中国共产党党组的组织基础及其功能面向——一个组织社会学的分析

冯晓畅

一、引言

新时代以来，中国共产党把党的领导和党的建设作为坚持和发展中国特色社会主义的两个面向，在两条主线上同步推进党的各项事业全面发展。作为一项汇聚中国共产党治理智慧的制度设计，党组在加强党的领导和完善党的建设过程中的作用不言而喻。我们党要更好管党治党、执政兴国，必须与时俱进做好党组工作，确保党组更好发挥把方向、管大局、保落实的重要作用。1《中共中央政治局召开会议 审议〈中国共产党党组工作条例〉和〈中国共产党党员教育管理工作条例〉》，《人民日报》，2019年03月30日。然而，目前党组在实践运作中还存有一些亟待解决的问题，比如，有些地方和单位的党组职责任务不清，设立条件和标准存在随意性，与相关党组的关系不明晰，等等。2《更好发挥党组把方向、管大局、保落实重要作用——中央办公厅负责人就〈中国共产党党组工作条例〉答记者问》，《人民日报》，2019年04月16日。这些问题均在不同程度上阻碍了党组充分发挥其作用和优势。鉴于此，学界尝试从多个维度解构、分析、再认识党组，回应党组在实践中遇到的难题。有些学者着重关注党组的基本属性、内在价值、实践困境等问题。1胡德平：《论中国共产党党组的基本属性》，载于《理论学刊》2014年第5期；储建国、余礼信：《让党组归位：对中共党组制度有效运转的探索》，载于《理论与改革》2015年第5期。有学者重点考察党组制度的历史沿革、制度框架结构和党组制度发挥的政治功能。2田桥：《中国共产党党组制度的沿革、结构与功能》，载于《社会主义研究》2019年第6期；吴晓林、郭慧玲：《党组政治研究：“双重嵌套”的政治整合结构》，载于《探索》2016年第3期。有些学者则以2019年中共中央修订《中国共产党党组工作条例》（以下简称为《党组工作条例》）为契机，重新认识党组的多重角色与功能定位，3施新州：《党组：坚持依法治国与依规治党有机统一的关节点——兼论对《中国共产党党组工作条例》修改的建议》，载于《中国延安干部学院学报》2018年第6期。深入剖析这部党内法规对党的领导理论的制度创新和贡献。4张晓燕：《论党组工作条例对新时代党的领导理论的制度创新》，载于《理论与改革》2019年第5期。上述研究偏重于从历史角度梳理党组的发展脉络，揭示党组运转的一般规律和实践困境，突出党组的政治整合功能。但遗憾的是，既有研究不仅普遍缺乏理论支撑，而且忽视了从与党组有关的党内法规文本中挖掘资源，这在一定程度上造成了理论与现实的分野。

党组的一切行动都理应是有组织且有秩序的。本文以《党组工作条例》为载体，从组织社会学的角度探究党组作为一个普通组织的运行逻辑以及其相对独特的功能面向。5组织社会学主要研究行动者在既定的组织结构中的动态依赖关系和组织结构与行动者之间的关联性。郑智航：《党管政法的组织基础与实施机制——一种组织社会学的分析》，载于《吉林大学社会科学学报》2019年第5期。从历史的维度出发，针对党组的组织变迁展开梳理，追溯该组织设立的背景，在此基础上重点围绕党组的组织结构、组织决策、组织环境等组织核心要素展开分析，以期展现保证党组有序运行的组织基础。最后，概括总结党组现象背后所蕴藏的组织功能。

二、党组的组织变迁：基于制度史的考察

党组是长期扎根于中国共产党内部的极具特色的组织形式，自始至终贯穿于党的建设和发展的全过程，并在其中发挥重要作用。在特定的政治时局和复杂的外部环境的影响下，为了顺应革命、建设、改革等不同历史时期的特点和要求，党组表现出不同的组织特征与实践面向。从制度演进史的视角考察党组的组织变迁，更能够概括不同时期党组运转的内在逻辑和基本规律。总体看来，党组制度在近百年发展变迁过程中先后经历萌芽上升期、曲折发展期和日趋完善期三个重要的阶段。

