中国基层治理的千年之变

熊万胜 黎 雨

党的二十大报告对社会治理做出了系统的论述，其中特别提到要“完善社会治理体系”。而基层治理体系和治理能力的现代化，作为推进社会治理现代化的重要基础，也是推进中国式现代化的重要动能。为深入学习和贯彻二十大精神，本文基于中国基层治理千年来的历史变迁，探索中国式现代化的基层治理经验。中国基层治理的主要内容可分为四个方面：治安（包括维稳）、管理、服务和社区治理（包括动员）。如果我们将基层治理置于历史长河中观察，就会发现，当前基层治理的这些主要方面都发生了重要且空前的变化。

一、新型的社会安宁

当前社会生活的一大特点是，人们的不安全感越来越少。中国已经成为世界上最为安全的国家之一，无论在城市还是乡村，人们都有一种比较强的安全感。从历史长周期来看，这种普遍的安宁状态并不常见，如果和历史上的太平盛世相比，它在一定程度上也是一种新生事物。按照涂尔干的解释，这是工业化时代的社会分工所产生的各得其所的效果，分工细化使得每个人都找到了自己的特殊位置，相互竞争减少了。这确实是传统社会没有的现象。但传统社会通过身份体系也将人们区分成各种各样的身份，希望形成各安其分的状态。对于当前中国的社会秩序来说，“各得其所”和“各安其分”都发挥了作用，除此之外，还有一些新的因素值得注意。

中国历史上，治安的难点主要是乡村而非城市。古代中国的城市并不发达，城墙之内，有“城”未必有“市”，有城市也未必就有发达的城市社会。真正的大城市从来都是凤毛麟角，往往还是国家政权重兵把守的区域。对国家的威胁主要来自统治力量相对薄弱的地方，尤其是乡村地区。基本原因在于，农耕社会中的乡村社会必定是一个相对完整的经济系统和社会系统。地方社会经济系统的自成一体与政治上层建筑的高度大一统，是两种完整性，而它们相互之间的张力始终存在。

各种地方性的势力具体地承受和演绎着这种张力。这些地方性的势力，未必会挑战国家政权，但它们必定要扩张自己的威势和利益，所以容易成为地方社会秩序的破坏性力量。地方势力是地方社会经济系统中的骨干部分，他们的存在对于维系这个系统的运行至关重要，国家不能简单粗暴地消灭他们。对于地方势力的整改，曾给历代当政者带来巨大的困扰。历史上关于是否应该抑制土地兼并的政策论争，是此类困扰的一个集中体现。如果贸然抑制兼并，基层社会就会失去组织。王安石变法的主要内容也是力图解决此两难：要想抑制兼并，就要有新的结构来替代这些兼并势力的社会功能，比如他们在信贷和乡村秩序方面发挥的作用。地方性势力的来源可能是富有者，是宗族，是宗教，是恶人，也可以是体制内的官吏。官僚势力的根源也来自地方社会经济系统的完整性，他们是这个系统中的领导者，因此必须得到尊重。可是，尊重官吏在地方的领导能力，又可能导致官僚势力的膨胀以及分裂倾向的滋长。

农耕社会中的乡村社会是一个相对完整的经济系统和社会系统

从微观的人际关系来看，经济社会系统的完整性还意味着频繁的互动，意味着磕磕碰碰，乃至严重的纠纷和冲突。实际上，乡村社会的不稳定样态一直持续到当代。基于江南地区的经验，费孝通先生为我们描述了一个“无讼”的传统中国形象；但基于清代重庆巴县档案的研究却为我们揭示了一个近乎“好讼”的地方社会图景。清末主要在山东活动的美国传教士明恩溥甚至写道：“像在中国这样人口无比稠密的国家中，人口众多的家庭挤住在狭窄的住所里，不可能不经常引起争吵。”“在每一个中国人的生活中，没有哪一天他的安宁、富足，也许还有生命，不会受到一些纠纷的威胁。”如果我们还能记得20世纪80、90年代的城市单位或乡村村落里的人际关系，可能会认为明恩溥在一百年前的描述还是有效的。不过，这些纠纷中的大多数都不至于闹上法庭。纠纷多而诉讼少，是费孝通所谓“无讼”传统的一体两面。

