助推农业高质量发展的财政支农政策研究

薛 妮，魏桂杰

(1.海南大学 法学院，海口 571100；2.海南政法职业学院，海口 571100；3.黑龙江中医药大学，哈尔滨 150040)

一、引言

财政支农也被称为政府支农或公共支农，是政府为了扶持和促进农业经济发展，改善农村生活条件，提高农民生活水平，实现城乡之间协调、稳定、可持续发展，将一部分财政资金支付给农业领域。在我国，财政资金支持是推动农业经济发展的主要力量，2016—2019年，我国财政一般公共预算累计安排农业农村相关支出6.07万亿元，年均增长8.8%。(1)数据来源：《财政支农“账本”靓：重点支持5个方面进一步加大投入》，新华网，http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-12/29/c_1126918805.htm。发挥财政职能作用，完善财政支农政策，创新财政支农机制，强化财政支农资金管理，对于加快推进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，加快推动乡村全面振兴，加快推动农业农村现代化具有重要意义。

我国学者研究财政支持与农民增收的关系认为，财政部门对农业发展提供的资金支持提高了农民人均收入，财政支农与农民增收之间存在着长期稳定关系[1]。扩大财政支农支出规模，优化财政支农支出结构，是提高财政支农支出对农民收入分配调节作用的重要举措[2]。通过财政支持促进农业产业结构调整也可以实现优化农民收入结构的效果[3]。此外，财政支持对农业生产率的提高发挥着促进作用。有学者研究财政支农支出结构与农业产出增长率的关系认为，从纵向投入主体层级上看，省级财政支农支出、县乡政府财政支农支出都取得了较好的效果。从横向投入领域看，农业基本建设支出、科技支出、农业基础设施投资、农业技术进步等对农业生产率有显著作用[4]。可见，财政支农不仅可以提高农民收入水平，还可以促进农业生产率的提升。2022年是承前启后的一年，财政支农政策目标需要进一步贯彻新发展理念，构建新发展格局，努力保持农村经济合理运行，巩固拓展疫情防控和经济社会发展成果。本文以此为切入点，探讨财政支农政策优化问题，为农业高质量发展和助力乡村振兴提供引鉴。

二、我国财政支农政策的转型升级

(一)稳中求进：从数量到质量

随着我国经济总量的提升，财政支农投入的总量不断增加，在农业发展的各个领域发挥了积极作用。支持农业农村发展的物质基础更加雄厚，也为资金、技术、人才等生产要素从城市向乡村辐射奠定了基础。2004年以来，我国已经持续19年发布中央一号文件，将“三农”问题摆在各项工作的首要位置。分析历年中央一号文件，始终坚持稳中求进的总基调，倡导建立健全财政支农资金的稳定增长机制，要求各级加大财政投入力度，引导资金投向农业农村领域，优先保障“三农”投入。2010年中央一号文件首次明确提出保证财政支出优先支持农业发展。从社会主义新农村建设，到乡村振兴战略推进，国家在财政支农方面注重量、质齐抓。基础建设上，加强农业水利设施建设、农业科技发展方面的投入。农业生产上，在农民农机具购置、温室大棚、养殖圈舍等农业基础设施方面给予财政扶持。注重“三农”的全面发展，扶持农村基层组织建设、农村人才队伍建设、提高农村公共服务均等化水平。注重农村人居环境改善，推进农村生产生活条件提升，在农业耕地保护、森林、草原、水土保持等生态补偿方面设立动态奖补机制。

(二)精准施策：从全面到重点

财政支农资金不可能涵盖方方面面，应结合农业发展实际，根据各阶段面临的不同矛盾，及时调整财政支持方向与力度，将财政支农资金用到“刀刃上”，优先集中投入到关键环节。财政支农政策要注重结合实践，及时优化工作重点，有针对性地解决阶段重点问题。我国自然灾害多发，水利建设对防洪安全、粮食安全、供水安全、生态安全等具有重要意义。为更好地应对水旱灾害，2011年的中央一号文件重点对水利设施建设作了部署，强调加大财政政策对水利的投入，大幅增加中央和地方财政专项水利资金，为农村水利建设提供坚实的资金保障，加强农田水利设施建设等农业生产薄弱环节。我国农业科技与国际前沿还有一定的差距，如种业种源存在“卡脖子”问题，这与我国在农业科技投入水平偏低有一定的关系。针对农业科技投入不足等问题，2021年中央一号文件提出，完善农业科技领域基础研究稳定支持机制，强调财政对于育种基础性研究和重点项目要给予长期稳定支持，打好种业翻身仗，解决我国种业种源技术难题。

