服务下沉过程中的政府行为及其意外后果*

2022-12-16付伟

文化纵横 2022年6期

付伟

公共服务的城乡二元结构与服务下沉

传统中国的治理结构分为自上而下的官制系统和底层的地方性管制单位。[1]在这种“双轨体制”之下，村庄的公共服务和社会治理在很大程度上需要靠乡村社会自发解决，农村公共服务和公共品供给始终维持在一个较低水平。

1949年以后到农村税费改革前夕，国家总体上维持了对农村的“汲取式”的关系。虽然这段时期农村公共服务的具体组织机制经历了一系列变化，但是总体上依然表现为公共服务体系的“城乡二元结构”和农村公共服务供给总体上不足。在国家“城市优先”的公共政策下，农村只能通过自给自足的方式来解决公共服务供给问题，由此导致的结果是农村公共服务供给水平总体偏低，以及在较长一段时期内农民负担沉重。[2]

税费改革以后，我国基层政权也逐步从“汲取型政权”[3]向“服务型政权”转型。[4]在这个过程中，一方面国家掌握了越来越多的资源，当然也承担了越来越多的职责，逐步发展成为一个名副其实的“大政府”，其中公共服务支出已经成为政府支出的重要内容。另一方面，国家权力也开始进一步地向乡村社会渗透，这也导致了国家与农民的关系比以往时刻更加密切，但是也更加复杂。[5]

在税费改革之前，我国在乡村建立了“七站八所”公共服务体系，这一体系成为乡村社会提供公共服务品的重要抓手。税费改革以后，国家开始通过项目制的方式供给农村公共品，但是这些以项目制方式提供的公共品基本上以水、电、路等基础设施建设为主。[6]随着国家加大对乡村公共服务的投入力度，村庄的公共服务水平得以快速提升，尤其是共同富裕提出的构建涵盖人的全生命周期的公共服务体系，使得现阶段村庄公共服务的内容和标准已经完全超出了传统村庄公共服务的范畴。与之同时，在“服务下沉”的过程中，基层的治理体系也面临着前所未有的挑战。

Z省是东部发达省份，[7]在城乡一体均衡发展和公共服务下沉方面进行了诸多先行探索。Z省庸市潮镇费村依托乡村工业化实现了城乡一体化，是一个典型的东部发达村庄，2020年集体经济收入达到260万元。2021年费村共有673户，户籍人口3000多人。本文从Z省费村的实地调研资料出发，讨论公共服务下沉的具体实践以及这种服务下沉的意外后果。

“服务下沉”与村级组织职能转型

在“服务下沉”过程中，村级组织的职能发生了明显转变。一方面，其汲取资源的职能逐步弱化甚至消失；另一方面，为群众提供各类公共服务逐步成为村级组织的重要职能。

首先，基础设施建设是村庄公共服务供给的重要内容。费村实施了大量基础设施建设项目，比如美丽乡村、村庄道路等公共基础设施建设与维护等。这些项目主要依靠上级政府的项目资金以及少量的村级组织自筹经费。2019年，费村的建设项目包括了460万的改柏油马路（全部上级财政项目）、150万的李河治理（需要村里负担10%）、150万的三个组“大建大美”（可以通过“一事一议”获得上级财政项目资金，但是也需要村里负担50万元）。2021年，费村美丽乡村建设计划投入1000万元，计划在两个组打造美丽乡村景观，其中本级村集体经济需要投入150万元，上级下达的项目资金800万，其余的需要众筹50万元，主要是靠村里的乡贤筹集资金。

其次，村级组织经常会接到上级政府布置的诸如电信反诈、消防安全、交通大整顿等“运动式”治理任务。这些治理活动本质上也都是维持社会的公共秩序，因此在某种意义上也构成了村级组织为村庄提供的公共服务的重要内容。

为群众提供各类公共服务逐步成为村级组织的重要职能

除了上述的建设型公共品供给和上级下派的治理任务以外，大量日常性、常态化公共服务项目日益成为村级组织的工作内容。《Z省高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》提出“率先基本实现人的全生命周期公共服务优质共享，努力成为共建共享品质生活的省域范例。基本公共服务实现均等化，更高水平推进幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”。根据这个方案，我们可以预见涉及村民日常生活方方面面的日常性、常态化公共服务将会成为村级组织的日常工作。