（一）党组制度的萌芽：从党团到党组

建党伊始，中国共产党就高度重视组织建设的相关工作，党组制度的发展变迁是其中的一个缩影。追溯中国共产党党组的历史，它是从由民主革命时期的党团发展演变而来。中共党团是在借鉴参考俄共（布）党团制度的组织形式与运作方式的基础上诞生的，同时又深受国民大革命时期特殊的政治环境及其所承担的历史使命的影响。为了团结和领导广大群众，增强在国共两党合作过程中的话语权，扩大在不同历史阶段的影响力，中国共产党以党团为组织媒介展开一系列尝试，逐步“衍生出一整套渗透、整合、领导群众组织乃至群众运动的组织机制和行动规则”6马思宇：《无形与有形：中共早期“党团”研究》，载于《中共党史研究》2017年第2期。。

1924年国民党一大的召开拉开了国共合作的序幕，会议前夕中国共产党20余名参会代表成立党团，共同研究关于统一共产党员的意志和行动问题，意图保证共产党的组织独立性，以防止被国民党组织吞噬。7欧阳湘：《毛泽东参与国民党一大期间中共党团领导考》，载于《中共党史研究》2017年第9期。1925年1月，中共四大第一次正式明确提出党团，四大通过的《对于组织问题之决议案》规定：“吾党在国民党及其他有政治性质的重要团体中，应组织党团，从中支配该党和该团体的活动”8《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社1989年版，第381页。。该规定明确了党团的存在场域和基本任务，为创设和发展党团奠定了良好基础。同年8月，中央发布的第53号通告针对不同团体中党团的组织和任务作出相对明确的规定，党团在各个团体中的领导作用得到巩固。9参见《建党以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社2011年版，第450-451页。次年7月，中共第三次中央扩大执行委员会在关于组织问题的决议案中，围绕党团的作用、性质、工作任务及其工作过程中的缺点等内容加以明确规定。党团工作的核心就是在非党组织中贯彻并实现党的政策，加强党组织在非党组织中的影响力。1《中共中央文件选集》第2册，中共中央党校出版社1989年版，第184-185页。为了进一步提升党团组织的制度化水平，1927年6月中共中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》和1928年7月召开的中共六大通过的党章均设专门一章规定党团的设立条件、组织构成、工作机制等内容。2《中共中央文件选集》第3册，中共中央党校出版社1989年版，第153-154页；《中共中央文件选集》第4册，中共中央党校出版社1989年版，第481-482页。在党团与苏维埃、群众组织等组织的关系问题上，中国共产党明确提出“党只能经过党团实现自己的领导，不应机械占据政权与群众组织整个机关：党对政权及群众组织的正确关系是要经过党团的领导作用来实现党的领导”3《建党以来重要文献选编》第8册，中央文献出版社2011年版，第636页。。党团长时间扮演着贯彻党的意志、团结人民群众、汇聚各方力量的重要领导角色，邓小平曾在《党与抗日民主政权》一文中详细阐明了党团运作过程中要注意坚持民主、团结、坚定政治立场、恪守严格的纪律等7个方面的问题。4《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第17-19页。

1945年召开的中共七大修订了党章，“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则”5《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第316页。。七大党章在总结中共四大关于党团建设经验的基础上把党团正式改名为党组，并且专门设立“党外组织中的党组”一章。该章规定了党组的设立条件、成员构成以及党组与党委的关系等内容。从党团到党组的转变是党的组织建设发展完善的见证，这一转变一方面表明组织的规范化程度日益提升，党组的设立条件更为科学、人员构成更为明确。另一方面表明组织的专业化程度不断提高，党组放弃了党团原有的组织选举、发展党员等职能，强调党组的核心职能是落实党的政策主张和加强党的领导。

（二）党组制度的徘徊：曲折发展的党组

新中国的成立标志着中国共产党由革命党向执政党转型，党组制度是处理执政党与新生政权关系的重要保障。新民主主义革命时期延续下来的党组制度也在新政权中得到进一步巩固和发展。1949年11月，中共中央制定《关于在中央人民政府内设立中国共产党党组的决定》，要求“通过党组在政府部门实现党的政策和决定，并加强党员干部和非党干部的团结”6《中国共产党历史》第2卷，中共党史出版社2011年版，第174页。。然而，党组的发展并没有完全按照预设的轨迹展开。“由于许多政府部门只对政务院负责，而不向中共中央报告工作，结果使中共中央无法对政府工作保持经常和直接领导。”7秦立海：《中央人民政府政务院述论》，载于《当代中国史研究》2011年第3期。政府内部集中与分散的矛盾日益突出。1953年3月，《关于撤销政府党组干事会的通知》明确规定，“政府党组干事会自即日起正式撤消，今后各党组及党组小组均由中央直接领导”8《周恩来年谱（1949～1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第290-291页。。党组的地位和作用也因此受到严重削弱，党组在政治生活中变得形同虚设。

