国外乡村规模优化案例剖析及启示

朱纪广

（河南财经政法大学经济学院，河南 郑州 450046）

0 引言

随着工业化和城镇化的快速推进，乡村衰退已成为全球性问题［1-2］。自20世纪50年代以来，德国、日本和美国等国家相继出现乡村人口空心化、产业空心化、房屋空心化和基础设施空心化等问题。据世界银行数据统计，世界乡村人口占全部人口的比例由1960年的66.4%下降至2019年的44.3%，降幅达33.3%。而作为最大的发展中国家，我国乡村人口占比也由1960年的80.3%下降至2020年的36.1%［3］。随着乡村人口规模的下降，乡村社会活力逐渐丧失，由此产生了人口老龄化、劳动力短缺、公共服务短缺等一系列问题，严重制约了乡村发展，乡村振兴势在必行。面对乡村衰退危机，发达国家纷纷积极采取应对措施以实现乡村振兴［4］，如以实现乡村振兴为目的的日本造村运动，以保护生态为目标的德国乡村更新计划，以实现乡村价值为目的的美国小城镇建设等。这些发展模式不仅优化了乡村规模，还提高了农民的生活质量，推动和促进了乡村振兴。

近年来，我国城镇化进程不断加快，导致我国城乡关系发生了剧烈变化，乡村大量青壮年劳动力迅速向城镇迁移，大量的“空心村”出现，造成土地资源浪费严重。面对乡村衰退危机，我国各地相继采取了积极的应对措施，形成了不同的乡村振兴模式，如特色小镇、新型社区、“空心村”整治等模式。采用科学合理的乡村振兴模式不仅可改善乡村地区农民的生活质量，而且能提高乡村地区公共品的供给效率。多数典型的乡村振兴模式均是以乡村规模优化为前提，笔者对国外典型的乡村振兴案例进行剖析，探讨发达国家乡村规模优化对我国乡村振兴的启示，以期为我国乡村发展提供借鉴。

1 国际典型案例剖析

1.1 日本市町村合并

市町村合并是日本政治、经济和社会综合发展的产物［5］。自20世纪60年代以来，随着日本经济高速发展，日本人口向工业地带与大城市集中，乡村地区出现了“过疏化”问题，给日本乡村发展带来了一系列影响［6］。例如，乡村青壮年劳动力流失加剧，导致农业生产后继无人，乡村经济发展丧失活力；乡村公共服务供给不足，行政、财政成本高昂，运行效率不高。对此，日本政府出台一系列法律法规以解决乡村“过疏化”问题，如《町村合并促进法》《过疏地域对策紧急措置法》《合并特例法》等。

日本市町村合并的形式一般有两种。第一，新设合并，是指废除原有市町村建制，重新建立新的市町村建制。原有市町村法人及行政长官、议员资格丧失，新的行政长官、议员均由全体市町村居民重新选举产生。这种合并形式通常在人口规模差不多的市町村之间进行，是一种对等的合并形式。第二，兼并，是指将若干个规模较小的市町村合并到规模较大的市町村中，通常在规模相差较大的市町村之间进行。兼并时只保留较大市町村法人、行政长官和议员资格，且在任期未满的情况下不再改选，而其余市町村法人、行政长官、议员资格均丧失。

日本市町村合并后的公共服务模式一般分为总厅分所模式、综合分所模式和分厅模式。总厅分所模式是把所有公共服务功能集中在一起，而其他区域只承担窗口功能。这种模式具有强烈的集权色彩，运行效率高，职员信息共享及沟通比较容易，但公共服务中心与边缘地区之间易产生信息沟通不畅问题。综合分所模式是原有行政部门均保留原有职能，只把部分职能设置在总厅的模式。这种模式具有分权色彩，保留了原有的公共服务功能。这种模式易产生综合分所权限过大、总厅及管理存在双重结构、不利于精简职员等问题。分厅模式是把公共服务功能分散在多个地方。这种模式的优点在于能有效利用原有的政府行政设施，使各地区充满活力，从而维持区域内的平衡。但这种模式将权力分割开来，分权色彩强烈，人员联系、商务谈判等业务开展存在困难，同时不利于职员间的信息共享和沟通。