进入21世纪，城市化的迅速发展彻底地改变了乡村社会经济系统的结构，大大地降低了它的完整性。这是社会治安、人际矛盾和稳定形势发生改变的根本和关键。大量的青壮年外出务工，家庭矛盾、邻里矛盾、聚众饮酒和宗族械斗逐渐减少。发财的机会转到城市，各种人（包括乡间恶势力）的注意力从乡村转到城市，因而也都被置于国家机器的严密监视之下。税费改革则极大限制了地方官吏发展势力的空间。乡村社会系统的简化为国家权力走通“最后一公里”创造了条件。

每个城市都发展出了结合移动互联网技术的网格化治理的模式

地方治理的重心历史性地转向了人口流入地区，尤其是城市。我们曾经很担心大流动时代的城市秩序，但信息技术为解决这个问题提供了前所未有的便利，每个城市都发展出了结合移动互联网技术的网格化治理的模式。联网摄像头的发展，将各个角落变得透明。技术、资金和人力三个方面同时趋于密集化，使得中国的城市公共场所也成为世界上最安全的地方。此外，各级各地政府的治理经验日趋丰富，治理创新层出不穷，各种机制也越来越有效。劳资矛盾是城市里最受关注的一种矛盾，但在社会主义国家，解决劳资矛盾呈现出了十分不同的方式。国家坚定地站在工人一方，帮助他们讨薪，并且通过劳动保障机构和司法机构将为民讨薪的行为制度化了。因此，集体讨薪的对象从企业老板变成了基层政府，从而减少乃至避免了成规模的直接冲突。

需要特别提到的是，无论是城市化、网格化、信息化，还是治理经验的累积和人际关系的理性化，这些过程都是不可逆的。如果这个判断成立，我们甚至可以说，大一统的国家已经能够适应一个高度工业化、市场化的社会。这是一个千年之变。

当然，如果经济形势发生重大波动，城市化出现重大反复，或者社会发生明显动荡，生活不能正常地维系下去，那就肯定不得安宁了。如果没有发生这些糟糕的情况，明恩溥描述的那种传统中国人矛盾重重的状态是否就不会重新出现？也不一定。因为社会的安宁不仅仅是由社会宏观因素所决定，还需要个人能安顿自己。在今天和将来，个人如何安顿自己，却是一个极大的悬念。传统的社会中，人们之间靠得太近，所以会矛盾重重；未来的人，如果距离太远，可能也会相互怨恨。“近之则不逊，远之则怨”，这其实是人性的通病。虽然新的问题总是会出现，但不妨碍我们先告别过去，再面向未来。

二、治理的精细化

今天，中国的治理无疑是空前地精细化了。治理的精细化往往和治理的数字化或者智能化联系在一起，这让我们想起“数目字管理”的理念。数目字管理是历史学家黄仁宇提出的对于中国社会形态的一个期许，其实质是要形成更加适应市场经济体制的国家治理能力。黄仁宇借用韦伯的概念，从上层建筑的角度来描述这个新体制。他所说的数目字管理，除了希望国家治理要有准确的基础数据，更要求国家治理的基本精神趋于理性化。

数目字管理实现的过程，就是一个从农业国向商业国转型的过程。具体地说，一个通过数目字进行管理的国家要具备三个基本条件：发达的信用和金融，人力资源的市场化，第三产业尤其是服务业的充分发达。而这三个条件必须以法治和私人财产的保护为前提。黄仁宇之所以要用“管理”这个来自上层建筑领域的词来描述这个经济体制，是因为他相信这样的体制必须有国家管理的深度介入，换句话说，市场经济体制必然是治理精细化的体制。