文革期间，在党内政治生活非常态运行以及过度强调党的一元化领导的政治环境下，党组制度遭到重创，党组的影响力几乎不复存在。八大党章关于党组的若干规定没能在九大党章中得到延续，涉及党组的条款被全部废止。虽然十大党章在第三章第7条规定了“在国家机关和人民团体中，可设立党的委员会或党组”。但是，党组的地位依旧未得到真正恢复。十一大党章可以视为党组恢复发展的起点，其中第二章第14条具体规定了党组设立、党组成员等相关内容。中共十一大闭会之后，中央和地方的各级组织中的党组纷纷设立，文革时期设立的领导小组或党的核心小组被陆续取消。十二大党章更是将党组的地位提升到新高度，通过设立专章的形式系统规定了党组的内部构成、职责任务等内容。然而，党组恢复发展的良好势头并没有得到延续。中共十三大在党政分开的政治改革理念引领下，党组的覆盖面有所变化，逐步撤销党组成为实践的必然。十三大党章删除了在政府机关、经济组织和文化组织中设立党组的相关规定。但实践证明，撤销党组并没有真正理顺党政关系，也没有带来组织机构集体行动的统一和效率的提升，反而给在各单位加强党的领导制造了障碍。

（三）党组制度重回正轨：日趋完善的党组

党组制度在经历多次起伏后重回正轨，十四大党章恢复十二大党章关于党组的若干规定是党组制度常态化、规范化和制度化的重要标志。十六大党章增加了“党组发挥领导核心作用”和“做好干部管理工作”的内容，这些新规定进一步明确了党组的职能任务，有助于加强党对非党组织的领导。十七大党章和十八大党章都维持了党组制度的相关规定，在保持党组制度稳定性的基础上继续总结和发展党组实践运作的一般规律和成功经验。2015年6月，中共中央印发《中国共产党党组工作条例（试行）》，具体规定了党组的设立、职责、组织原则、议事决策、责任追究等内容，是对党章第九章内容的细化和补充。这部条例及时填补了党组活动的一些制度空白，是党组制度趋于完善的重要体现。

党的十九大通过的党章修正案为党章注入了新时代血脉，实现了党章的与时俱进，是党章发展史上的重要里程碑。1宋功德：《新党章拥抱新时代引领新征程——十九大党章修正案的修订背景、修改重点和重大意义》，载于《前线》2017年第11期。其中第九章增加了党组的两项任务，分别是“加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任”和“讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项”。更新党章条文是为了把全面从严治党的经验以制度化的方式固定下来，解决个别单位党的建设弱化、虚化的问题，同时也赋予党组管人用人的权力。2019年3月审议修订的《党组工作条例》围绕党组的工作要求、组织原则、职责任务等内容作出细化和完善，进一步推进党组工作制度化、规范化和科学化。十九届四中全会将制度之治上升到重要的战略位置。党组制度是党的领导制度体系的制度板块之一，完善党组制度有利于充分发挥党总揽全局、协调各方的领导作用，在党内释放更大治理效能，同时对国家治理和社会治理产生示范效应。

三、党组的组织基础：基于《中国共产党党组工作条例》的规范分析

任何组织的组织基础都是由组织结构、组织决策、组织环境等多个因素共同决定的，党组也不例外。最新修订的《党组工作条例》把党组的组织运行规律及其工作机理转化为刚性的制度规范，这既是对党组实践运作和工作得失的经验总结，也是对党组职能任务与功能价值的制度定型。《党组工作条例》规定了大量与组织基础有关的内容，它们散落分布于多个条文之中，彼此既相对独立又存在紧密关联。

（一）内外兼顾的组织结构形态

组织的核心要素之一是组织结构形态，它不仅会影响组织的基本决策和目标追求，而且可能决定组织的未来走向。“组织的结构形态没有优劣之分，它随着组织的任务、技术、环境和组织成员而变化，没有任何一种结构形态可以通用于所有的组织状况。”2于显洋：《组织社会学》，中国人民大学出版社2020年版，第123页。不同组织因其所处环境、组织目标等因素的差异，组织结构会表现出不同形式。就党组而言，党组作为根植于党和国家组织结构中的特殊单元，它的组织结构是一种复合式结构形态，既包括党组内部自我建构的组织体系，又包括其嵌入国家机关、人民团体、其他非党组织等组织体系的特殊形态。

