仰，保证所有人都平等地享有民主权利；通过联动协商机制，建立各党派、民族、阶层、人民团体之间的大团结大联合。二是空间领域的全方位。全过程人民民主是一种全方位的民主，将民主的价值原则和运行机制贯彻到党的组织体系、国家政权的组织体系、市场的组织体系和社会的组织体系之中，实现了政治民主、经济民主和社会民主的有机统一，以及国家层面的民主与社会层面的民主有序互动。

当今世界正处于百年未有之大变局，不同的民主模式标识出了不同的政治发展道路与政治话语之间的竞争。每个国家都应当根据自身的历史、社会与文化的内在规定性来为民主的发展确定方位、设定议程、建构制度和调适机制。民主的制度体系、运行模式和发展逻辑的多样性恰恰展现出了人类现代政治文明的生命力和创造性。全过程人民民主是新时代人民当家作主的新形态，在结构与功能、动力与发展、形式与效应上均展现出当代中国政治发展的主体性与自主性，在世界范围内既具有指导实践操作的借鉴意义，又能够揭示民主规范理论的一般价值，将人民当家作主的理念转化为了生动的民主实践和积极的治理绩效。