云南边境地区教育治理现代化的现实困境和变革路径

李孝川，李劲松

(云南师范大学 教育学部，云南 昆明 650500)

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的战略目标，强调深化教育领域综合改革。深化教育领域综合改革，就需要提升教育质量，促进教育的公平与均衡，建构政府、社会和学校的新型关系，不断完善和发展教育治理体系，提升教育治理能力，最终实现教育治理现代化。2019年2月，中共中央、国务院《中国教育现代化2035》将“推进教育治理体系和治理能力现代化”作为国家新时代重点部署的面向教育现代化的十大战略任务之一。

教育治理现代化是整个国家的教育制度体系、制度运作方式和行政管理能力的现代化。教育治理现代化涵盖教育治理体系现代化和教育治理能力现代化两个层面，其目的是为了解决教育发展过程中所遭遇的制度障碍、权力矛盾和利益冲突等而实现教育强国。当前我国正处在建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的关键期，推进国家治理体系和治理能力现代化是现时期国家现代化发展的重大战略任务，而教育治理体系和治理能力现代化在国家治理体系和治理能力现代化中扮演着举足轻重的作用和价值。因此，推动教育治理现代化的进程就显得势在必行。云南作为面向南亚、东南亚的辐射中心和新时代“一带一路”的前沿阵地，是我国实现教育对外开放和国际化的窗口。云南边境教育不仅发挥着开展国民教育，为边境社会培养人才的任务和功能，同时还是教育对外开放的前沿，是国家对外交流交往的门户。云南边境教育的独特性日益彰显，边境教育治理现代化已然成为我国实现教育现代化，以及推进国家治理现代化的关键举措。

一、云南边境地区教育治理现代化的理性诉求

推进云南边境教育治理现代化，是当前深化云南教育改革的重要目标，教育治理现代化的过程就是推动云南边境地区教育由传统向现代转型和变迁的渐进过程，为适应日益多元、快速变化的现代社会，满足人才培养和民族振兴的需求，必须深化教育治理改革，全面、深刻把握边境地区教育治理现代化的价值和功能。

(一)培养沿边建设人才

伴随着我国沿边开放战略的实施和推进以来，云南边境地区迎来了新的发展机遇，对人力资本的需要提出新的诉求。如果没有当地人才作为发展支撑，云南边境地区的发展将无从展开。而教育对于培养沿边建设人才起到了举足轻重的作用。因为教育有助于普遍提高当地劳动力素质，可以有针对性地培育跨文化交流人才。特别是在“一带一路”倡议下，我国与邻近国家开展诸多领域的合作，这些合作需要熟悉和精通周边国家风俗、文化的人才，边境地区教育因靠近邻国的地缘优势，同时拥有大量跨境民族的生源，更方便培养跨文化交流人才。鉴于云南邻近国家政治体制不同，历史文化传统各异，宗教信仰多元，经济发展水平多样，各毗邻国之间开展互访、交流、民生项目等都需要跨文化交流人才。因而提升云南边境地区边民的人口素质，提高边境地区教育的国际化水平和层次，对云南边境地区经济社会发展、推动国家的“一带一路”建设，建构人类命运共同体都发挥着战略意义。

(二)加深边民国族认同

国族认同是一种“想象的共同体”，但这种“想象”不是虚构出来的，而是对“集体记忆”的理性诠释。这种“集体记忆”是特定的社会群体中的成员共享往事的过程和结果。[1]共享了“集体记忆”的成员，可以凭借此事实归属于某一群体。[2](P40)教育是最根本的一种巩固边民“集体记忆”的有效方式，因为教育有专业化的教育工作者进行运作，“集体记忆”可以在组织化和系统化的学校教育中得以实践、传承和被遵守。同时，边境地区学校教育属于国家教育体系的分支，国家教育系统掌控了对“集体记忆”的诠释权，有助于边民通过“集体记忆”加深对中华民族的认同。因为边境地区教育可以培养和塑造边民正确的政治观念和价值取向，通过学校教育等一系列的行为规范和实践体验方式，增强边民的国族认同，促进边境地区社会经济发展。因此，坚持与强化边境沿线地区教育的政治属性，加强教育主权观念意识，增强民族群体的国家意识以及对中华民族、对国家的认同感和凝聚力，实现边境沿线一带与国家之间的“政治一体，文化多元”的稳定格局将成为边境教育治理的常态化工作。