从费村的实践来看，村级组织为村民提供的日常性、常态化公共服务主要包括了党群服务、法律服务、健康服务、文化服务、生活服务、农业服务和政务服务等七大类、总计152小项的服务项目。具体来看，党群服务包括党员组织关系转移、党员关爱、党员发展、党员远程教育等针对党员的管理和服务等，共计9个小项。法律服务，包括矛盾纠纷调处，妇女、未成年人、老年人权益保障，法律援助，“七五”普法，社区矫正与安置帮教，安全防范知识宣讲等，共计6个小项。健康服务，包括免费药具领取，计生四项手术，体检，白内障复明工程，组织健康讲座等，共计10个小项。文化服务，包括活动室对外服务、电影下乡、文艺汇演、新时代文明实践夜校、新时代文明实践大课堂、费村播报等，共计11项。生活服务，包括电动自行车防盗登记、出租房屋登记、新居民居住登记、防汛防台登记、企业招工信息发布及查询、家宴中心预约、食品安全管理和指导、保险类（主要是指为60岁及以上本地户籍老人免费购买意外险）等，共计12项。农业服务共有8项，包括本辖区的土地流转、农业补贴、保险，农业设施补助等。政务服务共有96项，主要包括社会保障、医疗保险、养老金、养老保险、残疾人补助、慈善、社会救助、养老等，基本上涵盖了民生领域的各个项目。

大量日常性、常态化公共服务项目日益成为村级组织的工作内容

村级组织承担的这些日常性、常态化服务项目呈现了县域治理体系内部的条块关系调整。前述这些常态化服务项目都是县级政府的各个职能部门工作下沉的结果，村级组织进一步成为县级政府职能部门服务下沉体系的末梢。具体来看，在常态化的服务内容中最为繁多的内容是政务服务，一共96个小项的公共服务内容。对于很多政务服务项目，比如低保、残疾人参保补助申请等，即使村级组织并没有相关的服务权限，在这个过程中也需要承担大量责任，村级组织通过“受理”“转办”的方式将村民的诉求转交给相关的行政部门办理，这种“转单”的方式实现了村民的公共服务需求能足不出户地快速得到解决。

政府“接管”公共服务

“服务下沉”的过程呈现出鲜明的“自上而下”供给的特征，这与政府逐步“接管”村庄公共服务有关。所谓政府“接管”村庄公共服务具有两层含义：一是公共服务和公共品供给的资金来源主要依靠政府公共财政，公共品供给所需要的资金主要依靠上级政府各项转移支付（当然发达地区还可以部分依靠村级集体经济收入）；二是公共服务的决策机制和考核机制也是政府主导的“自上而下”的过程。政府主导公共品提供和公共服务供给的结果是基层政府和治理体系呈现出权力集中和结构集中的同时，[8]进一步呈现出服务供给责任集中。

在“自上而下”的逻辑下，村庄公共服务供给逐步呈现出高标准、常态化和标准化的特征，这表现为服务的内容和水平需要服从上级政府的统一规划，服务的过程和效果也需要接受上级政府的严格监督和审查。[9]传统时期农村主要通过村庄内部自发地提供公共品，村级组织也往往只能完成特定的、有限的和临时性的公共品供给任务。比如人民公社时期依靠赤脚医生提供的基本卫生服务，比如包产到户以后依靠“三提五统”的方式筹集公共服务资金。但是在政府“接管”村庄公共服务的过程中，通过“自上而下”的方式实现了村庄公共服务的常态化供给，改变了传统村庄的公共品供给模式和供给水平。

正是因为此，我们看到前述的152项公共服务体现了村庄提供的公共服务已经从之前的低水平、非常态的公共服务供给模式转变成为一个全面覆盖城乡居民，以及人的生命周期的常态化公共服务体系。这套公共服务的内容一方面是内容丰富，从传统村庄少量应急性、临时性、兜底性公共服务（比如赈灾），转变成为一个全方位、全覆盖的公共服务体系。另一方面，这个公共服务的提供是标准化、高标准的服务内容，而非传统时期那种非标准化、低水平、兜底性和临时性的模式。

