基层动物疫病防控体系的现状、问题及对策——以湖北省天门市为例

陈如意，吕小军，何艳峰

湖北省天门市动物疫病预防控制中心，湖北 天门 431700

湖北省素有“九省通衢”之称，水网星罗棋布，畜禽调运频繁，又是候鸟迁徙主要途经地，全省动物疫病疫源分布广、多病原混合感染情况普遍、病毒变异趋势明显加快，外源性输入型疫情呈增多等态势，防控形势复杂严峻。动物疫病防控事关生物安全、国家粮食安全和重要农产品有效供给，事关人民群众身体健康和生命安全。做好重大动物疫病防控工作，不仅具有重大的现实意义，更有强烈的时间紧迫性。为此，笔者结合自己的工作经验，对湖北省天门市基层动物疫病防控体系建设情况开展调查研究，以期发现问题，提出解决问题的对策，健全基层动物疫病防控体系。

1 做好动物疫病防控工作的意义

1.1 保护畜禽健康，增加养殖经济效益，促进行业发展

改革开放以来，畜牧业迅猛发展，由弱变强，已经从传统的家庭副业发展成为农业农村经济的重要支柱产业之一。但是，发展的同时，各种动物疫病也随之不断产生和变异，例如2003 年的高致病性禽流感，2008 年的猪变异性蓝耳病，2018 年的非洲猪瘟等重大动物疫病，严重影响了畜牧产业。做好动物防疫，能有效降低畜禽发病率和死亡率，减少养殖风险，产生直接而明显的经济效益，推动畜牧业健康发展。畜牧生产的大发展，不仅能满足和丰富人民群众日益增长的膳食需求，促进动物饲料、兽药、疫苗、保健品等产业的发展，还能助推屠宰、畜产品深加工、动物经济、动物有机肥、社会化兽医服务组织、第三方兽医检测等行业的发展。

1.2 保障食品安全，提升公共卫生水平，促进社会和谐发展

“民以食为天，食以安为先”，食品是人类生存和发展的基本需求之一。随着我国国民经济水平及人民生活水平的大幅提高，畜产品质量安全作为食品安全的基础环节，不仅关系到人民群众身体健康、社会和谐稳定，而且也直接影响农业和农村经济的发展。做好动物疫病防控，就从源头上把控住了畜产品安全，提升了食品领域的公共卫生水平，保护了人民群众身体健康，促进动物、人和自然的和谐发展。

1.3 促进生物安全，凸现生态效益，顺应全球公共卫生新格局

当今世界正面临百年未有之大变局，全球视域下的中国生物安全建设任重道远。2021 年《中华人民共和国生物安全法》的颁布实施，以及俄乌战争爆发引起的生物实验室安全问题，引起了社会对生物安全问题的广泛关注。做好基础性防疫工作，就筑起了重大动物疫病发生、传播、蔓延的第一道屏障，养殖场的生物安全水平大大提高，生态环保效益明显体现。习近平总书记强调：要实行积极防御、主动治理，坚持兽病人防、关口前移，从源头前端阻断人兽共患病的传播路径。依然还在全球肆虐的新冠疫情，给人类一个沉痛的教训，疫情不仅严重影响了人类健康、经济发展和国际贸易，更重要的是，对全国乃至全世界公共卫生格局的大变革带来了深刻而深远的影响。

2 基层动物疫病防控体系现状及存在的问题

党中央和国务院高度重视畜牧兽医工作，2019年政府机构改革以及2021 年版新《动物防疫法》，对畜牧部门及相关从业者的职责职能、权限义务均进行了明确和定位，但因各种主、客观因素，县市级以下动物疫病防控工作依然还存在一些不容忽视的问题。