黄仁宇提出的这个概念，提供了一个理解今天治理精细化进程和特征的参照系。从数目字管理的角度来看，社会主义市场经济体制的中国，既取得了历史性的进步，同时也表现出明显的本土特征。

（一）对小生产者的管理

在小农经济的基础上实现乡村经济的理性化或市场化，传统中国没有做到，当代中国很长时期内也没有做到。过于细碎的经济规模无法培育足够的契约精神，因此不能充分理性化。改革开放后，中国实际上回归了小农经济。面对日趋尖锐的农村社会矛盾，国家免除了农业税费，大量裁撤乡村政府，鼓励农民进城。国家期待各种市场经济主体用对待城市成规模资源的方式来开发乡村的零碎资源，但事实上，这一进展非常缓慢。乡村资源的零碎不仅仅是地理上的细碎，也是由于其深度嵌入社会关系网络所导致的合作困境。这些密密麻麻的、自然的与社会的沟沟坎坎，足以让私人资本望而却步。直到中央提出要实施乡村振兴战略，才重新启动了乡村发展尤其是市场化的议题。相比以往的市场化进程，这是一种深度的市场化进程，它要将以往不能开发的资源也尽可能地开发出来。作为深度市场化的一种机制，集体经济也重新得到重视，因为它有能力将零散资源打包起来开发。集体经济一般都是道义和理性相混合的经济形式，这与黄仁宇理解的理性管理并不一样。

数目字管理不仅在小农经济的领域难以实现，而且在所有的小生产领域都很难实现。当前，中国有超过1.7亿城乡个体就业的人员，还有大量业余兼职的新型个体经济人员。国家无法准确掌握这些人员的数量、收入和相关结构，也就不能实施准确的税收和有效的管理。因而，大量的管理工作只能交到社区，实施一种自治、法治和德治相结合的治理模式，以平安无事作为治理目标。

（二）对法人经济组织的管理

除了对小生产者的管理之外，中国对法人组织的管理也有其特殊性。通过市场经济体制改革，中国的产业治理走出了按照产业部门设置管理部门的计划经济体制，采取了按照生产力要素进行管理的国际通行架构：比如，纺织企业的管理分别交给了相关职能部门，而不再是轻工业局；农村集体土地的管理交给了国土部门，而不是农业部门。当然，这不能消除中国产业治理的特殊性。中国的产业治理体制中，除了这些专业化的职能部门，还有地方政府（包括地方性的工业园），以及国家对产业链命脉的掌控机制。地方工业园不仅是经济增长机器，还是地方政府管理和服务企业的容器。各种税务、环保、消防、劳资关系等问题的处理，都要通过工业园区的管理部门去实现。更为重要的是，企业之间的关系也不是产业链自治的，其中的金融和关键性资源都是由政府直接掌控。不同所有制、不同产业和不同规模的企业之间形成了一个有序的地位谱系。

（三）城市管理

数目字管理在城市管理中的发展是令人瞩目的，尤其是对街面秩序的管理。在新中国城市化的初期，街面管理也遇到过挑战。有执法权的部门设置在县级，部门有不少，但相互协调不够，每个部门都缺少人手，很难管住流动性极高的早期进城务工人员，尤其是流动摊贩，以致有“七八个大盖帽，管不住一顶草帽”之说。这在乡镇集镇表现得非常明显。乡镇政府先是给这些专业执法部门增加编制外的人员，继而将这些编制外的人员联动起来，成立联动队伍或者综合治理大队，成为一种乡镇政府直接指挥的维持秩序的队伍。这样的队伍其实没有执法权，而是以政府为支撑，进行模糊式的执法。在移动互联网技术发展起来后，这样的队伍演变成依然没有正式身份和执法权的网格化队伍。但这一网格化管理模式最终形成了可以派单的综合指挥中心，后者可以调动专业执法部门，对具体问题迅速定制个性化的解决方案。在这种“数目字管理”体制之下，原来那些无正式身份的“队伍人员”依然很重要，他们发挥着即时发现问题、处理简单问题、对重要问题进行前置处理以增加执法前的缓冲空间等作用。这种升级版的网格化治理，将科层的逻辑、技术的逻辑和基层的模糊性逻辑结合起来，可以真正做到精细化、网格化管理：通过空间定位明确责任部门，然后照章派单，并通过信息技术对执行过程进行严格监督。它的成功之处在于，法治以综治为前导，充满了灵活性。