“服务下沉”和村庄公共服务标准化、常态化对基层治理体系产生了深刻影响。为了应对新时期公共服务“下沉”带来的治理任务激增，村级组织需要设立一套常态化的组织体系，从而客观上导致了村级组织规模扩大。以费村所属的潮镇为例，目前潮镇有27个村社，一共有158名村社干部，每个村社有6到8名村社干部。村级组织除了班子成员以外，还有多名为村民提供常态化公共服务的村聘工作人员。比如，费村在村干部之外，还聘用了文化专员、社保专员、人居环境维护员。

在服务“下沉”的背景下，村级组织呈现出“行政化”的趋势，[10]村级组织工作人员趋于“职员化”，[11]他们每天都要准时上下班，领取一份在当地可以算作中等收入水平的工资收入，也必须接受上级各个部门、各个条线的考核。村干部的工作状态与之前“半脱产”、临时性的工作模式呈现出鲜明的对比。

最后，村民与村级组织的关系也发生了巨大变化。村民对村级组织的诉求越来越多，要求也越来越高，并且村民对村级组织的服务需求是全方面的，也是十分琐碎的，小到路灯维修、邻里矛盾纠纷化解、自来水供给，大到村庄的环境维护、土地治理等。随着村民对服务需求的激增，村级组织也需要不断创新公共服务项目，以满足村民不断丰富的需求。比如，费村就在上级政府要求之外，为村民提供了大量文化活动服务项目。然而不可避免的，村级公共服务项目的常态化，再加上村级组织的“行政化”“职业化”，一定程度上会导致村级组织回应村民诉求的能力弱化。

高成本服务：公共品供给中的政府行为与意外后果

村庄公共服务供给有一个值得关注的现象就是基层公共服务供给的成本高。笔者亲身参与了Z省庸市的“大病无忧”商业补充医疗保险的推广工作，这个事件生动反映了当前发达地区村庄公共服务“高成本供给”特征。

庸市的“大病无忧”商业补充医疗保险是庸市的上级政府兴市为了“缓解因病致贫因病返贫，促进共同富裕”而推出的一项惠民政策。每人每年仅需100元保费，最高可获得200万元高额保障，而且可使用医保个人历年账户余额购买。这个商业险可以对大病保险患者进行叠加报销，同时将部分非医保报销范围内的高价材料和高价药品列入保障范围，从而补齐医保待遇短板，能有效缓解重病、大病、特病患者经医保报销后医疗负担仍较重导致因病致贫返贫的问题。为了推动这项服务项目实施，地级市政府为辖区的各个县市下达了指标，各级政府又将任务层层分解。

虽然这个补充医疗保险的确是惠民政策，但是要推行依然会遇到很多意想不到的问题。比如有个村民说，“现在都7月中旬了，我现在买一年的大病无忧险其实很不划算（因为我交了一年的钱，只享受了半年的保险）。你不要逼我了，我今年肯定不会买，我明年再买。”由于他的态度相当坚决，上门宣传的村干部也只好作罢。

服务下沉过程中的“高成本服务”现象与政府主导的农村公共服务供给模式有关系

由此我们看到村级组织在推动这项公共服务的过程中面临这样的困境：一方面是上级考核压力大，另一方面是部分群众总会有这样那样的理由不愿意购买。为了在规定的时间内完成既定任务，潮镇政府只好出台政策，让各个村社为购买保险的村民/居民补贴50元。这项政策出台以后，马上有了立竿见影的效果，潮镇的大病无忧的参保率很快达到了80%以上。但是市里又进一步将参保率提到了100%，于是潮镇奖补政策也只得相应加码，将居民购买大病无忧险的补贴由50元提高到100元。最后虽然完成了这项任务，但是村镇两级也为推动这个服务项目付出了极高的成本。

服务下沉过程中的“高成本服务”现象与政府主导的农村公共服务供给模式有关系。公共服务下沉过程中资金供给和决策机制都是自上而下的，在推动公共服务落地的过程中，也是依靠一套自上而下的动员机制。上级政府对下级的服务效果进行临时或者常态化评比，要求下级组织对工作缺点进行限期整改。这样，一旦某项公共服务成为属地的中心工作，属地领导就只能不计一切成本去推动落实。这套动员机制运行的结果是让“服务下沉”转化为了“任务下沉”，也让各项公共服务演变成为“运动式服务”，服务供给成本也相应“水涨船高”。