(三)增强跨境教育竞争力

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出，要“坚持以开放促改革、促发展，开展多层次、宽领域的教育交流与合作，提高我国教育国际化水平。”云南边境地区作为面向南亚、东南亚开放的前沿和新时期“一带一路”的窗口，是云南实现教育治理现代化的门户。伴随着《纲要》的实施和“一带一路”的倡议，云南边境沿线邻国成员间增进了人才合作、学术往来和人文交流等领域的合作，进一步扩大彼此合作办学、民间组织的交流，以及广泛开展教育类互学机制。基于此背景，云南边境地区跨境教育活动越来越频繁。期盼在扩大沿边开放的同时，提高云南对邻近国家的影响力，加强边民的国族认同感，这就需要加强云南跨境教育的竞争力，确保既能吸引邻国学生前来留学，又能实现“走出去”传播和弘扬我国文化的战略。扩大我国在国际领域的影响力，在全球共同治理过程中突显独有的作用和价值。

(四)树立和提升国家良好形象

国家形象是国内与国际社会公众对某一国家相对稳定的综合评价。是个体对某国经济水平、科技水平、文化水平和政治秩序等客观对象的主观感知，是主观意识见之于客观对象的结果。在云南边境地区，边民通常情况下会依据周边在场的客观对象来主观构建国家形象，而边境地区的教育就是边民日常生活中最易感知的客观对象。边境地区教育其背后体现的是国家综合实力，边民可以通过比较两侧的学校教育来构建积极或消极的国家形象，当我国边境地区教育系统的硬件和软件都优于周边邻国的教育系统时，国家在教育领域就会以正面而积极的形象呈现于边民心目中。同时，境外边民也会通过教育这一窗口感知到中国的实力，甚至被我方的实力所感召和吸引。由此可见，云南边境地区教育治理现代化不仅可以在很大程度上增强边民全面建成小康社会的信心，还可以彰显我国作为教育大国的感召力和亲和力。通过与全球分享我国教育治理现代化的实践经验和智慧，以此展现教育大国的国家形象。

(五)促进睦邻友好与文化交流

共同的地域、共同的语言和共同的心理素质，以及仍在一定程度上联系着的共同的经济生活，使得云南边境地区各民族继续保持密切的联系和经济、文化方面的交往。各民族间业已形成的通婚互市、探亲走访、拜佛朝庙、过耕放牧、节日聚会等传统交往，从未中断。[3]在“一带一路”倡议下，旨在推动和促进边境地区文化交融的边境民族教育理应承担起“实现民心相通、弥合文化冲突、培育共同体意识”的时代诉求。[4]边境地区教育担负着中华文化传承和对外文化交流的使命，更应注重培养边民跨文化交流的技能，使边民具有多元文化理解、包容和共荣价值取向，并通过一系列主题活动或课程的设置，让边民深刻理解开放包容、和平合作、互利共赢的丝路精神，让边民具备“开放、包容、互惠、共赢”的发展理念，为其主动参与世界命运共同体建设做好心理和文化储备。推动优质教育模式在边境沿线国家互鉴互学，通过嵌入式的共同体意识教育活动，铸牢中华民族共同体意识，最终实现人类命运共同体的建构。[4]

二、云南边境地区教育治理现代化的现实困境

我国在推进教育治理现代化进程中已积累了一定的成果和经验，但对于边境地区而言，因各种因素的影响仍存在教育治理观念淡薄、各主体权力边界模糊、学校自主办学活力不足、社会组织参与渠道受阻等现实问题，因而需要通过进一步厘清教育治理现代化进程中存在的问题，重点思考如何打破存在于政府、学校和社会三者交互过程中的壁垒，加强源头治理和协同治理，实现高水平推进边境地区教育治理现代化。

(一)各治理主体的现代化治理理念薄弱

教育治理理念高质量、现代化发展是保证教育治理现代化发展的重要指导力量。一旦教育治理理念出现偏差、缺乏创新精神、过分的保守化和单一化就会阻碍教育治理现代化的良性发展。长期以来，云南边境学校普遍受到教育行政部门自上而下的治理模式的影响，导致部分学校在治理过程中都存在民主化治理理念薄弱、尚未形成系统的协同化治理思想。具体表现为云南边境学校的各个治理主体之间并未形成畅通的信息交流渠道、未形成教育资源建设和共享共同体、教育治理合作机制不完善，从根本上看主要还是教育治理主体陈旧的教育治理理念还没有得到转变，教育治理理念仍然受到传统的“行政化”教育理念的影响，尚未形成创新性、现代化的教育治理理念。加之，云南边境地区是远离我国政治中心、经济中心和文化中心的区域，各治理主体在教育治理的过程中基本上保持一种“求稳”的心态，即在治理中很难接受创新性的治理思维和举措，容易忽视边境地区教育的特殊性。另外，云南边境地区的教育治理主体普遍缺乏运用信息化技术来参与教育治理的意识，治理主体普遍缺乏信息的搜集、整合和应用能力。教育治理主体缺乏创新性意识致使云南边境地区在教育治理的过程中没有形成系统的现代化教育治理模式。