（四）什么是中国的“数目字管理”

新中国城市化的初期，有执法权的部门很难管住流动性极高的早期进城务工人员

中国的数目字管理的难题，在于现实运作中往往会存在一些隐瞒数据的情况。这与数据生产中的利益纠葛有关，对GDP、财政收入、城镇化率或人均收入等利益关联重大的数字影响很大。因此，要实现数目字的管理，还必须进行上层建筑的深度调整。比如，为了要求地方政府保护好耕地，我们发展出了复杂的土地计划指标运作体系，形成了一个中央政府掌控主导权的土地指标的生成和分配体系，极大地塑造了中央与地方关系，也通过增减挂钩和占补平衡机制影响了城乡关系等诸多方面。在这个过程中，借助于制度变革、卫星技术和现代信息技术，土地管理的力度越来越大，各种违法用地现象越来越少。但是，它也造成了城乡关系的紧张，极大地限制了乡村振兴的空间。在这个过程中，数字是变得准确了，但整个政策体系是否足够合理，还需要反思。

数目字管理落地过程中最特殊的障碍，或者说更具中国色彩的因素，还在于另外两个方面：其一是国家幅员的广大和社会系统的复杂，其二是我们的政府所需要的数据类型的特殊性。

首先，社会系统的复杂性给数目字管理带来了很多困难。比如，人口数据的不准确就给中国的人口政策带来了严重的影响；耕地数据也是如此。在1996年完成的第一次全国土地普查之前，中国的耕地数据非常古老，甚至可能得追溯到明代，官方数据是14.2亿亩。第一次全国土地调查出来的耕地面积是19.5亿亩。随着城镇开发和农民建房，依据这个数据统计上报形成的耕地面积不断减少，到2006年变成了18.27亿亩。国务院根据这个数据，提出了“十八亿亩红线”的说法。但是，在2007～2009年完成的第二次全国土地调查中，调查出的耕地面积达到了20.2亿亩，甚至比启动城市化之前的数据还要高出不少。在2017～2020年完成的第三次全国土地调查中，调查出来的耕地面积又变成了19.18亿亩。

社会主义市场经济体制下，政府对于群众诉求的回应能力迅速增强

其次，这些数据的模糊还与统计口径的模糊有很大关系。政府统计要求得到脱嵌于具体社会环境的数据，但是，数据统计口径本身是具有社会属性的，一定要剥离这种社会属性的话，即使不会导致数据的失真，也会导致数据的失效。比如，耕地按照社会属性可以区分为一般农田和永久基本农田，这些描述耕地社会属性的数据由地方政府上报后填入卫星的数据库，然后卫星会据此进行监测。然而，社会属性和自然属性相比是不稳定的。假如耕地上建了房子，那还算不算是耕地？如果建了临时性的用房可能就要算，但若是永久的合法的房屋就不能再算是耕地了。近来，地方政府的土地部门又提出了新的耕地概念，比如“稳定农田”和“即可恢复农田”，后者指的是目前有地上建筑物，但此建筑物是容易拆除的。这样的数据是过程性的，有助于当地政府根据情况机动处理。如果也要上报到卫星的数据库，势必使得数据结构变得僵化，不利于地方政府部门开展工作。

总的来说，当代中国的治理精细化的目标本身是充满实用主义的，它意味着原来不能被解决的问题得到了解决，原来不能得到差异化对待的问题被识别出来并能被差异化对待。要达到这些目标，无法以数据的高度准确为前提，也不能以理性化为唯一的旨归。