(三)供给侧结构性改革：从稳增长到优结构

乡村振兴是全方位的振兴，农业农村的发展涉及经济、社会、文化、生态等诸多方面，广大农民希望政府在各个方面都给予高度的帮扶和财物支持，2006—2008年，连续三年的中央一号文件均提出，财政支农要高于上年。但是，财政支农受多种因素影响，并非能够在农业经济各个方面都实现均衡发展。面对“三农”多方面的需求，中央始终保有解决“三农”问题的决心，也清醒地认识到支农资金不能全面撒网。基于财政支农效用，2010年中央一号文件明确提出“三个优先”，(2)中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(2009年12月31日)提出，要确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。从“高于”到“优先”的转变，体现了结构调整的思路，优化财政支农投入结构，优化财政涉农资金供给机制，在保证“三农”基本盘的基础上，确保三项资金优先支持农业农村的发展重点。针对不同阶段的不同问题，改进财政支农侧重点，用结构的优化追求更好的效果，才能更好地发挥财政投入的作用，促进乡村振兴战略的全面实施。

(四)需求侧改革：从一元渠道到多元治理

受经济下行压力影响，地方政府面临债务危机问题，财政收支矛盾加大，大幅度增加财政支农投入存在一定的困难。通过建立完善涉农资金整合长效机制，从“两个维度”(3)“两个维度”是指横向开展部门间涉农资金整合，纵向在部门内开展资金整合，让资金围绕农业产业规划，聚集发力，形成面上和点上双优势，加速产业重点突破。和“三个渠道”(4)“三个渠道”：一是项目源头整合。对上级专项，协调部门单位围绕年度确定实施的重点项目，实施项目源头规划整合，减少项目的重复性。二是涉农存量资金整合。对超过两年没有实施的农业产业专项资金统一收回财政，按照实际需要重新编入预算，让沉淀资金形成新投入增量。三是整合社会资本。通过项目补助、股权投入、以奖代补、运营权出让等形式，引导社会资本进入农业全产业链，促进三产整合，促进多渠道投入机制形成。整合资金，可有效扩大投资。2012年中央一号文件提出，在良种补贴、农资补贴、农机具购置补贴等方面完善补贴机制，引导农民和社会资金投入“三农”。2014年中央一号文件强调，通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等方式带动资金投入农业农村。2017年中央一号文件提出，创新财政资金使用方式，推广政府和社会资本合作，实行以奖代补和贴息，支持建立担保机制，鼓励地方建立风险补偿基金，撬动金融和社会资本更多投向农业农村。2018年中央一号文件指出，实施乡村振兴战略必须解决钱从哪里来的问题。要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。2021年中央一号文件提出，继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，发挥财政投入引领作用，支持以市场化方式设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会力量参与。可见，政府财政不再是支农资金的唯一来源，推进财政支农方式改革，可更好地发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

三、我国财政支农政策面临的困境

(一)支农资金供给不够充分

发展现代农业是解决“三农”问题的重要抓手，改革开放后我国财政支农总量增加，但农业基础建设投入不足制约了农业发展。面对经济下行压力，全国财政收入进入低增长阶段，2019年全国一般公共预算和税收收入在一些月份出现负增长，从长期看，财政收入增长的可持续性以及稳定性受到影响。“十四五”时期，财政运行仍将处于“紧平衡”状态，财政整体上面临减收增支压力，单纯扩大财政支出规模来满足乡村振兴和发展的需要存在较大困难[5]。众所周知，我国农村人口基数大，农业基础设施相对薄弱，虽然每年政府投入规模巨大的支农资金，但分散到广阔的农村和急需的领域，仍难以满足现实需求。

(二)支农资金结构不够合理

从资金来源上看，社会多元治理模式要求“政府”“社会”“市场”共同参与农业经济发展，但由于农业投资周期长、见效慢，受自然灾害影响大，有的地区农业基础设施和整体营商环境水平不高，导致社会资本对农业领域投资缺乏有效的预期和信心，支农资金来源较为单一地集中于政府层面。从资金使用看，资金投入缺乏长远谋划考虑，小投入、见效快的项目更受欢迎，而事关乡村振兴战略实施的农村基本建设、保障国家粮食安全、大型水利设施等长远期规划项目，由于需要大量的资金投入，或者需要长期、分期投入实施，而不被重视。从政社关系看，农业投资作为全面推进乡村振兴战略的重要抓手，政府财政投资不一定包揽全部，但可以起到引导作用，然而政府在撬动社会投资方面仍不够有力。