日本市町村合并既能推动乡村社会治理现代化，又能促进市町村的城镇化进程，对解决日本乡村存在的问题、实现乡村振兴具有重要作用［7］。第一，市町村的合并直接推动了乡村社区向城镇社区转型，加速了日本城镇化进程。例如，三鹰市在经济发展的过程中，由村向町再向市演变，加速了乡村城镇化进程。第二，市町村的合并形成了一批以城带乡的田园都市综合体。以町村合并为基础发展的城镇既具有乡村特征又具有小城镇特征，具有城乡一体特征的田园都市综合体由此形成。第三，市町村的合并推动了市町村人口素质的提高和人口城镇化。市町村合并不仅将市町村居民植入了一个城乡可融合的行政版图中，实现了以城带乡，带动了农村居民接受更多现代化和城市化熏陶，提高了人口素质，还可使居民获得分享现代化和城市化的满足感，激发其融入城市化建设。第四，市町村的合并推动了社会经济转型发展。日本市町村合并过程中，相关部门注重各地资源禀赋，因地制宜地发展特色产业，从而带动和支撑了小城镇的城镇化发展，推动了区域经济与社会转型发展。

市町村合并虽然推动了日本乡村社会治理现代化和城镇化进程，但在实际的市町村合并过程中并未照顾到边缘地区居民的利益，导致边缘地区在合并后出现了一系列问题［5］。第一，合并后边缘地区行政服务水平降低，居民缺乏向行政部门表达诉求的途径。第二，合并后边缘地区经济衰退，地方传统文化逐渐消失。第三，合并后边缘地区的公共设施面临被废弃的局面，给部分居民生活带来了不便。

1.2 德国乡村自治体优化

1945年后，德国经历了快速的工业化和城市化，一跃成为欧洲最大的经济体，但德国城市与乡村之间依然存在着发展不平衡问题［8］。乡村发展滞后、基础设施落后、就业机会短缺及公共服务供给不足等一系列问题导致德国大量乡村人口向城市流动，乡村劳动力严重不足，大量乡村资源被闲置浪费［9］。为增强在乡村工作和生活的吸引力，解决乡村居民外迁问题，德国对乡村自治体进行合并优化，并为此出台了一系列法律，如《德国联邦基本法》《德国的欧洲大都市区》《联邦区域规划法》等。

德国共经历了两次乡村自治体合并［10］，即1960—1973年西德乡村的合并和1990年东德乡村的合并。由于德国是联邦制国家且经历了民主改革，中央政府对地方政府控制力不强，所以相关部门在 1960—1973年根据德国各个地区的实际情况采取了3种合并形式（西德乡村自治体合并）。其中，北莱茵-威斯特法伦州乡村自治体的合并形式为激进型，对乡村的合并带有强制性，乡村自治体合并幅度较大；莱茵兰-普法尔茨州乡村自治体的合并形式为温和型，对乡村的合并是通过民主投票的方式进行的，遵循地方自主原则，合并幅度较小；巴登-符腾堡州和巴伐利亚自由州乡村自治体的合并形式则是混合型，两个州约有2/3的乡镇进行了合并，也有部分乡镇成了单独的乡镇实体。从整体上说，西德乡村自治体合并使西德市镇数量从1968年的24 282个减少为1978年的8 518个，各市镇平均人口也由2 400人增加至7 000人，在乡村规模优化方面取得了一定效果［5］。而1990年的东德乡村自治体合并在前期较为缓慢谨慎，仅在部分地区进行了独立试验，之后经过十几年的改革，取得了较大的成效［11］。

德国乡村自治体合并基本上遵循中心地理论的市场等级体系、行政等级体系和交通等级体系。第一，遵循市场等级体系。德国乡村自治体合并过程中明确规定公共设施和公共服务按最小运费原则配置，不同中心地等级配置不同的商品和服务，中心地根据其人口规模配置相应的公共服务设施规模。例如，北莱茵-威斯特法伦州在乡村自治体合并过程中计划未来各乡村平均人口规模为8 000人，那么在乡村自治体合并过程中就要按照8 000人的规模配置相应的公共设施服务功能。第二，遵循行政等级体系。德国乡村自治体合并尽量不分割低级行政区，使其完全从属于一个高级行政区。例如，西德乡村自治体合并基本上沿袭了19世纪的行政区划，目的就是使多个低级行政区从属于同一个高级行政区。第三，遵循交通等级体系。德国乡村自治体尽量将需要合并的乡村自治体布局在大城镇的交通线上。例如，纽伦堡市—菲尔特市—埃尔兰根市（核心）及安斯巴赫市（西南部）铁路和高速公路的开通，显著增强了小城镇（如施瓦巴赫市、纽马克特市）的中心性，使其成为准一级中心地［12］。