2.1 乡镇机构不健全，“平战”结合的指挥体系不完善

领导、组织、指挥基层动物疫病防控工作的机构一般为县市一级的重大动物疫病防控指挥部或县市农业农村局，指挥部办公室一般设在农业农村局。大部分县市指挥部办公室为议事协调机构，日常状态下，由农业农村局防控科或监督所或疫控中心代为牵头处理日常事务。在突发较大或重大动物疫情时，迅速启动响应，整合各部门资源，统筹人力、物力和财力，快速应对和处置突发事件。

根据畜牧兽医行业“三定”方案及新《动物防疫法》要求，天门市2019 年政府机构改革后，市动物疫控中心隶属于现代农业服务中心，承担动物防疫、动物疫病监测、流行病学调查等工作。承担疫情处置、动物检疫、畜产品安全、无害化处理等工作的动物卫生监督所被撤销，其职能整体划入市农业综合执法支队。农业综合执法支队隶属于农业农村局，现有82 人，下属6 个大队，按行政区域来执行行政执法工作，不能专一从事动物和动物产品检疫等动物卫生监督工作。农业农村局和现代农业服务中心在工作关系上互不隶属。天门市下辖26 个乡镇，乡镇畜牧兽医服务中心属民办非企业，人、财、物由乡镇党委政府进行管理。乡镇级防疫员每镇仅配有2～3 人，为“以钱养事”人员。每4 个村聘用1个村级防疫员，“一年一聘”，由乡镇畜牧兽医服务中心负责管理。市疫控中心和原市动物卫生监督所负责对乡镇畜牧兽医服务中心进行业务指导。

动物疫病防控的重点在基层，难点也在基层。近几年，由于非洲猪瘟、口蹄疫、高致病性禽流感等一类重大动物疫病，以及羊布鲁氏菌病、家畜血吸虫病、牛结核病、狂犬病等人畜共患病时有发生，特别是非洲猪瘟防控不仅是一场攻坚战和阻击战，更是一场常备战和持久战。防控形势的严峻性造成防控任务的常态化，加上处置疫情（或突发防疫事故、安全事故）牵涉面较多，不仅涉及市级业务部门（市疫控中心、动物卫生监督所等），还要统筹协调事故地乡镇政府、行政村和养殖业主，这样单凭某一业务机构难以进行有效统筹和协调。虽目前总体合作顺畅，但在联防机制、现场分工、技术程序上仍有许多需要商讨的事项。同时，乡镇人员的身份问题（非官方兽医），造成其在实行检疫监管、执法监督时，遇到诸多工作不便。由此，传统的“战时指挥部”作用发挥不够，有必要建立健全“平战结合指挥部”，将议事协调机构转变为常设机构。

2.2 人员老化、青黄不接，基层队伍不稳定

天门市现有634 个行政村，是全国生猪调出大县，基层畜牧兽医工作任务比较繁重，每年担负全市100 万头生猪、10 万头(只)牛羊、1 200 万只家禽的生产指导、防疫检疫和污染治理以及12 万头以上生猪屠宰检疫、8.5 万头以上病死猪无害化收集处理等工作。工作总量大，技术含量高，工作具体且繁杂，“防疫须入圈、检疫要临栏、污染治理到现场、疫情排查见活物、无害化处理见死物、采样监测还要‘面对面’”。这些繁重的工作主要由乡镇畜牧中心防检员完成，春秋防集中免疫（每年3-5 月和9-11 月）、紧急疫情排查时才聘用村级防疫员。

天门市乡镇级防检员现有54 人，50 岁以上人员占70%。村级防疫员现有154 人，50 岁以上人员占75%。乡镇防检员年平总收入不到4.5 万元，难以吸引新从业人员。最近5 年新进人员不到10 人，大部分既无专业学历，也无业务经验，急需加强培训和锻炼。村级防疫员，采用一年一聘，虽相对固定，但因其待遇很低，人少事多、工作繁重的矛盾尤为突出。身份尴尬、待遇偏低、人员老化、青黄不接，造成基层防疫队伍不稳定。