(三)支农资金监管不够精准

乡村振兴战略的提出催生了一系列财政支农政策，财政支农资金管理中既涉及各级政府，也涉及农业农村、发改委、财政等多个部门，但往往导致“条块分割”问题。支农政策涉及政府部门多，如果权责不清晰，容易出现多头管理；资金名目多，也容易出现交叉支出问题。在地方政府层面，如果监管不到位，容易造成资金使用不合理，资金被浪费，甚至被挤占、挪用。因而，中央层级重在政策制定环节，要突出地方农业产业和经济建设重点，结合不同地区产业发展情况，制定科学的乡村振兴战略、财政支农政策和农业发展规划，提高工作效率，落实指导的科学性和精准性。地方政府在执行战略规划中，要强化实地调研，将农业经济发展项目评估、审批等工作落实到位。“知屋漏者在宇下”，要发挥好基层作用，听取乡镇政府领导和农民代表的意见，农业主管部门应支持乡镇政府到基层了解实际情况，保证财政支农政策和资金发挥良好效应。

(四)支农政策适应性不够有力

面对新发展格局，农业产业发展面临不少新的风险挑战，急需实现新的转型升级。比如，全球气候变暖，农业遭受自然灾害影响更加复杂；环保和生态保护严格，绿色产业理念更加深入人心；信息化时代到来，农业产业数字化转型加速。然而，现有支农政策稳定性较强，但灵活性不够，缺乏合理的应对新变化的财政支农政策。从国际环境看，我国加入WTO已逾20年，农业补贴远低于欧美国家，却遭受着比较大的国际压力。从自然环境看，农业先天抗风险能力较弱，受气候变化的影响正逐年增强，而我国的财政支农政策缺乏应对气候变化的顶层设计方案，在编制支农预算过程中，往往忽略了气候因素影响，如果发生严重的自然灾害，只能启动紧急“救灾”应急措施。从社会环境看，数字技术正在社会生活、生产领域广泛推广，农业领域也应作为重要的应用场景，财政支农政策和资金应当考虑向数字型、智慧型农业倾斜。

四、农业高质量发展的财政支农政策探索

(一)绘制一张蓝图：财政支农总体规划

财政支农政策依附于综合性的农业发展政策，而我国目前尚没有制定专门的财政支农法规和专项规划，现行的《农业生产发展资金管理办法》仅为农业部门规范性文件，法律效力不高。为落实《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《“十四五”推进农业农村现代化规划》，应制定适合我国国情的财政支农专项规划，衔接“三步走”的现代化发展战略和乡村振兴战略，充分考虑我国财政实力和农业需求，明确财政支农近、中、远期规划发展目标，明确实施各阶段财政支农的程序、来源、规模、方向、保障等内容，确保财政支农始终和国家发展战略同频共振。同时，我国《农业法》《预算法》关于财政支农规定较为原则，应研究制定《财政支农保障法》，做到法和规划并行，确保财政支农各项措施有法可依、依法治理，实现规划引领、法治保障。

(二)统筹两个融合：城乡融合、“政市”融合

在农业发展的新阶段，必须推动城乡融合发展，以激发乡村活力。以县域为基本单元推进城乡融合发展，可发挥县城连接城市、服务乡村的作用，以新型城镇化发展增强对乡村的辐射带动作用。城乡要素双向流动和平等交换机制逐步健全，将为推进农业农村现代化注入新的活力。城乡融合发展，需要综合运用政府和市场“两只手”。政府层面，应优化财政支农政策和资金支出结构，继续立足做大支农资金总量，加大对农业的投资，有效增强农业产业发展的后劲；实施积极的减税降费政策，降低农业生产运营成本，进一步释放市场活力；优化农村营商环境，通过提供税收优惠、便捷服务等方式，鼓励支持农民创新创业。市场层面，农业农村现代化建设是一项长期且艰巨的任务，不能一直依靠财政支持，要发挥财政“四两拨千斤”的引导作用，鼓励民间资本投入，出台政策拓宽投资领域和投入路径，撬动社会资本参与农业农村发展，将更多的资源汇集到农业农村发展的重点领域和薄弱环节上。

