新发展阶段推进社区治理现代化的路径选择

●常 城 郑力文

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化对基层社会治理的认识，先后于2017 年和2019 年出台了加强和完善社区治理的意见，不仅体现了我们党对社会治理规律的深入认识，也为推进基层社会治理现代化提供了基本遵循。随着全面小康社会的建成，我国进入了全面建设社会主义现代化国家、推进各个领域高质量发展和向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。新发展阶段我国经济将更加发展、政治将更加民主、文化将更加繁荣，为推进我国社区治理现代化创造了良好的条件，但当前国内社区在治理理念、手段和体制机制等方面还存在诸多不足，难以应对和解决新发展阶段社区治理面临的种种新问题，为此，需要对社区治理现代化的路径进行优化。

一、新发展阶段推进社区治理现代化面临的困境

党的十八大以来，我们党在理论上不断深化对社区治理现代化内涵的认识，在实践中不断推进社区治理体系和治理能力现代化进程。随着中国特色社会主义进入新发展阶段，社区治理现代化在面临难得发展机遇的同时也面临一些现实困境，主要体现在以下四个方面。

（一）社区协商民主不充分

2015 年中共中央首次出台社区协商相关规范意见，指出“城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式”。社区协商在党的领导下逐步推进并取得一定成效，但由于社区协商还处于探索阶段，存在协商主体认识不到位、协商机制不健全、协商能力不足等问题，致使社区协商治理程度不高。

首先，协商主体认识不到位。社区协商参与主体一般由协商议题涉及的利益相关方组成，主要包括居委会、社区社会组织、基层党组织代表、政府相关代表、居民代表等。不同协商主体受认知范围、实践经验、社会地位等因素影响，对涉及不到自身利益的事务兴趣不大，在参与协商时，对协商议题不够关注，参与意识不强。

其次，协商机制不健全。当前虽然中央已经出台了社区协商相关指导意见，确定了社区协商的总体要求、主要任务和组织领导形式，但具体的协商机制还不够健全，缺少具有可操作性的协商程序规定，对协商内容、协商流程以及协商结果如何落实等需要进一步明确和规范。

最后，协商能力不足。协商民主重在协商时的有效沟通，需要协商主体能够全面客观分析问题并做到服从大局。社区居民通常没有接受过系统专业的协商培训，加上自身的能力经验、文化程度、民主意识等方面的局限性，整体素质往往无法满足现代社区协商治理的需要。

（二）社区职能定位不明确

自设立以来，社区便与政府血肉相连、不可分割。政府为社区提供政策指导的同时长期为社区提供资源和财政方面的供给，2020 年国家财政在城乡社区事务方面支出就高达19916.64 亿元，为社区建设提供了坚强的财政后盾。社区则负责贯彻落实政府下达的文件，为政府分担基层治理工作。但是近年来，政府职能部门事务逐渐下沉到街道，社区过多承担了上级党委政府部门的事务，两者权责关系不对等的问题日渐突出。

一方面，社区组织职能过度行政化，政府与社区关系发生转化。“上面千条线，下面一根针”，政府部门和社会团体不断把工作拓展到社区，大到中央方针政策，小到邻里纠纷调解，都需要社区居委会去具体组织落实。社区职能过度行政化直接或间接地使政府与居委会由指导和被指导的关系变成了领导与被领导的关系。另一方面，传统社区并未明确划分过政府、社区的界限，社区行政化程度的加重必然会缩小社区的自治空间。当政府和社区职责边界不明确时，基层的行政负担便会慢慢转嫁到社区，出现社区治理任务过度、过量、过重的后果。日常工作中，社区居委会既要处理社区各项繁重事务，又要负责上级政府的部分工作，导致社区难以按时完成本职工作，不仅削弱了基层自治功能，也影响了社区应急处置能力的提升。

（三）社区居民参与度不高

习近平总书记指出，加强社会治理要调动社区居民的积极性、主动性，做到人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享，但由于缺乏共同的生活经历和文化背景等的差异，仍有不少社区居民对社区缺乏归属感和认同感。

首先，居民参与意愿不强。伴随着城市化进程的加快，传统“熟人社区”转变为现代“陌生人社区”，渐渐丧失了传统村落的血缘联系和单位型社区的业缘联系，社区居民关系趋向疏离化、松散化、表面化，社区矛盾处理更加困难，绝大多数居民不愿主动参与社区公共事务治理，剩下少数参与行为也是在社区组织推动下的被动参与，居民治理能力和动力不足。

其次，居民参与结构失衡。如今主动参加社区活动的群体可分为三大类：一是退休后希望通过参与社区志愿活动来发挥余热的老年人群体，二是应党和政府要求下沉社区的党员干部群体，三是参加社区活动来兑换低保福利的低保户群体。相关调查显示，非党员的中青年群体很少参与社区治理。