萨托利曾把共产党类型的组织视为一种“垂直集中制”结构，这一结构剪断了水平的沟通，只有上下的沟通渠道，特别是自上而下的渠道。3[意]G.萨托利：《政党与政党体制》，王明进译，商务印书馆2006年版，第147页。中国共产党的组织结构并不完全等同于这一共产党类型的组织，它一方面是按照民主集中制原则建构而成的层级结构，另一方面在局部也存在科层制色彩较淡薄的组织结构网络。在党的组织系统中，功能各异、分工有别的组织机构遵循目标统一、权责对等、等级严明的原则，形成了一套党内组织体系。这套组织体系呈现出“主干—经络—细胞”三位一体的结构，各级党委体系是“主干”，基层党组织和党组是“经络”，全体党员则是组织体系的“细胞”。4王浦劬、汤彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，载于《中国社会科学》2019年第9期。不同的党组织之间自上而下形成相对稳定的层级结构，下级党组织服从于上级党组织领导。扮演“经络”角色的党组在组织体系中处在层级较低的位置，它应当服从于上级党组织领导，贯彻落实上级的决定，不得违背上级的意志。《党组工作条例》第5条第1款规定，党组必须服从批准其设立的党组织领导。较之于其他类型的党组织，党组的内部构造和成员构成相对单一，组织规模也相对较小。根据《党章》第49条的规定，党组内部成员包括书记、副书记以及党组成员，三类不同身份的成员均不是由党组内部选举产生，而是由批准成立党组的党组织直接决定。《党组工作条例》在此基础上围绕党组书记的人选要求、党组成员数量和担任条件等内容作出细化规定，其中第二章第14条第2款和第4款规定，党组书记和主要负责人原则上应是同一人，党组成员一般设3至7人。由此可知，党组内部是以党组书记为核心、其他党组成员为骨干的领导班子队伍，党组书记在其中担当领头羊角色，发挥“政治核心、决策主导、协调凝聚、作风表率、监督服务的作用”1本书编写组：《〈中国共产党党组工作条例〉学习辅导》，国家行政学院出版社2019年版，第79页。。党组内部成员之间形成的明确分工和严明的权责关系是维系党组结构稳定的前提和基础。

跳出党组内部自我建构的视角，党组的外部形态表现为通过在各类非党组织设立领导机构的方式，建立起与外部组织之间的联系。党组嵌入外部组织内部，成为外部组织的有机组成部分。根据《党组工作条例》第一章第2条的一般规定和第二章的相关具体规定，党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构。当然，这并不意味党组可以被任意设置于任何其他各类组织中。县级以上的国家机关、人民团体等单位一般应设立党组，全国性的重要文化组织、社会组织等单位经批准可设立党组，而共青团组织、地方国有企业等单位则一般不设立党组。设立党组的目的在于加强党对非党组织的统一领导，在非党组织中建立政党意志表达和权力实现的组织网络，具体表现为党组扮演决策者与发令者的角色，非党组织单位积极响应并具体执行，二者之间是领导与被领导的关系。以人民法院党组为例，党组在法院的组织运作中发挥核心领导作用，法院党组不仅管理重大党务活动，而且在法院领导干部选拔任用、人员编制、经费管理等方面发挥重要影响。比如，在地方法院院长的选拔任用过程中，法院党组对院长的意见不只作为建议或参考，也不局限于行使否决权，党组的意见已成为确定院长人选的关键因素。2左卫民：《省级统管地方法院法官任用改革审思——基于实证考察的分析》，载于《法学研究》2015年第4期。