2.3 经费、装备、技术保障不到位

基层畜牧兽医工作任务内容涉及面广、信息化要求具体、技术含量高。天门市目前各乡镇兽医服务中心均存在经费保障不足、装备保障欠缺、技术保障不够等问题。乡镇畜牧兽医服务中心“人财物”属乡镇党委政府管理，目前大部分乡镇每年办公经费不到1 万元，业务经费完全依赖上级业务主管部门的补助。在经费管理上属于“以钱养事”，一旦发生疑似疫情、免疫副反应、防疫事故等应急情况，其经费不足将严重影响突发事件的有效快速处置。工作中涉及的产检出证设备、兽药残留快检设备，防疫和先打后补信息化工作所必需的智能手机终端，乡镇人员下乡入户进行产检、采样、流调及处置疫情必要的交通工具等装备欠缺，给工作进度带来了一定的影响。受新冠疫情影响，近2～3 年的技术培训不够、知识更新不力，影响了乡镇防疫人员的专业知识和技能水平提升。

综上所述，乡镇机构不健全，基层防疫队伍不稳定，防疫经费的欠缺，技能水平的不足，造成基层防控能力薄弱。一旦出现突发疫情，需快速果断处置时，其短板将暴露无疑，防控风险很大。

3 健全和完善基层动物疫病防控体系的策略

3.1 健全市级指挥体系，完善联防联控机制，提升防控指挥效能

防控重大动物疫病疫情，如同行军打仗，健全完善的市级指挥体系是做好基层动物疫病防控工作最坚实的组织保证，打赢疫情防控阻击战、持久战的关键。建议将指挥部办公室调整为常设机构，以应对日益严峻的常态化疫情，对其主要职责进行进一步明确：负责指挥部日常工作；负责统筹指挥全市动物防疫工作；统筹协调指挥部各成员单位、乡镇防控指挥部的分工协作；组织全市重大动物疫病防控工作督导检查以及疫情会商和疫情处置；牵头拟定重大动物疫病防控工作方案；对口省指挥部办公室，做好上传下达、统筹协调；负责非洲猪瘟等重大动物疫病防控类各种资料、报表的统计汇总和统一上报。人员增编或调编至4～5 人，工作人员可从现有畜牧类单位调剂或调动予以解决。将市指挥部办公室定为常设机构后，可随时应对突发疫情，有效统筹协调解决平时繁杂的防控业务，真正实现防控工作的高效运转和运作，大大提高指挥机关的指挥效能。

3.2 界定市级“三个业务机构”，明确其职责职能

在疫病防控体系构架中，指挥部及办公室是领导机关，是核心和关键。具体承担业务和技术的“三个业务机构”是重点，起重要的承上启下作用。要明确界定承担动物防疫、动物卫生监督、动物疫病预防控制工作职能的机构，并明确其职责职能。

3.3 革新乡镇防疫体制，加强乡镇队伍建设

随着防疫体制改革的不断深化和防疫工作职责职能的增加，乡镇“人少事多”的矛盾尤为突出，原有乡镇防疫体制已不能适应当前日趋复杂严峻的动物疫情防控工作。

1）转变乡镇防检人员身份，增加防检人员数量。乡镇防检人员实行“县管乡用”，即“编制在县、工作在乡”。身份转变后，不再是“以钱养事”人员，其官方兽医身份将有利于开展监督执法等工作，同时也大大提高工作积极性。当前防疫工作“责任重大、事务繁多”，结合天门市实际，现有工作人员（每乡镇2～3 人）完成防疫任务非常困难，应该按大乡镇（养殖大镇）4～5 人、小乡镇3～4 人的标准配置乡镇防检人员，实行派驻制管理。有屠宰场的乡镇，可增加1 或2 名驻场屠宰检疫人员。