三、服务性转型

儒法共治、内法外儒是传统国家的基本价值，“统治”是政府行为的基本特征，政府对于人民的服务很少，或者是有心无力。今天政府开展公共服务的能力、范围和水平都有很大的扩展，其实质是国家性质的根本改变。我们可以从两条线索去考察，一个是劳动能力成为商品的过程，一个是劳动者成为人民的过程。

（一）人成为自由劳动者过程中的公共服务演进

所谓“公共服务”，指的是私人所需但私人无力提供的服务，这种服务需要有一个地域性的公共权力来提供。早期的血缘性或社区性组织具有很强的自给自足能力，对公共权力的服务少有指望，主要是希望其提供水利、社会治安以及教育等服务。反过来，国家要强制人民为国家或统治者提供大量服务，比如赋税供应、劳役、兵役等。随着社会分工的发展，劳动者本人和劳动能力逐渐成为可以交易的对象。但在农耕时代，劳动者及其劳动能力的交易总体上是不普遍的，需要自己想办法支付交易成本，由此发生的家庭和人身风险都由本人承担。

鸦片战争之后，中国被迫进入全球化进程，也被迫启动了工业化进程。国家的目标从仅仅看重长治久安转向稳定和发展并重，这要求国家必须帮助企业获得劳动者，同时帮助劳动者获得就业机会，这两方面都可以看成是一种公共服务。在市场化的工业经济条件下，劳动者是一个单向度的高效率工具，这样的工具不能独立地发挥作用，必须依赖社会的、市场的和公共的力量提供大量帮助。劳动者脱离了自己的农村社区来到城镇务工，衣食住行需要有人供应，父母孩子需要得到照顾，生病之后需要得到医治，劳动技能需要培训，退休之后还需要保障。市场经济体制希望劳动者“自由”地出售自己的劳动能力，实现劳动能力配置的最优化，为此，必须帮助劳动者解除他们的种种后顾之忧。依靠企业或者市场机制很难确保劳动者能够无差别地得到这些服务，因此必须发展政府主导的公共服务。这些社会保护的直接结果是劳动者可以无所挂碍地从事劳动，但劳动能力也就更加彻底地成了商品。

20世纪80年代开启市场经济体制改革后，各种社会事业开始从单位里剥离出来，如何保障市场中的劳动力就成了问题。在相当长的一段时期里，有两个差异我们无法处理：一个是区域差异，不同地区的劳动者的社会保障和享受的公共服务是不同的；另一个是身份差异，在同一个地区内部不同身份的人的保障也是不同的，比如职工保险和具有农保性质的居民保险的标准就不同，国家公职人员享受的保障也不同于企业职工。

这些差别之所以不能被彻底解决，不仅仅是由于国家的财力不足，同时也由于我们的社会还始终保留了“大共同体”的目标定位，它需要在差序格局中建立一种有领导核心的社会团结。这也与我们的发展体制有关：经济增长中地方政府或者城市扮演至关重要的角色。既然地方政府具有强大的经济发展功能，它就必须激励自己的公职人员和本地百姓。因此，福利制度的身份色彩和地方色彩短期内很难消除。要改变这一境况，需要中央政府极力推动区域的均衡发展。

（二）劳动者成为人民过程中的公共服务演进

在社会主义市场经济体制下，劳动者一方面是出售自己劳动能力的人，另一方面，他们也是国家的主人，有义务维护整个共同体的团结，也有权利享受无限责任政府的深度眷顾。这突出体现在公共服务质量的迅速提升和政府对于群众诉求回应能力的迅速增强上，也体现为政府为群众服务范围的扩展。这种趋势具体落实为“服务型政府”的理念。

在2005年3月的十届全国人大三次会议上，时任国务院总理的温家宝在作政府工作报告时明确阐述了服务型政府的内涵：“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。”中共十六届六中全会强调：建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。对于企业服务来说，就是出现了一站式服务的行政审批中心，原来需要分头跑不同部门的事情，现在都可以在一个大厅里办妥。对于一般群众来说，最明显的改变是出现了社区事务受理服务中心，这也是一个高度综合的一站式服务机构。这种机构首先在上海等大城市出现，2006年以后就被推向全国城市和乡镇，基本改变了原来那种“门难进、脸难看”的情况。