（二）组织决策的一般运行机制

组织决策是保证组织行动达到预期效果的前提和基础，是实现组织有序运转的核心驱动力。组织决策是决策者们在多种行为方案和选择倾向之中经过利益博弈而作出理性抉择的过程。在实际决策过程中，理性决策往往受制于不同利益冲突、外部环境变化等因素，决策结果经常难以达致最理想的预期，于是决策者们会基于有限理性并结合最终的目标去选择较优决策方案，旨在实现不同利益主体之间的妥协与平衡。党组设立目的之一是指导和协助非党组织单位在面临重大事项时能够作出科学决策。基于党与国家机关、社会组织等组织的内部结构有差异且分属不同的组织系统，各组织均有相对独立的目标追求，同时又存在不同程度的封闭性。因此，组织与组织之间的信息不对称现象非常普遍，同时又受到彼此之间缺乏充分的沟通交流、尚未建立信任协调机制等因素的影响，信息在组织之间的传导速度被进一步放缓。信息沟通不畅直接导致党与其他非党组织之间存在难以逾越的信任鸿沟，突出表现为各单位对党的大政方针政策缺乏足够重视和深刻认识，存有在具体工作中贯彻执行不到位、思想不坚定等问题，又表现在各单位为满足自身利益最大化而忽视了组织决策过程中的公平正义等基本价值诉求。各单位党组的组织决策有利于打通政党与单位之间信息交流通道，统合和汇聚各方意见，为解决政党与其他非党组织决策不一致、不协调问题提供可行方案。

党组的组织决策一般采取集体多数决形式，表现为党组内部定期召开党组会议，党组全体成员集体讨论、共同研究单位内部的重大事项，采取少数服从多数的原则，把思想意志统一的多数人的理性表达转化为组织最终决策，从而有效防范个人不正确或不合理的主观决断。通常而言，多数人的意见能够汇聚党组内部集体的智慧，代表集体的利益和意志。从功利主义者的角度出发，多数人决策能够满足更多的利益，而利益最大化能够赋予组织决策正当性和合法性。集体多数决策是贯彻党内集体领导制度和民主集中制的重要举措，也反映了党组内部权力运作的一般逻辑。习近平总书记指出，“要严格执行党章关于民主集中制的各项规定，并落实到制定决策、选人用人等领导工作各个环节。”1习近平：《认真学习党章 严格遵守党章》，载于《求是》2012年第23期。《党组工作条例》第28条第1款和第2款也强调了党组内部要实行集体领导制度和民主集中制，两者都是党组的重要组织规则，有利于保障党组决策的民主性，进一步夯实党内生活的民主基础。需要指出的是，集体多数决形式不可避免地会带来少数意见保护与多数意见限制的难题，为了弥合二者之间的张力，《党组工作条例》第28条第3款针对党组内的少数意见者设计了救济条款，党组成员在坚决服从和执行党组集体决定的前提下，可以声明保留自己的不同意见并可以向上级党组织反映情况，但不得在其他场合发表不同意见。这一条款给予了党组成员表达个人意志的自由空间，对于预防多数人暴政和话语权垄断起到积极作用。

《党组工作条例》第30条明确规定组织决策应当坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的16字基本原则，旨在保证决策的科学性、民主性和合法性。集体领导原则和民主集中原则重申了多数决定形式的内在精髓，个别酝酿原则和会议决定原则明确了党组在组织决策关键节点时的处理思路。第一个节点是组织决策的前置程序，《党组工作条例》第27条和第31条提及组织决策的前置程序，即党组在作出决定之前应经过前期大量的调查研究，充分征求多方意见和建议，及时公开相关重要情况，在充分酝酿的基础上理性决策。先行酝酿沟通是党组决策的鲜明特点，党组内部以一种非正式的和相对简单的程序进行沟通协商，在基本立场和指导原则上统一思想认识，在具体意见和执行方案上达成初步共识。酝酿一般是比较隐蔽且不对外公开，具体的过程性商讨内容往往被列为政治纪律和党内秘密的范畴，不经许可不得对外散布。2麻宝斌、仇赟：《中国共产党党内决策程序的多维构建——以党委(党组)讨论决定干部选拔任用事项为例》，载于《治理研究》2019年第4期。第二个节点是会议决定环节，会议决定是形成党组决策的最后一道程序，直接关系着决策自身质量并会对后续的执行情况产生重大影响。《党组工作条例》第34条第2款确立了口头、举手、无记名投票等多种表决方式并且列明了多个事项逐项表决、会议主持人、末位淘汰制等表决规则和机制，建立起一套规范完整的科学决策流程。