由此，我们看到“自上而下”的动员机制对服务下沉的影响。乡镇政府掌握了公共服务资源，通过考核结果与村庄项目资金分配挂钩，也可以进一步影响村级干部的待遇。因此，村级组织也必须参与到各种“运动式服务”过程中。考核指标中还有大量的一票否决项目，这些“一票否决”的考核内容主要涉及人居环境、安全生产等方面。比如村庄建设的凉亭、河道边的观景台，如果村民在游玩的时候发生了安全事故，也会追究村级组织的责任。村级组织服务内容越多、责任越大、风险越高，导致村级组织需要投入大量的经费和精力去维护这些基础设施，也进一步推高了服务成本。

群众退场：村庄公共品供给中的国家与农民关系

在“服务下沉”过程中，在国家越来越多地主导村庄公共品和公共服务供给的同时，群众却在村庄公共服务供给体系中逐步退场。所谓“群众退场”是指在村庄的公共品和公共服务供给过程中，基层政府和村级组织需要承担的事务越来越多、肩负的责任越来越大，而群众主动承担的责任却越来越少甚至完全处于“退场”的状态，村庄失去了内生供给公共品和公共服务的能力。

“群众退场”有两个突出表现。首先，村级组织很难通过“一事一议”的方式从村民手中筹集公共服务资金。以庸市农村人居环境治理为例，人居环境治理和维护是村庄重要的公共品，也是目前许多村庄的重点治理任务。目前，村庄主要依靠集体经济收入和上级财政补助聘请第三方物业公司来进行“三位一体”（即路面、水面和绿化）环境维护。庸市桥镇有6万居民，该镇居民每人每年仅仅缴纳20元垃圾处理费，该镇该项收入大概120万元；但是该镇每年付给物业公司的人居环境治理费用就需要1200万元。可见，村民筹集的垃圾治理费用远远不足以维持村庄环境治理，每年需要大量财政补贴。

其次，“群众退场”还表现为群众在村庄公共品供给、村庄公共基础设施维护过程中缺席。仍以前述的人居环境治理为例，群众几乎不会主动参与村庄的路面、水面和绿化维护，村庄也很难依靠群众形成有效的人居环境的治理和维护机制。从村庄环境维护的责任边界划分来看，村民已经一步步退到了自己家的院落；村庄的道路、河流以及其他公共空间的环境维护完全变成了村级组织需要承担的范围。

“群众退场”与新时期公共品和公共服务供给模式有着内在关联。政府在“接管”公共服务的过程中，形成了“自上而下”的公共服务模式。虽然政府供给的公共品和公共服务，一方面确实提升了村庄和村民生活品质，能够满足村民美好生活需要；但另一方面在供给过程中也不可避免地会被国家意志所改造。换言之，村庄公共品和公共服务供给既是出于村庄内生需求，又带有国家治理的外在意志。

政府供给的公共品和公共服务，确实提升了村庄和村民生活品质

“服务下沉”的过程，既是服务标准下沉的过程，也是村级组织用新的标准和观念对村民进行规范和管理的过程。比如，在人居环境整治过程中，很多要整改的问题都是老百姓乱堆放旧衣服、柴火等杂物。对于这些杂物的认定，在村民和政府之间就明显存在着张力和矛盾。按照政府的人居环境治理标准，这些杂物就是应该清理整顿的垃圾。但是从村民的日常生活来看，这些杂物很有可能还能发挥作用。

因此，尽管政府推动“服务下沉”的主观愿望是为了满足群众对美好生活的向往，但是在具体实践过程中却并不“直接”与村民需求精准匹配，甚至在一定的情况下偏离了村民生活需求。群众或许也知道生态环境优美很重要，但就是克服不了自己的一些生活习惯和传统观念的影响，或者甚至是从自己私利出发有时候也不会严格遵守环境治理的规定，依然会乱扔垃圾，依然会不遵守垃圾分类的规定。

在这个情形下，对于村级组织来说，要在有限的时间内完成高标准的公共品供给任务，并且通过上级的严格考核和督查，最有效的办法其实是基层政府和村委会“拿钱”去解决问题。动员群众参与村庄治理，需要很长的教育动员时间。甚至，或许依靠群众参与的公共品供给也不可能达到上级的考核要求。在这样的行动逻辑下，村级组织被迫纷纷采取“花钱雇人”的方式完成村庄的公共品供给，这也在一定程度上将国家主导的“服务下沉”导向了“高成本服务”。