这种社区公共服务还不是最有中国特色的服务。相比而言，古老的信访制度、无事不应的110报警电话和12345热线及其特殊的问责机制、综合性的矛盾纠纷调解服务，以及快速且八方支援的应急服务，更能体现出中国百姓和西方国家公民所享受的公共服务的差异。

110报警热线出现于1986年的广州，1987年在全国推广，但其功能已从最初的“治安”扩展为如今的综合化功能。“有困难找警察”，无论何事，接线员都必须处置或者转办，必须找到合适的人及时到达现场。12345市民服务热线接诉的是非紧急类的诉求，它的前身是各地的市长电话。随着政务信息化给政府流程再造提供了条件，2008年9月首先在山东济南开通了12345市民服务热线，它成为一个综合调度平台，能够实施派单功能，为每一件具体的事项提供个性化的解决方案，并对解决效果进行督查。为了减少12345的投诉量，倒逼了各个城市辖区的网格化管理，强化问题的主动发现和处置能力。这种问题回应机制放大了个人的力量，使得官民之间或集体与个体之间的力量对比发生了明显的改变。一项集体行动，如果已经依法形成决议，但在施行时有个别人不同意，且拨打了12345热线，就可能导致这个决议难以执行。现在，拨打12345电话已经成为居民和基层干部进行博弈的常规手段，可见它的出现所带来的深刻影响。一言蔽之，在这些领域，公私之间的界限是模糊的，“群众利益无小事”，即使是私人事务，政府部门也应该提供帮助，这就体现了社会主义大家庭的大共同体理念。

综合性的矛盾纠纷调解服务出现在2010年以后，它的特点是极大地扩充了原来司法所的调解功能，将信访局、妇联等各个部门的信访调解组织、劳动仲裁机构和法院整合在一起。矛盾纠纷如果调解不成，可以进行仲裁，或者进入法院判决程序。它就类似于一个人际关系的综合医院，只要当事人愿意，各种矛盾都能给出一个结果。虽然它可以进入司法程序，但大多数的矛盾纠纷都是通过劝说和调解来处理的——一方面减少了司法部门的压力；另一方面，就其处理的矛盾纠纷类型来说，实际上是群众生活中的各种小事。中国的社会治理在最基层往往是一种“生活治理”，是系统力量对于私人生活的补救。

城市将人们的生活场景从关系紧密的乡村村落转移到空间紧凑的城市小区

四、朝向建设性

在传统中国的基层治理过程中，有一个国家与天下之间的互动关系。所谓“天下”，即顾炎武所说“天下兴亡，匹夫有责”，实际上指的是一种文明和活法，是种种“天经地义”的集成。在传统中国，百姓的日常生活主要在“天下”中展开。普通百姓很缺乏国家观念，一定要到了民族危亡的时刻，才能认识到“覆巢之下，岂有完卵”。传统国家治理的要点也是维护好这种文明和活法，重点是防止国家制度本身的崩坏、不良运作和官吏腐败。经过一百多年的救亡图存，进入社会主义时代之后，中国人的国家观念空前强大，形成了一种“社会主义新传统”。这种社会主义新传统和中华文化老传统混合在一起，为中国人的活法注入了更强的国家观念、集体主义和更强的平均主义色彩，这是一种国家化的新“天下”。但在市场经济体制下，在城市化浪潮中，社会秩序的根基发生了最为彻底的动摇。国家观念继续变得更加强大，而“天下”却趋于瓦解。国家繁荣富强，可是，百姓的日子该怎么过才好呢？家庭关系怎么处理才是合适的？“尊老爱幼”看似好懂，但要怎么“尊”，怎么“爱”？城市将人们的生活场景从关系紧密的乡村村落转移到空间紧凑的城市小区，从同一片土地上的文化或经济上的集体生活转换成同一围墙之内的物理性或产权性的共同生活，大家要怎么相处，才能建立足够的集体行动能力，来确保这些高层住宅能得到持续的维修？一种新的社区团结如何才是可能的？如果用费孝通的提法来说，就是人与人之间的“心态秩序”要怎么重建？现在，非常需要为这些基本问题找到答案，为中国文化的进一步发展找到方向。可以说，中国的社会建设的任务从来没有像今天这么紧迫过。所幸的是，今天的社会治理出现了一个朝向建设性的转型，这将是一场任重道远的探索。