（三）技术环境与制度环境兼备

任何一个组织唯有及时适应内外部环境才能维持稳定的内部秩序，适应环境是组织生存发展的基本前提。新制度学派代表人物迈耶认为，每个组织都置身于技术环境和制度环境的双重情境中。技术环境重在要求组织工作的效率，按照效率最大化的原则实现组织目标。制度环境是指组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所普遍认可的社会事实。3参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第72页。这些社会事实是衡量组织合法性的重要指标，如果组织行为违背这些社会事实，那么极易引发合法性危机。技术环境与制度环境在对组织的要求方面存在难以调和的矛盾，以追求有利的技术环境为导向的组织可能会忽视组织的合法性建构，以营造良好的制度环境为目标的组织则可能会降低组织内部的运作效率。因此，在兼顾技术环境和制度环境的基础上寻找适当的平衡点是保证组织常态化运转的关键。党组近百年的发展历史和组织目标导向决定了它会把更多精力倾注于营造优良的制度环境，当然这并不意味着完全抛弃技术环境，各级党组在不同发展阶段会有不同的侧重，都是为了保证党组能够尽快适应外部环境，同时也维持组织内部的稳定性。

党组在技术环境中不断追求行动成本最小化和行动效率最大化，旨在保证党的领导能够直接高效地作用于各类非党组织。党组的内部结构及其运行程序均普遍受到技术环境的影响。如前所述，党组的组织结构相对单一，不设专门的工作机构或下属机构。党组成员人数较少且均为单位里的领导班子成员。这种结构设计能够减少组织内部成员之间的意见分歧，且有效避免同一组织内部不同工作机构之间的不合作难题，在破解合作困境的基础上不断提升党组的整体行动效率。党组的运行程序一般是在决策前置程序中进行充分的沟通协商，党组内部形成基本共识，然后召开党组会议作出正式的表决，最后是推动决策有针对性地贯彻执行，通过建立督查、评估和反馈机制充分保证实施实效。这一整体运行过程环环紧扣，达致成本与效率的最优。

实现组织的合法性是制度环境确立的首要目标，制度环境尤为重视组织内部自我生成的规则与组织外部制度之间的衔接协调，从而在组织的内部和外部实现双重规制。组织规则和制度定义了组织的身份及其边界，为适当性行为施加了认知和规范限制，推动组织内部成员之间以及组织与其他组织之间建立相互信任。1参见[美]詹姆斯·马奇、马丁·舒尔茨、周雪光：《规则的动态演变——成文组织规则的变化》，童根兴译，上海人民出版社2005年版，第5-8页。党组的全部行动都是围绕其目标任务展开，贯彻落实党的大政方针政策，充分发挥其领导作用，在各类组织行动中建构合法性秩序。党组的合法性建立在依靠党组内部规则及其相关外部制度共同发挥作用的基础之上，两种不同的规则和制度各展其长、相互协调。党组内部规则是在实践中总结并制定出的符合自身发展规律的内部制度规范，主要包括内部组织纪律、议事办事规则、党内规范性文件等形式。例如，《中共民政部党组工作规则》是民政部党组为了加强自身制度化建设并结合民政部实际情况制定的规则。该规则详细规定了民政部党组的职责任务、组织原则、议事决策等，旨在从民政部内部营造党组工作的良好制度环境。党组的外部制度主要是指一系列与党组产生关联的党内法规，它们并非由各单位党组自己制定，而是其他党组织为了加强对党组的规范管理制定的规范。目前已有多部党内法规规定了党组的相关内容，涉及党组的设立条件、内部构成、运行机制等方面。《党章》设立专章，原则性地规定了党组的性质任务、组织构成等内容。《党组工作条例》依据党章，进一步细化了设立条件、组织职责与原则、决策执行程序等方面的内容。《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》则专门针对党组重要职责之一的讨论和决定党员处分事项作出具体规定，充分体现了党组严格管理党员干部、履行全面从严治党主体责任的担当。

四、党组的功能面向：自身建设、法治与政治功能

党组的功能定位与其目标取向和中国共产党一以贯之的组织使命紧密相关。中国共产党以动员和带领最广大人民群众充分认识并实现自身的根本利益为使命，全方位融入人民群众，使他们从道德和理性两个方面切实感受到党的优势所在。2郑智航：《党管政法的组织基础与实施机制——一种组织社会学的分析》，载于《吉林大学社会科学学报》2019年第5期。党组是实现党的组织使命的重要场域，以不断追求加强党的领导与完善党的建设为目标。具体而言，党组的功能包括自身建设功能、法治功能与政治功能等三个面向。自身建设与法治功能是党组自我运作的内部动力，为实现组织目标提供内部先进性与法治保障。政治功能则是党组对外部产生的领导力和作用力，它进一步诠释了党组的目标取向，高度契合党的组织使命。