总结与讨论

随着城乡一体化融合发展，我国城乡公共服务的二元供给结构被逐步打破，在这个过程中乡村公共服务短板在逐步补齐，这就是本文所谓的“服务下沉”的过程。服务下沉首先改变了既有公共服务供给模式，将国家主导的常态化、标准化的公共服务体系引入乡村。但是同时也对基层治理体系产生了重大影响，本文紧扣村级组织的职能转型，分析了“服务下沉”对于国家与农民关系的巨大冲击，对村级组织运行过程的巨大影响。服务下沉，也是任务下沉的过程，这对基层组织专业化能力提出了更高的需求。在新发展阶段，如何及时、高效、精准地回应群众日益丰富、多元、变化和全面的美好生活需要，是基层治理组织面临的重要问题。

“服务下沉”是高度嵌入基层治理体系之中的。服务下沉到村庄的过程是政府接管乡村公共服务供给的过程，这个过程不可避免地让政府行为影响了乡村公共品供给的逻辑。乡镇和上级政府采取了考核逻辑来动员村庄，村庄不得不将服务逻辑演变成为治理逻辑，将常态化服务演变成为运动式服务。从村庄与村民的关系来看，随着国家的资源和服务进入乡村，也是群众一步步退出公共服务供给体系的过程。

当然政府主导的“服务下沉”完全是出于满足群众对美好生活的向往，但是在实践的过程中往往会在一定程度上受到政府行为逻辑的影响。这具体表现为公共服务提供过程中的标准过高、要求过严、时间过紧，导致的结果就是公共品供给过程中的群众退场和成本过高。由于政府自上而下的逻辑，使得一套国家的服务标准和服务逻辑输入到了乡村，在这个过程中，为了追求服务的高标准、治理的快速见效，也往往忽视了村庄的主体性培育。

我国农村长期存在着公共服务的短板，亟待国家加大投入，构建城乡均衡的公共服务体系，这也是实现中国式现代化道路的题中之义。不可否认，目前政府的资金投入和组织协调在服务下沉的过程中发挥了至关重要的作用；但是也要充分认识到，村庄的内生秩序和群众的积极参与也是这个体系不可或缺的内容。因此，“服务下沉”需要调动国家“自上而下”和村庄“自下而上”两个方面的积极性，从而降低村庄公共服务的成本，提高基层公共服务供给体系的效率，建立村庄公共服务供给的长效机制。首先，需要思考国家和村民在公共品供给过程中，各自需要承担什么样的责任？其次，村庄如何形成一定“内生型”的公共品供给能力？调动村民参与的本土化理论资源是什么？[12]这都需要在理论上和实践上做出更多的探索。

注释：

[1]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，社会科学文献出版社2018年版，第1～2页。

[2]刘志昌：《中国基本公共服务均等化的变迁与逻辑》，中国社会科学出版社2014年版，第71页；林万龙：《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》，中国财政经济出版社2003年版，第53页；岳经纶：《社会政策与“社会中国”》，社会科学文献出版社2014年版，第5页。

[3]周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，载《社会学研究》2006年第3期。

[4]郁建兴、徐越倩：《从发展型政府到公共服务型政府——以Z省为个案》，载《马克思主义与现实》2004年第5期。

[5]付伟：《“通过土地治理”：发达地区农村土地利用与治理》，载《开放时代》2020年第5期。

[6]陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，载《中国社会科学》2013年第2期；桂华：《项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例》，载《政治学研究》2014年第4期。

[7]本文涉及的地名均进行了匿名处理。

[8]周庆智：《改革与转型：中国基层治理四十年》，载《政治学研究》2019年第1期；周庆智：《基层社会自治与社会治理现代转型》，载《政治学研究》2016年第4期。

[9]贺雪峰、郑晓园：《监督下乡与基层治理的难题》，载《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2021年第2期。

[10]李梅：《新时期乡村治理困境与村级治理“行政化”》，载《学术界》2021年第2期。

[11]印子：《村级治理行政化的演化过程与治理效果——基于苏北C镇调研的分析》，载《求实》2020年第4期。