最后，居民参与机制缺乏。居民参与度不高，一方面是居民参与社区治理意愿不强，另一方面是社区缺乏完备的居民参与机制。目前，社区整体上尚未建立权责明确的居民参与机制，无法充分发挥激励、引导和保障的作用，无法从根本上调动居民参与积极性。

（四）社区社会组织发展滞后

“社区社会组织是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。”自上个世纪90 年代开展全国范围的社区建设以来，社区社会组织已经有了长足的发展和进步，在社区治理中也发挥着越来越重要的作用。但总体来看，社区社会组织在自身建设、资金筹措、制度建设等方面还存在诸多困境，还不能满足新发展阶段社区治理现代化的要求。

首先，社区社会组织与政府关系不明。一方面，政府对社区社会组织的概念和内涵认识不够清晰，对社会组织在社区治理中发挥作用的方式认识不深；另一方面，社区社会组织大多由政府安排组成，行政色彩浓郁。政府缺乏科学合理的社会组织治理理念，社会组织缺乏自主发展的良好环境，两者关系没有随着社区的升级发展而发生改变。因此，我国亟需进一步理顺政府和社区社会组织的关系，便于政府管理和组织定位。

其次，社区社会组织总体实力较弱。在政策支持和资金扶持下，社区社会组织的数量大大增加，但大部分社会组织规模较小，职能功能单一，运营成本较高，整体实力较弱。与此同时，社区社会组织成员主要是流动性较强的兼职人员，社区治理专业能力弱，治理水平不高，难以持续发挥整合协调功能，严重影响社会组织实力的提升。

最后，社区社会组织发展资金短缺。目前，社区社会组织日常管理和活动经费主要来源于政府资助、服务收费、社会捐赠、会费缴纳等。但是不少社会组织在现实中难以获取社会捐助，政府补助又不足以支撑组织长期运转，只好采取向外收取活动咨询费等方式来确保生存，导致本职工作无法正常开展。再加上大量社区社会组织因未登记在册而身份模糊，难以取得群众信任和认可，无法有效获取服务型收入，资金筹措并不顺利。

二、推进社区治理现代化实现的路径

社区治理实质上是多元主体之间协调互动的过程，即政府部门、社会组织、居民等主体通过交流、协商、合作，消除治理分歧并达成共识的过程。我国要实现社区治理现代化，必须进一步提升多元主体治理能力，推进多元主体协同治理。因此，新发展阶段社区治理要坚持系统治理，从基层党组织、政府、居民、社会组织等各个主体着手，不断创新方式方法。

（一）强化基层党建引领

从社区治理实践来看，党建引领已成为社区治理现代化的关键要素，基层党组织以其特有的强大凝聚力、动员力、向心力，逐渐成为了社区协商治理的核心。新发展阶段，我国社区治理更要坚持党的主心骨地位，不断加强基层党组织建设，通过党建引领来调动协商积极性、规范协商程序、保障协商效果。

首先，加强对协商工作的组织引领。习近平总书记曾形象地将中国共产党比喻为坐镇军帐中的“帅”，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。在社区治理中，基层党组织要发挥好协调各方、领导基层治理的核心作用，要加强基层党组织和党员队伍建设，组建一个由居民全程参与并自我管理的议事团队。积极鼓励和支持党员干部密切联系群众，切实发挥好基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，引领社区居民和各方力量广泛参与协商实践。

其次，加强对协商工作的思想引领。充分发挥社区协商作用需要在强化思想引领中凝聚共识。基层党组织一方面要加强党员干部自身的学习，提高党员干部的政治素质和理论素养，增强为人民服务的意识和能力。另一方面要在社区广泛开展宣传，普及社区治理相关政策法规和议事规则，逐步提高社区居民的协商意识和协商能力，让“共商、共建、共享”的协商文化深入人心，充分调动居民参与社区协商的积极性和主动性。

最后，加强对协商工作的方法引领。社区协商治理是一个系统工程，要建立以基层党组织为核心，社区居委会、小区业委会为支撑，居民议事会、党建联席会为纽带，各类协商主体共同参与的工作机制，搭建“有事好商量”协商议事平台。定期研究社区治理需要协商的重要问题，根据议事性质，灵活采取座谈会、议事会等形式，组织社区居民参与议事，共同提出并完善解决方案，最终达成共识并开展实施。

（二）加快服务型政府建设

长期以来，社区承担着繁重的行政事务和繁杂的社区事务，影响了社区自治与基层民主的发展，抑制了社区治理的活力。若要解决上述问题，不仅社区需要继续提升自身自治能力，关键政府还要转变治理理念、优化治理结构、加强政社合作，从根本上整合社区内外多元力量，实现社区的多元共治。