虽然乡村自治体合并提高了德国公共管理的行政效率，但其前提却是乡村代表性和自主性的丧失［13］。德国乡村自治体合并不仅违反了规模效益原则，还忽视了边缘地区乡村的利益。

1.3 美国小城镇模式

1960年后，受“田园城市”理论的影响，欧美国家相继兴起了田园城市运动，高速公路网络深入乡村腹地，城市制造业向郊区等外围地区分散，郊区及乡村小城镇逐渐崛起［14］。美国相继对《规划与建筑法》《环境保护法》《社会保障法》等进行了修改与完善，为小城镇建设与发展提供了良好的政策支持。各州政府也为小城镇建设提供了一些具体措施，如在私人投资政策、地方税收和职业教育方面给予扶持，对美国小城镇发展起到了推动作用。小城镇被认为是美国城市体系的重要组成部分，其办事高效透明、基础设施完善、环境优美及社区服务周到等优势吸引了大量中产阶级到小城镇居住。

美国小城镇多采用精明增长模式进行规划设计，以达到合理优化小城镇规模的目的。第一，重视公共服务供给能力在规划中的体现。美国相关部门在小城镇规划中通常会根据小城镇人口规模及分布情况，配置相应商业、学校、娱乐和公共交通等公共设施和公共服务［15］。第二，重视经济发展在小城镇中的作用。美国小城镇发展非常重视不同产业发展对未来就业和财政收入的贡献。因此，在美国小城镇发展过程中，美国相关部门会首先明确制造业、零售业和相关服务业发展政策，同时当地政府会根据小城镇实际情况制定具体政策吸引企业进驻小城镇，对重点发展产业减免税费，建设更多的供水等公共基础设施，营造良好的环境，促进地方产业发展。第三，重视公众参与。美国小城镇建设非常重视公众参与，美国相关部门会在实际的小城镇建设中征求居民对小城镇发展的建议，以更好地服务公众［16］。

美国小城镇模式的发展得益于以下3个方面。第一，“田园城市”既能生活又能工作，为居民提供了商业、学校、娱乐和公共交通等完善的公共设施和公共服务，是市民理想的居住地和工作地，满足了中产阶级生活和生存的需求［17-18］。第二，现代信息技术和现代交通技术的发展为美国小城镇建设创造了技术条件。汽车的普及不仅满足了中产阶级回归自然的需要，还促使各种要素在城乡之间得以流动；信息技术的发展使得小城镇居民和企业获取信息不再受时间和空间限制，消除了小城镇居民与企业无法分享大城市各种信息的顾虑［19-20］。第三，美国联邦政府为美国小城镇发展提供了激励制度；为缓解“大城市病”、解决城乡经济对立问题、支持私人垄断资本的发展，美国制定并实施了扩展小城镇功能、完善乡村产品与服务功能的相关政策［21］，其中最重要的是小城镇的税收优惠政策。美国联邦政府为吸引民间资本投资建设小城镇，对居住在小城镇的业主采取汽车关税、汽车消费税和汽油费优惠制度，美国地方政府对居住在小城镇的业主采取个人所得税优惠制度，同时发行一定数量的地方政府小城镇建设债券。

美国小城镇建设实质是实现公共资源在大城市与小城市、城乡之间的公平合理有效配置，通过土地物权化、资本化、市场化等实现土地在城乡之间的合理配置，避免过度大城市化，缓解社会矛盾。但需要注意的是，小城镇的过度发展会导致中产阶级向小城镇迁移，加剧大城市中心衰败，造成居民居住区分散，加剧社会割裂，影响社会和谐，对缩小城乡差距、实现乡村振兴产生一定的负面影响［21-22］。

2 国外典型案例对我国乡村规模优化的启示

乡村规模优化的本质是城乡资源再配置问题。当前，我国乡村空心化、组织涣散、耕地非农化等问题日益严重，其中乡村土地资源利用低效、农业生产与社会管理主体弱化、发展内生动力不足等问题尤为突出［23］。乡村规模优化亟须破解“乡村病”，激活乡村人口、土地等生产要素活力，从而提升乡村可持续发展能力和竞争力，提高乡村基础设施和公共服务及设施供给效率。国外乡村规模优化在改善乡村居民生活质量、提高乡村公共服务供给效率等方面取得了一定的成效，其典型案例为我国乡村规模优化提供了一定的启示与借鉴。