(二)治理主体之间权责边界模糊

云南边境地区要实现教育治理现代化就需要形成自主性高、多元主体共同治理的现代化教育治理模式。然而当前在云南边境地区不仅没有形成多元主体共治的现代化教育治理体系，还存在各治理主体间权责模糊的问题。传统的单向治理理念和模式仍然主导着云南边境地区的教育治理体系。单向治理模式主要突出了政府在教育治理中的作用，由政府为治理主体形成一种自上而下的单边治理，这样的治理模式不仅削弱了社会和学校在教育治理中的权利和活力，还降低了政府在教育治理中的精准性和及时性。缺乏科学性和理性的教育治理模式致使云南边境地区的教育治理现代化难以推进，加大了政府在治理过程中的负担。加之，多元化的教育治理体系仍然处于探索阶段，各方教育主体协调分工、共同治理的格局还未形成。当前云南边境地区的教育治理还存在社会和学校教育治理权利不明晰，在现实中依然保持政府主导治理的模式，共同治理模式尚未形成。因此，云南边境地区的教育治理还是存在政府放权就乱的现象，各治理主体间的利益关系无法很好地协调，尚未形成科学系统的多方主体共治的教育治理体系，合理规划和分配各方主体的教育治理权责关系仍然需要更多的理论和实践支撑。

(三)教育管理者教育治理能力不足

教育管理者的教育治理能力是影响教育治理质量的重要因素，然而云南边境地区教育管理者的教育治理能力在执行能力、监督能力、法治能力上都存在不足。从政策颁布的情况上看关于云南边境教育治理的政策文件不多，对于云南边境教育治理现代化的关注度不高，政策关注的持续性也较低，政策的执行力度还有待考量。同时政府关于云南边境教育治理的重点主要是放在政治稳定、民族团结和边疆安定等层面，对于边境学校应当如何促进教育治理现代化的关注度不高。其次，特殊的地域位置导致政府在教育治理的监督过程中难度较大，监督不到位现象频发。教育行政部门对边境学校的教育治理缺乏动态监督机制，因自上而下的教育治理方式，导致边境地区的教育治理多为单一地行政监督，缺乏社会、企业等主体的监督，总体上造成了云南边境地区教育治理的监督模式单一且不全面。此外，云南边境地区教育管理者在治理过程中呈现出法治能力较弱，依赖“人治”的现象突出等特点。虽然大部分云南边境的教育管理者都拥有良好的法治意识，能够在教育治理的过程中秉承遵守法律法规的意识，但是具体到详细的教育治理法律法规上，部分教育管理者是含糊不清的，这就导致很大一部分边境教育管理者在教育治理中进行决策和解决问题时“法治”意识体现不足。

(四)边境学校自主办学活力不足

受到传统治理体制的影响，云南边境地区的教育治理主要由政府主导，总体上呈现出教育治理政教、政事不分，不同学校治理模式单一化，教育决策脱离学校自身特色和实际情况的现象。云南边境的很多学校都存在教育行政部门对学校的管理过多、过细，导致学校单一的将行政目标作为教学目标，将行政任务作为教学任务，一味地遵照教育行政部门的指令办学，造成政教不分的乱象，导致云南边境很多学校仍然存在教育治理体系中权责不明确，治理主体空心化现象明显。其次，云南边境地区有众多“国门学校”，这些边境学校不仅承担着当地民族教育和国民教育的重责，还要发挥对外教学和文化传播与交流等衍生功能。基于此，云南边境教育更应当形成千校千面的治理格局，使不同学校发挥不同的治理特色，但是当前很多边境学校都存在教育治理模式单一化、规格化倾向，学校发展缺乏自身特色且脱离实际发展情况，导致大部分云南边境学校在教育治理中缺乏教学自主权，对课程安排和课程时间的设置话语权不足，缺乏学校自治权，难以发挥学校党组织、家长委员会、社区代表等的教育治理功能。