2）适当精减村级防疫员。综合考虑各乡镇养殖密度、畜（禽）存栏（笼）量，结合农村规模养殖增多、散养户不断减少的实际情况，按照“专业化、职业化”和“精简高效”的原则，原则上按4 或5 个行政村配备至少1 名村级防疫员。在此前提之下，适当精减村级防疫员，实行“三退一批、新聘一批”。自然退休一批55 周岁以上的村级防疫员（特殊情况可放宽到60 周岁）。允许退岗一批由于年龄偏大、精力与体力等方面因素已不能胜任当前工作的村级防疫员。劝退一批工作主动性不强，精力不集中，履职尽责不到位的村级防疫员。新聘一批热爱本职工作、年轻力壮、有一定专业基础和工作经验的村级防疫员，从而整体提升防疫素质，提高防疫队伍生机和活力，提高防控执行力和战斗力。

3）增加基层防疫人员待遇。乡镇防检人员实行身份转变后，按同职同级标准享受事业编制人员各项待遇。同时增加村级防疫员劳务报酬，可参照当地村干部的收入水平，合理确定防疫报酬。

3.4 加强能力建设，提升防疫效能

1）加强应急管理。一是修订完善应急预案。二是加强应急队伍建设和管理，定期进行应急演练，提高应急处置能力。三是合理储备应急物资。市、乡两级分别储备可同时处置2 个以上疫点的应急物资。四是加强24 小时应急值守。确保一旦发生动物疫情，按照“早快严小”的原则能迅速果断处置。

2）加强技能培训，提高专业水平。有针对性地对从业人员开展理论培训和技能实训。政策理论培训要做到全覆盖，不仅包括防疫机关人员、乡镇防检员、村级防疫员等行业管理者和服务者，还要涵盖到养殖、运输、屠宰、加工、流通、无害化处理等环节的从业人员，让全体从业者切实增强防疫意识、法律意识和责任意识。技能实训侧重于防疫员、检疫员和实验室检测员。

3）加强基础设施建设。一要加强市级兽医实验室建设。兽医实验室按照国家要求标准，配置相关设施设备和足够的实验人员，具备开展血清学、病原学检测能力。二要市乡两级按需配置必要的产检出证设备、兽药残留快检设备、防疫信息化终端，离心机等初检设备，以及冰柜、冷藏盒等冷链设施。三要加强动物标识及疫病可追溯体系建设，尽快实现动物从饲养、运输到屠宰各环节标识、信息数据查询和可追溯管理。四是进一步加强病死畜禽收集、处理设施建设，完善病死畜禽无害化处理体系。五要积极争取上级支持，在重点区域、重点环节开展畜禽运输车辆清洗消毒中心项目建设。

4）加强资金保障。“以钱养事”资金增长速度明显滞后于全省改革发展速度。按照财政事权与支出责任划分原则，各级财政要足额保障动物防疫工作经费、业务经费和应急处置经费。要将动物疫病预防、控制、扑杀、检疫和监督管理所需经费纳入本级财政预算。要按照“两不低于一参照”的要求，落实经费保障，即市级防疫执法部门经费不低于同级行政执法部门的平均水平；市疫防控机构和动物卫生监督机构工作经费不低于同级一类公益性事业单位的平均水平；村级防疫员的劳务报酬不低于当地村干部的收入水平。

4 结 语

做好动物疫病防控工作，意义重大而深远。要清醒地认识到基层动物疫病防控工作面临的新局面、新形势和新要求，要抢抓机遇、乘势而上、克服困难、创新作为，健全完善基层动物疫病防控体系，促进畜牧业健康、稳定、高质量发展。通过健全完善市级指挥体系，提升基层防控指挥效能。通过转变乡镇人员身份，增加防检人员数量，进一步革新乡镇防疫体制，稳定基层防疫队伍。通过加强基础建设、强化技能培训、增加工作经费、提高人员待遇，夯实动物疫病防控体系建设的基础，切实提高基层动物疫病防控工作的水平。