（一）自身建设功能：党组织自我发展完善的示范

党组不断进行自我调适与建构，加强自身的先进性和纯洁性建设，在实现自我发展的同时，为中国共产党实现组织使命发挥一定的示范作用。从组织社会学上讲，组织在实现组织化的过程中既可以通过自身力量的优化组合实现规范化和制度化，也可以借助于外部力量推动组织优化升级。党组的自身建设功能依循组织理论建构思路，即党组有能力通过组织内部的自我调节与完善实现组织化的目标。实践中各级各类党组都会定期召开民主生活会，开展批评与自我批评，针对党组内部的突出问题进行集中整治，同时也围绕党员尤其是党员领导干部的教育、管理和监督问题进行及时纠偏，这是加强组织建设的重要举措。另外，《党组工作条例》也有多处内容涉及到规范党组自身活动。比如，总则部分第4条规定了党组工作应当遵循的五项基本原则。第三章第18条提出党组要坚持党建工作与业务工作并进，同时通过加强在政治、思想、组织、作风、纪律、制度等方面的建设，提升党组工作的科学化水平。

党组内部生成的治理理念和运行机制会对与之关联的党组织建设产生潜移默化的影响，尤其是会影响到批准其设立的上级党组织。党组与上级党组织之间关联互动具有双向性，一方面党组必须服从批准其设立的上级党组织领导，另一方面党组的组织建设会在某些方面对上级党组织具有一定的参考价值。比如，党组在发展建设过程中形成的创新性方式方法可能会被上级党组织借鉴采纳，为保证上级党组织决策的科学性和行动有效性提供助力。

（二）法治功能：加强对自身权力的规范与制约

党组的法治功能主要是对党组内部权力配置的优化与再设计，通过加强对党组各项权力的有效制约，尤其是对其领导权进行严格控制，防止党组逾越民主法治的底线。现代法治观崇尚法律至上，任何个人和组织都不得凌驾于法律之上或置身于法律之外。遵循法治的基本理念，党组的权力要受到严格限制。如前所述，党组是嵌入非党组织的领导机构，在本单位发挥核心领导作用。党组的领导权可具化为决定重要人事任免、重大改革事项、单位职能配置和人员编制等类型，这些权力都需要运用法治思维和方式予以规范与约束。

党组的法治功能蕴含着规则至上、权力约束、程序刚性、有责必究和权利保护的内在逻辑。1鞠成伟：《论中国共产党治理的法治化》，载于《当代世界与社会主义》2017年第1期。法治功能可以有效避免各级党组打着党的领导的旗号过度干预非党组织活动，尤其是可以谨防党组过度行政化的倾向，明确党组与行政机关的职责范围和工作权限。正确处理党政关系，避免引发党政不分、以党代政的潜在风险。与此同时，法治功能能够坚决抵制党组内部成员假借以行使党的领导权之名拒绝遵守和执行党规国法，将个人的意志凌驾于党规国法之上，践踏和破坏法治权威。

党组权力的边界需要通过一系列的党规国法予以限定。国法并不会直接规制党组权力，但一般会从外部间接影响其权力配置和运作。党规则会明文规定党组的权力边界并从多个角度约束党组行为。在国法层面，我国宪法第5条明确规定了“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”2《中华人民共和国宪法》，《人民日报》，2018年03月22日。，这表明党组的各项活动都不得逾越宪法和法律规定的边界。党规层面逐步形成了以党章为核心、准则和条例为主干的权力监督网络。党章总纲列明了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》详细规定了加强对权力运行的制约和监督若干制度安排。《党组工作条例》第七章系统规定了对党组权力的监督与追责。通过建立述责述廉制度、履职考核制度、多方监督制度等手段，并列举不同情况下的具体追责方式，进一步规范和约束党组及其成员的权力。