(五)教育治理缺乏有效的社会参与渠道

云南边境地区的教育治理主要以政府为主，缺乏社会、学校等多方的参与，各主体在教育治理中协同性较低，各治理主体普遍缺乏参与意愿和参与渠道。政府作为教育治理的主导因素缺乏内外的协调能力，没有构建合理的社会参与途径和渠道，难以激发社会力量参与教育治理。云南边境地区的教育治理存在自身的特殊性，需要政府协调好教育部门和其他业务部门的关系，共同推动教育治理的现代化进程。但是政府难以协调好各部门的分工和合作关系，职权划分工作分配存在问题，在教育治理的过程中出现各行其是的状况，政府对边境教育治理的校企合作关系协调不足，没有形成良好的校企共治渠道，造成校企合作治理成效不如预期。总体而言，云南边境地区的教育治理缺乏多元主体参与的渠道，呈现出治理过程中多方主体的参与积极性较低，尚未形成“政府-社会-学校”一脉相承的现代化治理模式，参与治理的主体之间合作程度低、分割性强，很多治理模式都流于形式，且治理过程缺乏社会组织和公众的参与。

三、云南边境地区教育治理现代化的变革路径

推进云南边境地区教育治理现代化，关键在于建构合理高效地教育治理体系。教育治理体系构建是提升教育治理能力和实现治理现代化的基础性工程。云南边境地区教育现代化治理模式应是根据教育规律、国情的顶层设计和实践探索逻辑来建构，使边境教育治理现代化逐步走向“共治”和“善治”的愿景。

(一)培育边境地区教育管理者的现代化教育治理理念

教育治理主体应具备先进的教育理念来指导教育治理实践活动，围绕立德树人的核心任务，坚持“以人为本”的教育治理理念，以国家治理现代化为指导方向，以教育治理理念的创新与改进为引领，深入探讨新时代教育治理改革机制，构建更加综合性、多样化的教育治理体系，引领教育治理向现代化、科学化、民主化的方向前进。其次，需要树立民主、共治理念。在治理过程中，民主是确保教育治理高效有序开展的前提，保障在治理过程中多元主体有多渠道参与决策与进行监督评议的机会。教育管理者的民主管理理念直接关系到其他主体参与的有效性。教育管理者要转变传统“官本位”的管理观念，在多元共治格局下，教育管理者是组织者、执行者，也是承上启下的关键角色，要不断加强自身的服务意识，积极引导其他主体参与到学校教育治理实践活动中。多元共同治理与民主管理更有利于共识的达成，做出科学决策，提高执行力，最终使得教育治理能够真实反映出个体与社会发展需求，实现教育公平与教育效率的双轨并行。此外，需要坚持开放共享的治理理念。教育管理者要意识到教育是一个民族、国家，乃至世界的共同事业，是一项共同利益，教育治理要坚持开放共享理念，将国家顶层设计与基层创新相结合，秉持开放性、包容性态度，不断总结各个地方治理革新的经验，及时将优秀的治理经验总结推广。

(二)以政府为主导明确各治理主体的权责关系

政府部门作为社会公共利益的“元治理”主体，仍要保证其在教育治理中的主导作用，为教育治理实效的最终结果兜底。在新发展格局下，要保证党对教育治理的全面领导，打造政府主导、社会协同的现代化治理体系。既要提高教育管理部门对国家教育治理的统筹管理力度，保证教育行政效率，要对教育职能部门的权力范围进行确权，确定各项教育事务下责任主体与管理权限的归属问题。又要保证政府主导前提下，要放管结合，针对权力过于集中的问题，通过扩大地方政府对于本地的教育事务的管理权限来增大地方的自主权空间，还要推进责权清单的管理制度，明确各级教育行政部门的审批权力，防止权力滥用。此外，要重视推进教育部门间权力的科学配置，注重落实好教育治理运行协同的监督体系。针对教育部门之间职能出现诸多交叉，权责不明现象，要进一步厘清各部门的具体职能，进一步划定各教育同级部门之间的权责边界，明确落实到各主要负责部门，构建相互协助又相互制约的权力配置体系。同时，重视监督机制的作用，监督是实现教育治理现代化的关键一招，对边境教育治理的监督可以对治理过程展开科学的监控，规范治理主体的行为活动，确保责权的合法使用。[5]要做到常态化监督、精细化治理，切实保证边境教育治理的长效化与高效化。