首先，政府要更新治理理念。社区治理过程中，政府能否有效配合其他主体的治理行动，取决于政府能否形成并贯彻正确的治理理念。政府工作的根本宗旨是为人民服务，不论是中央还是地方政府都要牢固树立服务理念，简政放权不是简单粗暴地让政府放手不管社区所有事务，而是该管的有效管，不该管的不要管，做到有所为有所不为，以实现政府职能从管理到服务、从领导到指导、从包办到重心下移的华丽转身。

其次，政府要优化治理结构。习近平总书记曾多次强调，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人”。推动社会治理重心向基层下移需要优化政府治理结构，重新界定政府与其他治理主体之间的权责关系，并将这些权责关系以法律制度的形式固定下来。同时，为保证治理重心下移后社区治理体制的有效运行，需要建立基于社区治理效能的考核与评价机制。因此，协调政府内部关系以及政府与其他治理主体的关系是实现社区治理现代化的重要条件。

最后，政府要引进社会力量。政府部门要尽可能地将市场和社会力量引入工作项目中。实践证明，政府向社会组织购买公共服务，不仅有利于政府深化改革，还有利于社会组织高质量发展。虽说部分地方政府已有公共服务购买经验，但政府购买公共服务在我国毕竟处于初始阶段，政府还需进一步培育社会组织，引导更多社会组织参与政府服务招标，逐步形成良性竞争格局。另外，政府购买服务要以服务质量的高低为根本衡量标准，而不能只考虑购买成本的大小。

（三）提高社区居民参与度

实现有效社区治理的关键是居民的参与。提高社区治理居民参与度，一方面要提升居民治理能力，增强居民参与动力；另一方面要制定完善的居民参与治理机制，促使居民合法合规参与社区治理。社区居民自治能力包含自我管理、自我服务、自我监管的能力，而居民参与治理的动力主要体现在居民认同感、归属感及治理意识上。

首先，要赋予居民治理权。一是话语权，给予居民抒发意见的畅通渠道和平台，这有利于增强居民使命感和责任感，加强居民与社区的联系。二是资源支配权，给予居民选择社区发展方向的权利，这有利于了解居民需求，增强居民满足感。

其次，要提升居民治理能力。一是基层党组织要发挥组织覆盖优势，吸收社区中青年力量回归社区治理，赋予居民社区治理的手段，促使居民选择适合的社区治理方式。二是社区组织要搭建合作平台，通过平台运营来提升社区自治的能力，熟悉社区实际情况的工作人员可引导居民成立社区特色公益组织，补齐社区公益服务不足的短板，增强居民的归宿感和认同感。

最后，建立健全居民参与机制。一是健全社区治理信息公开机制，充分保障居民知情权，为居民提供及时、真实、准确的治理信息，这是居民平等参与社区协商治理的前提条件。二是构建居民意见表达机制，持续关注和重视居民意见，持续畅通居民意见抒发渠道，规范居民意见表达方式。三是建立居民监督反馈机制，建立客观明确的评价机制，对社区相关部门及其干部展开定期评议，及时发现问题、解决问题、总结问题，有效保障居民参与治理的权利。

（四）发挥社区社会组织作用

社区社会组织是新发展阶段社区治理的重要力量，能够整合社会资源为社区居民提供更好的公共服务。目前就国家发展全局来看，社区社会组织的功能作用还未充分发挥出来。针对社区社会组织参与社区治理的现实困境，要充分发挥社区社会组织在社区治理中的重要作用，需从以下三个方面入手。

首先，明确社区社会组织与政府的关系。社区社会组织在发展过程中，要把自身从对政府的依赖关系里剥离出来。政府应该给予社会组织科学的指导，帮助社会组织扩大资金来源并规范资金使用，而不是过度干预组织内部事务，破坏社会组织独立性。

其次，健全社区社会组织内部监督机制。社区社会组织务必规范内部管理，建立“权、责、利”相结合的管理体制和监督机制。通过制度监督来促进社会组织整改，提高组织工作制度化、科学化、规范化水平。要制定完善活动准则和管理制度，明确组织内部人员的权利和职责，还要构建组织内部评价指标体系，定期开展评估整改，及时发现并解决问题。

最后，发挥社区居委会的组织协调作用。居委会是连接政府、社会组织和社区居民的纽带，负责整理传递社区信息，协调社会组织与居民的关系。借助社区的力量，可以加强居民对社会组织的信任感，加速社会组织功能和居民的实际需求对接，争取让社会组织无缝、无痛、无感介入到社区治理。