（三）政治功能：加强党的领导与推进政治整合

“党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”3习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第259页。党组在党的组织体系中是保证党的领导功能得以充分实现的关键组织。加强党的领导是一项复杂的系统工程，仅凭推动党的自身建设是远远不够的，还需要在外部环境中加强与党外组织关联互动。为了实现组织的整体稳定性，消弭外部环境中的不确定因素，在其他组织中建立本组织的分支机构是一种值得推广的可行方法。4罗峰：《政权系统中党的组织建设：历程、特征及其有效性分析》，载于《政治学研究》2009年第4期。党组的存在成为嵌入国家政权机构的坚固堡垒，党组能够降低外部环境的不确定性，弥合政党与国家政权组织的矛盾，巩固党的领导和执政地位。党的领导是党组的重要功能也是基本职责，党组内部关于党的领导的功能展开主要呈现三种样态：第一，党组在本单位中发挥把方向、管大局、保落实的领导核心作用。党组拥有坚定的政治立场和大局意识，自始至终引领本单位的总体发展方向，保障各项工作有序推进，确保本单位发展不偏离正轨。第二，党组全面履行领导责任，加强对本单位业务工作和党的建设的领导。党组的领导作用表现为影响和感召本单位相关部门和具体负责人落实具体工作，而非替代他们去执行单位内的具体业务。第三，党的领导借助党的路线方针政策加以展开，路线方针政策具有鲜明的问题导向和结果导向。通过把党的路线方针政策转化为法律法规、政策政令和社会共识，把党的主张和意志输入单位内部，形塑党的领导价值并巩固执政合法性。

政治整合是功能各异的组织之间基于共同目标积极寻求协调统一并抵御组织过度分化的过程。这一过程通过采取引入新的要素、理念、规则等方式，重组和再造组织内在与外在要素之间的排列顺序，化解彼此之间现实与潜在的张力，推动组织之间建立合作共赢的长效机制。党组以相对独立的运作方式嵌入非党组织内部，在形式结构上扮演执政党与非党组织之间沟通的纽带，为推进政治整合提供了优势条件。党组政治整合功能的实质体现为执政党的主张和意志以党组为沟通媒介直接影响其他非党组织，不同组织之间基于共同的利益和价值认同联合起来，形成相对牢固的利益共同体，共同体内部遵循科学的规则和机制实现资源整合与再分配，从而最大化地释放组织效能。有学者把党组的政治整合功能概括为“双重嵌套式”，党组在非党组织的“组织嵌入”实现“一次整合”，又通过党组“管理本单位党员、干部”“发挥本单位领导核心作用”和“团结非党人士与群众”等途径，实现党组在所在单位的“二次整合”。1吴晓林、郭慧玲：《党组政治研究：“双重嵌套”的政治整合结构》，载于《探索》2016年第3期。实现党组政治整合功能应依循由内而外的基本路径。党组内部的成员兼具党员与非党组织领导干部的双重身份是政治整合的起点，这种身份的同构性有助于增进双方组织人员的双向认同，建立彼此之间的深度信任并达成相对一致的行为倾向，奠定政治整合的前提基础。党组在非党组织中发挥强有力的领导核心作用是政治整合的动力源泉，党的主张和意志能够以党组为媒介贯彻落实于非党组织之中。政治整合的外在形式直接建立起执政党与非党组织的联系，实现了二者组织结构和管理体制的整体性重构，有助于统筹党与非党组织的职权职责和任务分工，进一步理顺二者的关系，形成统一高效的有机共同体。

五、结语

党组是中国共产党在长期发展过程中摸索出的一项匠心独运的组织设计。党组立足于我国政党政治实践，嵌入非党组织机构内部，在执政党与非党组织之间搭建起沟通协作的桥梁。实践运行中的党组是一个存在感颇高却又令人陌生的组织，官方报道中时常被提及的“党组书记”“党组成员”“党组向党委汇报工作”等表述从侧面反映出党组活跃于政治生活中，但囿于诸多的党内工作和规章制度处于保密状态，党组的运行规律、工作机制等内容并不被人们熟知。新时代党和国家机构改革及其党政关系的变化赋予党组新的使命与责任，党组制度也亟待从理论层面予以充分回应。无论党组的特殊性如何，它归根结底是组织的一种类型。本文从组织社会学的角度尝试对党组的组织基础和功能展开探讨，当然这仍然偏向于外部观察视角，党组内部的一些运行规律仍有待理论和实务部门进一步挖掘。唯有对党组实践现象展开充分的理论演绎和经验总结，才能推动党组制度的不断成熟和定型，为治国理政实践提供源源不断的动力支持。