(三)提升边境教育管理者的现代化治理能力

教育治理能力的现代化除了政府、其他组织治理力量的提升，还包括个体的现代化或是个体能力的现代化。教育治理现代化的核心即为教育管理者能力的现代化，教育管理者需要兼具法治和德治能力。法制治校显得机械僵硬，没有人情味，德治治校又显得学校松散，失去原则，这就要求管理者需要将两方面能力结合去治理，才能规范治校又贴合人意。一方面，管理者的治理行为必须依据相关教育法律法规来实施，治理过程中的各项事务开展、制度设计都要以国家现行的法律法规作为准绳，保证教育公共权力运行的标准化和法制化；另一方面，管理者要善用德治，个体道德素质水平与学校治理行为的成效之间是正向关系，管理者要活用校园文化，将正向的思想文化合理融入课内外活动中，在开展日常教学活动中潜移默化地提高学校各人员的素质。其次，需要提升管理者的综合治理能力。教育治理主体的能力水平是对教育治理现代化水平和质量的直观度量。主要包括判断能力、执行能力和统筹能力，判断是执行的前提，只有对不同主体利益需求进行客观分析判断后才能使得执行能力在正确的位置精准发力，在执行过程中，一系列问题会出现和亟须处理，这需要管理者具备较强的灵活创新能力及统筹能力，[6]教育管理者要具有鉴往知来的全局意识，在遵循国家大政方针前提下结合边境实际发展及时制定更适切教育的现代治理方案。

(四)强化边境沿线学校的自主办学能力

学校自主办学意味着决策权下放，学校成为自主办学主体，本质上就是让学校进行自主管理。自主办学下学校对于政府的依附性大大降低，主体性凸显，学校亟须制定符合实际的办学章程来作为治校蓝本。章程制定要优先满足国家教育部门的决策需求，在明确国家战略方向的基础上，立足于中长期发展要求，充分了解师生的基本诉求，及时规划和制定满足学校发展需要的章程，其制定过程就是一次很好的学校自治体现。其次，要将学校重大事项的决策权下放。用共治来替代传统的个人决断，对学校治理中的参与权、决策权做出结构上的调整，学校内部需要进行“二次分权”，将学校的自主权进一步下放到各个主体，不断完善学校内部治理机制。一要完善决策制度。建立健全校内决策机构，关乎教学改革以及师生利益的事物要听取利益相关者以及专业者的建议，充分体现出决策层与民众的价值共识；[7]二要健全师生及其他主体参与学校治理的制度。要积极拓宽师生参与民主管理渠道，有效吸纳社会、家庭有识之士有序、理性参与学校治理，让他们成为学校治理的参与者和监督者，构建依法治理、自主办学、多方参与、民主监督的现代化学校治理体系。

(五)构建多方参与的现代化治理平台

治理主体是否多元化是现代化治理与传统治理的区别之一。现代化教育治理要厘清教育系统与不同主体之间的主要矛盾以及和谐优化问题，在现代化教育治理中，多元治理主体的参与要贯穿治理的全过程，要明确家庭，社会等主体的参与不是教育治理中的边际效益，而是必需品。这就需要提高家庭治理主体的话语权。家长作为学生的监护人，是教育服务的直接利益关系人与直接参与者，要加速拓宽家庭参与教育治理的渠道，通过法规来保障家庭对于教育治理的知情权、表达权等权利，逐步提高家庭参与教育治理的话语权，不断完善教育治理的组织结构，联合家长力量推进协同育人。其次提高社会治理主体的参与性。充分发挥社会组织参与教育治理的权力，体现第三方中介的参与价值，完善社会力量参与教育资源供给的治理机制。多元优质的教育资源以及教育人才是保障边境教育治理顺利开展的必要条件，第三方支持教育资源供给，能极大满足边境的多样化教育需求，分担边境教育治理的压力。此外，评价作为检验教育治理实践成果的主要反馈环节，对于治理实践具有重要导向作用。构建合理的评价指标体系是进行科学评价的前提，我们要打破现有的评价主体单一，“管办评”主体不明确的现有格局，构建多主体参与，“管办评”分离的多元评价体系。[8]多元主体参与评价既是对不同主体利益的尊重，也更能反映出评价结果的真实性。以此确保客观科学地促进边境教育治理现代化逐步走向“共治”和“善治”的愿景。