2006年，中国共产党的十六届六中全会提出了“社会建设”这个命题，其具体政策措施，与十八届三中全会提出“国家治理现代化”的措施，大同小异。不同之处，在于“建设”和“治理”的理念不同。从破与立的关系上来看，社会建设更偏向于“立”，政策上也更加宽松；从文件上看，社会建设要“立”的是社会主义和谐社会，也就是“立”秩序。这实际上也是治理的目标，只不过更强调通过社会建设来求治理，可以说是“寓治理于建设之中”。当前，形势和话语都发生了重要的变化。不过，社会建设的命题始终存在，文化根基的脆弱性仍然明显：基层治理中人际关系的混乱该怎么应对？国家能够给今天的百姓提供怎样的活法？面对这些复杂的局面，在治理话语下，可能用“寓建设于治理之中”这个命题，要更加妥帖。

如何才能找到一种适用全国大部分地区、将治理和建设融合起来的办法，是今天基层治理的重大关键。“社会治理共同体”理念的提出，似乎提出了一种普遍适用的思路。2019年中国共产党十九届四中全会的完整提法是“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。从学理上来理解“社会治理共同体”并不容易，但这是一个不可忽视的概念和理想目标。中国共产党二十大的政治报告，再次提出要“发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。 一种建设性的朝向变得越来越明显。

建设社会治理共同体，意味着要继续推进“治理的社会化”，这很可能是未来中国社会建设的基本路径。所谓“治理的社会化”，不同于治理的国家化，它意味着要尽可能调动大众的参与；但也不同于西方社会中那种自由主义的社会组织方式，它意味着国家的基层组织对于大众的深度动员，以及大众对于身边的治理过程的普遍参与。在理想类型的意义上来说，治理社会化的任务是“国家直接面对有差别的个人”。所谓“直接面对”，是相对于西方社会中的国家与民众之间比较间接的联系而言，它的具体实现过程也需要依靠一些贴近百姓的社会中介机制，帮助国家以因人而异的方式去联系每个人。

在传统中国，国家通过赋役制度深度动员一般百姓，通过科举制度来引导社会精英，这些具体做法如今已经不合时宜。但总的来看，当代中国的社会治理还是在延续治理社会化的路径，将统治的深度转换成治理和服务的深度。在这个过程中，通过党建引领、集体经济、社会自组织、公共服务和各种公共活动，打造出笔者曾经提出过的“治理性团结”。这将是一种新的社会团结形式，不同于中国传统的社会性团结，也不同于西方的政治性团结，其结果就是形成大大小小的“社会治理共同体”。这是对“社会治理共同体”的历史方位和理论意义的一种解读。方向和路径都在逐渐明确，但具体要怎么去做，还需要在二十大的精神指引下继续探索。

中国基层治理正在迎来从未有之大变局。之所以说是基层治理演进中的千年之变，是因为与之前相比，国家的性质已经根本不同，它从统治向服务的职能转向是历史性的；也是因为今天的治理手段已经变得空前精细化。特别是，今天的治理所要处理的问题，和传统的治理所要处理的问题已经非常不同。“秩序”在今天的治理中的意义发生了变化。在经济持续增长的条件下，秩序问题不再像以前那么严重，这种改变不只是短期性的，也将是长期性的。那么，社会治理的重心是否要转向社会建设？如何将治理和建设统一起来？仅仅从治理来谈建设够不够？这些都是本文想提出的问题。