成渝地区海关多式联运监管成效及问题研究

何潇源 黄思予 蓝炳阳 朱明睿 金正恺

(上海海关学院 上海 201204)

2020年10月，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确提出，成渝地区要“ 唱好‘双城记’,共建经济圈,合力打造区域协作的高水平样板”；2021年10月，由国家发展改革委等印发了《成渝地区双城经济圈综合交通运输发展规划》通知，点明了成渝地区多式联运的发展具备良好的区位优势和交通基础。成渝地区“铁路+公路+航空+水运”的多式联运组合日渐完善，成渝地区海关通过一系列举措，使成渝地区对外贸易取得耀眼成绩。

本文采用访谈法、调查法、文献研究法等，从成渝两地海关的视角出发，立足多式联运全程运输，优化海关监管、创新监管制度、打通联运堵点，使成渝地区多式联运走上高质量发展之路。在深入探索“ 经济区与行政区适度分离改革”等工作思路中,促进成渝地区双城经济圈走上发展的快速路。

1 海关多式联运监管的流程

多式联运监管模式是整合转关、通关、过关、属地报关模式，在多式联运海关监管中心，海关对进出口货物实施“一次申报、一次查验、一次放行”，进一步满足公、铁、空、海不同运输方式间的转运和多程联运。单一提单、一份多式联运申请单、单一运输合同、不需要办理其他换装、衔接等手续是多式联运的主要特点。

在多式联运货物进口时，进口人在进口港办理多式联运监管模式进行报关，进口港海关和目的地海关实现“一次申报、一次查验、一次放行”，对换装地不改变施封状态的予以直接放行。

在多式联运货物出口时，承运人向海关传输预配舱单电子数据，转运货物运抵出境码头后，由场站负责人和承运人以申请方式向海关报告，海关研判后决定是否查验或放行。当运输工具驶离出境后，责任人向海关报告，海关根据电子数据核销原始报关数据。

2 成渝地区海关多式联运监管现状

2.1 成渝地区海关多式联运监管布局情况

成渝地区多式联运海关监管工作由成都海关和重庆海关负责。目前，成渝地区海关涉及多式联运监管的区域主要分布在重庆港、重庆果园港、寸滩港、万州港、宜宾港、达州港、成都高新综合保税区、成都国际铁路港等地，区内多式联运的方式包括水铁联运、公铁联运、空陆联运、河海联运（见表1）。

2.2 成渝地区海关多式联运监管的主要成效

近年来，成渝地区海关多式联运监管的成效充分体现了其创新思路、改革能力、改革勇气。成渝地区作为我国西南经济中心和物流交通枢纽，是“一带一路”倡议、中欧班列的重点地区，依托成渝地区的空、水、路、铁交通优势资源建立起来的多式联运物流模式必然达到“1+1＞2”的效果。

2.2.1 初步建立多式联运监管合作机制

成渝地区海关依托多式联运海关监管中心，在国内联合上海海关、钦州海关等协同合作，共同创新监管模式，探索提高通关效率的方案。例如，汽车平行进口贸易形式，成渝地区海关与上海海关开展合作，创新汽车平行进口海铁联运监管新模式，这一合作创新将使汽车进口时间缩短50%以上。

表1 成渝地区海关多式联运主要监管点概况

在信息共享联通方面，成渝地区海关积极探索多式联运的数据共享，打破信息壁垒，进一步消除信息不对称的缺陷。2020年，成都海关与中铁局、川航等相关部门和企业合作开展货运“一单制空铁联运”物流模式，这一创新打破了高铁和航空之间的隔阂，设计统一的空铁联运单，将两种运输模式进行协调融合，初步建立了“航空+高铁”联运单和办理流程标准，促进了当地在国内和国际范围内的空铁衔接，极大地提高了空铁联运效率。同年，这一创新模式荣登《国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广的通知》。

2.2.2 探索创新通关监管模式

在通关监管模式上，重庆海关对“公水联运”货物创造性地推出“船边直提”监管放行业务，允许企业车辆直接在船舶卸载时从船边装箱、提离，货物的快速提离转运模式大幅缩减了企业提货等待时间，确保货物到港卸运无缝衔接，做好现场监管，实现货物“即到即提”零等待。