2.1 制定完善的法律法规，使乡村规模优化做到有法可依

日本市町村合并、德国乡村自治体合并均制定了相关的法律法规。例如，日本在市町村合并过程中先后出台了《町村合并促进法》《过疏地域对策紧急措置法》《合并特例法》等法律法规；德国在乡村自治体合并过程中先后出台了《德国联邦基本法》《德国的欧洲大都市区》《联邦区域规划法》等法律法规。这些法律规定了乡村规模优化的具体流程，包括合并协议、地域审议会、合并建设机会、财政支持等。而目前我国乡村规模优化并未出台具体的法律法规，更多的是地方政府根据相关文件精神进行探索。因此，我国的当务之急就是根据实际情况，制定乡村规模优化法律法规，从法律上规定乡村规模优化的标准、原则和程序，建立以地方财政为主、中央财政补助为辅的投入机制，加强组织保障制度、政策激励和教育引导等保障机制、乡村规模优化调整后乡村融合治理机制建设。

2.2 促进产业融合发展

日本市町村合并、美国小城镇建设均是建立在产业融合发展基础之上，产业融合发展为乡村居民提供了更多的就业机会，增加了乡村居民收入，从而促进了乡村规模进一步优化。例如，日本市町村大合并过程中，日本政府因地制宜发展特色产业；美国小城镇发展过程中，美国政府同样非常重视不同产业的发展，专门制定了具体政策引导企业进驻小城镇。这些举措均在一定程度上推动了乡村产业融合发展，提升了乡村产业的市场竞争力和抗风险能力，在乡村规模优化工作中发挥了重要作用。

根据对国外乡村规模优化案例的总结和分析，我国乡村规模优化应做到以下3点。第一，充分发挥并利用农村地区的资源禀赋优势。在我国乡村规模优化工作中，相关部门应基于乡村当地资源禀赋，推进一二三产业融合，将传统的农业产业延伸至第二、第三产业，多方面拓展农业的功能。第二，提高乡村产业附加值并留于乡村。在我国乡村规模优化工作中，相关部门应通过资金循环链，将绝大部分乡村各产业生产出来的产品及通过乡村一二三产业融合发展经营增加的附加值与利润保留在乡村，减少附加值外溢，提高农民收入［24］。第三，拓展新业态。在我国乡村规模优化工作中，相关部门应通过产业横向多样化、纵向深化战略，推动农业产业与相关产业融合发展，并发挥农民合作组织、乡村精英在乡村产业发展中的作用，打造多种形式的新型经营主体，提升乡村产业竞争力，大力发展农业新业态。

2.3 科学规划，加强顶层设计

在日本市町村合并过程中，上至日本中央政府下到具体合并的市町村均制订了相应的合并规划；在德国乡村自治体合并中，德国政府更是注重县乡区划的“客观功能标准”和“中心地”等级体系规划；在美国小城镇建设中，美国政府同样非常重视公共服务供给能力和公众参与在规划中的体现。这些均表明了科学规划对乡村规模优化的重要性。

目前，我国在乡村规模优化方面尚缺乏相应的全方位规划，尤其是在乡村规模优化的统筹能力上还有待提高。我国在乡村规模优化过程中应做到以下5点。第一，加强顶层设计。我国在乡村规模优化工作中应强化规划的权威性。乡村规模优化要以规划为指导，规划的制订应落实“以人为本”的科学发展观，建立有效的公众参与机制，鼓励居民积极建言献策。第二，谋划空间布局。乡村规模优化既要考虑乡村发展现状，又要考虑乡村未来发展趋势。在我国乡村规模优化工作中，相关部门应通过乡村规划调整，全面整合乡村聚落体系，使大小不同、功能有别、环境各异的各类聚落统一和谐发展。第三，考虑投入与效益。在我国乡村规模优化工作中，相关部门既要考虑居民的生活习惯，又要考虑文化、教育、医疗等社会事业发展及供水、供气、垃圾处理等公共服务和基础设施运行的成本和规模效益。第四，内部规划满足多样需求。在我国乡村规模优化工作中，既要充分考虑目前乡村居民生产生活方式，又要使乡村具有现代社区的气息，方便居民生产生活［25］。第五，把握时间节奏，保持必要的历史耐心。乡村规模优化涉及乡村居民思想观念、生产生活方式的转变，是一个长期系统的工程。因此，我国在推进乡村规模优化过程中既要保持战略定力，又要保持一定的历史耐心［26-27］。