(三)布局三大领域：绿色农业、数字农业、特色农业

“十四五”时期是农业由传统农业向现代农业跨越的关键时期，财政支农政策要适应传统农业向现代农业转变的格局，积极转变思维模式和行为方向，整合财政支农资金，把支持方向相同、扶持领域相近的各类涉农专项资金，进行全面科学有序整合，集中投向现代农业发展的重点领域和关键环节。一是绿色农业。绿色农业涵盖生态种植养殖、生态循环农业、耕地质量保护与提升、林业循环经济、高效节水技术、水产健康养殖、农药抗菌药使用减量和产地环境净化行动，依托农业与旅游、教育、文化、健康等产业深度融合。二是数字农业。数字乡村发展是乡村振兴战略的重要抓手，我国已经发布的《数字乡村发展行动计划(2022—2025年)》，部署了数字基础设施升级行动、智慧农业创新发展行动、新业态新模式发展行动、数字治理能力提升行动、乡村网络文化振兴行动等重点建设内容。支持农村新基建，推动农村互联网建设全覆盖，特别是4G、5G网络的建设和使用，可缩小城乡“数字鸿沟”，实现农村数字化转型。三是特色农业。支农资金除了必须的农业基础设施建设、改善农民人居环境等领域外，要高度重视支持农业特色产业发展，重点投向农业产业的关键和薄弱环节，为农业发展提供坚实的内生动力和长效引擎。重点要关注农村新业态，支持农村发展共享产业、网络经济，支持各地因地制宜发挥特色优势产业，发展扶持壮大农村集体经济，支持培育特色鲜明的农业品牌，提高农业经济竞争力。

(四)拓展四种方式：金融、保险、基金、证券

我国农村金融生态基础薄弱，其发展普遍落后于城市。在投入保障方面，应强化农业农村优先发展，突出财政支农的资金属性，将财政支农资金转化为金融、保险、基金、证券等市场产品，注重鼓励金融创新，引导金融为农业服务，破解农业产业发展融资难题，促进农村金融普惠发展水平。一是优化金融服务。鼓励金融机构开发适农金融产品，撬动金融资本为农业服务，建立完善政府性融资担保体系，合理引导农村金融支农，开展农户小额信用贷款、保单质押贷款、农机具和大棚设施抵押贷款业务，为农民创业提供资金支持。二是发挥保险作用。通过政府和农民共同出资模式，推广农业保险产品，提高农业应对各类自然灾害和社会风险的能力。三是探索设立乡村振兴基金。通过政府、社会、市场多元出资渠道，设立乡村振兴基金，支持地方设立乡村振兴发展基金，为农村建设、农业发展提供可持续资金。四是发行农业专项债券。支持农业领域发行地方政府债券，但要注重防范地方政府债务风险，可集中于高标准农田、现代农业设施、农村人居环境整治等农村项目建设。

(五)防范五类风险：返贫、疫情、粮食、灾害、生态

应统筹发展与安全，加大风险防控，健全农业农村风险阻断机制，防范系统性农业风险。一是防范返贫风险。在保持财政支持政策总体稳定的前提下，根据巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的需要和财力状况，合理安排财政投入规模。二是防范粮食风险。《2021年全球粮食危机报告》指出，受新冠肺炎疫情、极端天气等因素的影响，近年来全球重度粮食不安全问题持续加剧。我国也认识到，全球突发性粮食不安全问题加剧。发展农业的核心目标是保障粮食安全，关键的措施在于守住耕地红线，坚持“藏粮于地、藏粮于技”。同时要保核心，确保种业安全，打好种业翻身仗，摆脱种子依赖，让种业不再拖农业发展后腿。三是防范疫情风险。新冠肺炎疫情不仅给农村生产生活带来严重影响，也给农业经济带来极大冲击，波及“菜篮子”“米袋子”，影响耕种生产，制约农业产业链，阻碍农产品出口，因此要加强农业资金保障，提升农业应急能力。四是防范灾害风险。为适应气候变化，注重防范化解农业灾害风险，统筹协调事后救灾与事前预防。“气候智慧型农业”(5)2010年，联合国粮食及农业组织(FAO)对气候智慧型农业的定义是：能够可持续地提高工作效率、增强适应性、减少温室气体排放，并可以更高目标地实现保障国家粮食生产和安全的农业生产和发展模式。被广泛提起，联合国粮食及农业组织指出，气候智慧型农业可以满足增加产出、适应气候变化、减少排放以及提高碳汇能力的现代农业发展要求。我国也应关注智慧型农业发展。五是防范生态风险。农业是实现“双碳”战略目标(6)我国提出了两个阶段碳减排奋斗目标，二氧化碳排放力争于2030年达到峰值，努力争取2060年实现碳中和。的重要领域，我国低碳农业发展缓慢，要发挥财政支农赋能作用，有序推进农业农村节能降碳，提升低碳农业经济的竞争力，助力乡村生态振兴。