在税费监管上，成都海关以中欧班列(成都)为试点，在国内率先开展境内段联运运费不计报关入完税价格的改革。换句话说，就是企业在境内的多式联运运费用的“分段结算估价管理办法”改革，成都海关通过准确适用相关审价办法，使税收管理更科学，税收征管质量更高，持续打造稳定、公平、开放的营商环境，为贸易市场注入新动力。

2.2.3 促进多式联运运输体系发展

在成渝地区多式联运通道建设上，以海铁联运、海水联运的模式为主，建立与南部沿海海关联动合作的陆海协作网络，极大提升了成渝地区陆路口岸通道和出海铁路通道的运输能力，推动了以成渝地区为起点，向南至东盟的国际多式联运物流运输线路。依托成渝地区三机场的空运优势，逐步建立国内国际双通道的“空、铁、公、水”多方式、多通道的联运体系。

在从“十三五”规划到“十四五”规划的过渡之年，成渝当地政府不断出台推进多式联运发展的政策文件。依托政策支持，成渝海关不断加强与口岸办、交通厅、商务厅等部门的合作，推动成渝地区多式联运基础建设配置完善；在管理制度创新上，与其他部门合作，信息共享；在实地监管上，海关通常与商检、交通管理部门、边检共同执法。成渝地区正在形成从政策搭建到基础设施配备，再到监管方法创新、执法管理互助的“成渝特色”多式联运体系。

3 成渝地区海关多式联运监管的困境分析

在《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》指导下，成渝地区近年来得到很大发展，在探索“经济区与行政区适度分离改革”等工作路线中，成渝地区双城经济圈正式步入改革发展的新阶段。成渝地区海关，面对不断增长的业务量、不断提高的公众需求，海关的多式联运监管工作仍有很大的提升空间。

3.1 统一的法律制度规范缺位

纵观国内制度尚未形成多式联运标准化的法律规范。此前，海关在2015年就起草了《多式联运海关监管业务流程(征求意见稿)》《海关多式联运监管办法(征求意见稿)》和《海关多式联运监管办法操作规程(征求意见稿)》，旨在形成多式联运统一标准，用制度推动多式联运的发展。但意见稿并未取得良好的反响，至今未有实质性进展，以至于相关制度规范未落地实施。目前，有关多式联运的规定主要分散于《合同法》《海商法》《海关对过境货物监管办法》等其他单程运输方式的法律条款中，且已经不能适应时代的快速发展。

各地海关对多式联运监管建设仍以当地政府安排为主，海关作为垂直管理系统的单位，在纵向管理上没有制度规范，很容易造成各地海关虽然同处一个系统，但是对多式联运监管口径、重点、细则无法统一。制度规范的滞后，不仅与现代物流发展步伐不匹配，还为海关执法带来了新的风险。

3.2 基础设施建设有待提高

第一，基于地形或规划，该区域货场、铁路口岸、机场口岸等交通枢纽相互分离、运输方式连接不畅，彼此之间的连通性较差。例如，成都两个机场均在城市南部，成都国际铁路港、海关多式联运监管中心却在东北部，航空枢纽与铁路枢纽相距甚远，但三者之间专属货运通道仍未建立。以重庆为例，作为成渝地区乃至西南地区多式联运的重要枢纽，重庆的铁水联运港中，目前仅果园港拥有进港铁路专线，其余港区如主要的万州新田、涪陵龙头、重庆港等港区的进港铁路建设滞后甚至空白“，中间一公里”问题仍然突出。

第二，多式联运多采用集装箱联运方式，但是对成渝海关监管来讲，缺少大型非侵入式查验设备，对集装箱查验依靠人工掏箱检查无疑增加了查验难度，降低了多式联运的效率。

3.3 多式联运发展的政策支持不足

当下，成渝地区相关政府部门对多式联运方式缺乏强有力的动力支撑，成渝地区对多式联运的政策支持方案老旧，部分地区还存在政策支持空白的现象。

以财政补贴政策为例，四川仅在2014年四川省交通厅部门决算编制中提到要“启动培育水运市场补贴机制，推动集装箱多式联运发展”，但具体细则不得而知；2017年印发《四川省进一步鼓励开展多式联运工作实施方案》中并未提到提供财政支持；直至2021年11月《成渝地区双城经济圈多式联运补贴机制和发展策略研究》大纲在四川省交通厅通过评审，但暂未落地实施。

重庆市现行的是2018年《重庆市国际物流通道奖补资金管理暂行办法》，其中就提到：“国际陆海贸易新通道的铁海联运按照集装箱综合成本的30%及实际承运箱量……给予50%补贴；长江航运通道的‘铁水联运’‘水水中转’集装箱按照外贸400元/20尺箱、500元/40尺箱进行补贴。”虽然与四川对比补贴显得更有诚意，但细读会发现，文件中还提到“渝甬通道按照去程1500元/40尺箱、回程2900元/40尺箱进行补贴；中欧班列按照财政部规范比例补贴”其单程直达补贴力度比海铁联运、铁水联运要高很多。

在中欧班列、航空直达等单程运输补贴的吸引下，在面临关中、中原地区等优惠补贴竞争中，企业往往会“用脚投票”选择其他地区单程运输，而不愿意接受没有补贴或补贴较少的多式联运，成渝地区新兴运输方式的优势在此背景下大打折扣。政策支持是改善运输市场秩序、推动海关管理、多式联运发展的动力，因此在新兴阶段通过政策支持增加政府补贴、降低企业成本是当前成渝地区多式联运的当务之急。

3.4 多式联运体系建设水平不高

多式联运体系建设只有引入大数据、区块链、人工智能等技术，才能满足目前成渝地区不断增长的多式联运业务。多式联运信息系统的建设目前仍然落后，在信息系统上，成渝地区参与国际多式联运管理的口岸办、物流办、边检、交管部门、铁路、港务、海关等缺乏信息整合和数据交换的标准。虽然在当地政府部署中有要求，但各口岸行政部门的数据交换仍然有限，尚未建立物流信息的共享平台，无法实现联运全流程的跨区海关监管结果互认、跨部门监管互助。

在全国海关系统中，成渝海关与各关区的监管协同性有待提高，目前仅注重与进出境地海关合作，例如乌鲁木齐海关、钦州海关、宁波海关等。但还容易出现在经停地、途径地、目的地、出境地海关间的物流监控链断节，无法实现对多式联运开展全方位、全过程的管理和控制，货物在途监管风险仍然较大。

3.5 两地海关合作仍处于起步阶段

多式联运有跨区域、跨运输方式、跨部门的特点，对实施区域联合监管提出了新要求。2020年，成都海关、重庆海关共同签署《共同支持成渝地区双城经济圈建设合作备忘录》(以下简称《合作备忘录》)，明确了两地海关战略合作的方向，尽管如此，在一些重点领域，两地的协同合作仍处在起步阶段。

本文通过调研发现，两地海关的合作仍然不深入，部分基层隶属海关之间签署了细化的合作协议，其他隶属海关只能依据《合作备忘录》开展工作，但落实到基层合作效果并不明显。同时，重庆海关创新的“船边直提”监管放行办法在成都海关并不适用；成都海关关区内适用的监管办法在重庆海关也不能完全适用。对于中欧班列(成渝号)、西部陆海新通道等共同打造的重点领域监管探索还未深入，遗留下物流监控断节、监管网络漏洞等问题也是两地海关合作的“绊脚石”。

4 完善成渝地区海关多式联运监管的对策建议

4.1 建立健全相关法律制度

海关作为国家行政执法部门，“依法行政”是必然要求。《海关法》作为中国海关的执法依据，在法无授权不可为的要求下，中国海关面对多式联运的管理常常陷入迷茫的境地。因此，需要加快推进制定完善我国国际多式联运监管法律、海关多式联运监管规范。

对成渝地区海关来说，可以在“经济区与行政区适度分离”的改革思路中，与有关部门积极沟通，颁布区域性的海关多式联运监管办法，大胆实践、勇于探索。对于探索成功的多式联运监管办法、管理规范，可以报请海关总署等有关部门进行研究评审，探索推广的可能性；对于探索失败的管理办法，可以在现有经验上不断优化，直至找到符合当地发展水平的管理办法。

4.2 完善多式联运发展的配套政策

多式联运作为未来国际联运的主流方式，建立完善的国际多式联运网络，吸引多式联运企业入驻，发挥企业活力，共建共享对成渝地区来说具有前瞻性。

因此，成渝地区政府及有关部门要因地制宜，制定促进多式联运发展扶持新政策，优化更新国际多式联运运输的“老做法”，增加多式联运补贴财政投入，鼓励物流企业发展多式联运。例如，支持开通重庆、成都联运枢纽港区直达周边重点城市的铁路班列，加大对铁水联运、江海联运集装箱的财政补贴政策力度，使多式联运与单程运输方式站在同一政策补贴优势的“起跑线”上，突出企业选择成渝地区的“比较优势”，使扶持政策与管理机制相辅相成。

4.3 推动建立多式联运监管体系

多式联运监管体系重点在于监管主体是多元的，构建体系仅有海关一家是独木难支的，但最终的监管落脚点仍可放在多式联运海关监管中心及其配套设施上。

成渝多式联运监管中心的建设，可以学习其他已经获得批复城市的建设经验，立足成渝地区当地的口岸开放特色，充分利用成都青白江海关国际铁路港与海关监管中心结合的特点；优化配置重庆片区江北空港口岸、果园港、万州港、内河港的口岸资源，完善多式联运监管平台功能。

同时，通过完善运输方式之间的衔接，完善主要枢纽的集疏运体系来提升各枢纽站场间的互联水平，还需要海关、场站经营人、承运人、铁路管理部门、港务局等在一定程度上建立多式联运信息互通平台，促进货物流程、转运、联运信息及时互通，减少企业等待时间、空档时间。具体包括加速成都天府国际机场口岸的验收、完善果园港“ 前港后园”功能布局，推进万州新田港、涪陵龙头港等进港专线铁路的建设和成渝地区多式联运信息共享平台的建立。

4.4 深化跨关区海关合作

合作是成渝两地海关发展的基石。目前，打造“成渝地区双城经济圈”在“川渝一盘棋”思维指导下，两关合作是不可避免、必不可少的。因此，在两关领导层面要尽快建立快速沟通机制，建立合作促进领导小组，推动合作项目、协定落实、落细；打破基层沟通壁垒，推进执法互助、信息互通、结果互认。

2020年6月，成都海关与重庆海关签署《共同支持成渝地区双城经济圈建设合作备忘录》，两地海关应把握时宜，加速畅通成渝地区主通道，继续深入多式联运监管架构的研究。其中，要加快信息共享平台的建设，在合作和发展成熟期内尽快实现对多式联运开展全方位、全过程的管理和控制，尤其是要推动创新的监管方法在成渝地区的推广，让企业虽“身处两关”，但多式联运便利监管方式又“犹在一关”，切实提高地区通关运输组织和物流效率。

5 结语

成渝地区作为我国经济发展的新增长极，在国内大循环为主体、国内国际双循环发展格局的背景下，多式联运架构不断完善；同时，自2020年新冠疫情肆虐全球，世界外贸整体受挫，在新冠疫情趋于稳定，对外贸易逆势增长的背景下，我国海关的挑战正不断增加。

首先，成渝地区海关要敢于实践中央提出的“经济区与行政区适度分离”的改革思路，充分利用自身优势，促进多式联运贸易路径完善。成渝双城经济圈建设在“川渝一盘棋”思维的指导下，成渝地区海关可以制定地方性的海关多式联运监管制度，为海关多式联运监管工作提供区域性的制度保障。其次，完善多式联运发展的配套政策。再次，推动当地建立多式联运监管体系，积极联合其他有关部门，通力合作。最后，强化区内海关合作，破除信息壁垒，便利区内通关，畅通区外通道，推广优秀管理经验，推进高水平开放平台建设。