乡村畜牧业转型中的政府工具选择与应用——以高安市生猪产业为例

吴昌林 张泽政

(华东交通大学，江西 南昌 330013)

江西省高安市位于长江中下游平原，生猪养殖是当地农村拥有比较优势的传统产业，具有发展历史悠久、群众参与面广、经济潜力较大等显著特征。但近年来由于环保拆迁、非洲猪瘟疫情反复等多重因素的打击，本土生猪养殖产业遭受了前所未有的破坏。在此背景下，重振高安市农村生猪养殖信心、构建农村生猪养殖抗风险体系、促进农村生猪养殖产业化发展势在必行。将政府工具与优质接地气的乡村产业相结合，既顺应农村产业兴旺的时代发展要求，也是通过管理和服务打头阵，产业和制度做支撑来促进农村高质量发展的有益探索。

1 概念界定：政府工具

政府工具研究涉及一系列问题，其核心是如何将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实。希克斯认为，使用政府工具、甚至使用很强的惩罚工具来推动某一具体项目与中央至上并不是一回事。克里斯托弗·胡德和海伦·马格特在《数字时代的政府工具》一书中将数字技术作为强化政府工具的利器,提出了由节点(Nodality)、权威(Authority)、财富(Trea-sure)和组织(Organization)所构成的NATO分析框架,探讨数字时代政府工具的应用,并描绘一幅数字时代政府治理变革的蓝图——基于空间识别、群体定位和多元节点的新治理模式。

基于以上学者对政府工具差异显著的定义可知，政府工具的外在形式并非完全固定。其可以在把握核心的基础上，随着管理环境的变迁有所创新。政府工具可以被认为是充分适应时代发展，以政策设想或既定政策落地为努力方向，通过某种或多种手段调动社会资源以实现目标的过程。基于互联网充分普及的客观事实，结合市场化工具、工商管理技术、社会化工具3大传统工具，为精准契合高安市农村地区的实际情况，本文衍生了协调工具、系统工具、政策工具、技术工具以满足生猪产业的特殊需求。

2 高安农村地区生猪产业面临的主要困境

2.1 美丽乡村建设与农村散养猪场生存的矛盾

国务院办公厅发布的《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》(国办发〔2019〕44号)要求，到2025年，产业素质明显提升，养殖规模化率达到65%以上，规模养猪场(户)粪污综合利用率达到85%以上。对于正在遭遇“非瘟、环保、减抗”压力的中国养猪业而言，复兴之路任重而道远。高安能否建成高质量的美丽乡村，和当地每一个人都密不可分。而不合理的生猪养殖所带来的水污染、空气污染，势必与美丽乡村建设的要求相悖。横亘在污染此岸与洁净彼岸的农村散养猪场，更是每一个管理者的心头大患。

农村生猪养殖的污染问题亟需解决，但现实表明仅靠“拆”、“禁止”等粗暴打击的形式也往往事与愿违。以往的处理方式不仅挫伤养殖户的养殖热情，而且也无法从根源上解决产业发展和环境保护之间的矛盾。在非禁养区合理改造养殖场，是有效缓和两者矛盾的有力举措。在实践中，由于猪场设施升级改造的费用高昂，动辄十余万元，仅仅依靠养殖户个体力量做系统性设备改造，短期内要解决污染的可能性微乎其微。设备升级的资金缺口，让农村很多散养户无法更新设备，更难以达到相关的环保标准。因此，生猪产业客观上给当地的环保工作带来了一定压力。在非洲猪瘟疫情防控和美丽乡村建设势在必行的背景下，拆、撤农村散养猪场似乎成为水到渠成的事情。

2.2 生猪养殖风险与疫病防控体系缺陷的纠缠

2021年的猪价经历了过山车式的下降，直到2022年第2季度才逐渐回暖，而上扬的势头究竟能保持多久尚待检验。持续且不明朗的市场风险，使得政府介入成为必然选择。除此之外，非洲猪瘟变异让生猪养殖的风险进一步加大，当地生猪养殖与疫病风险的博弈也更加扑朔迷离。2021年2月26日，哈兽研在线发表中国出现非洲猪瘟病毒突变株；突变株CD2v蛋白不完整，导致病毒吸附红细胞活性(HAD)丧失，病毒对猪的致命基因改变，感染猪死亡率下降。换言之，非洲猪瘟病毒变异的同时呈现出弱毒性趋势，感染猪只的临床症状表现为更加温和、致死率下降。

对养殖场而言，病毒变异和毒力下降绝非利好消息。由于感染突变株的猪只临床症状不显著，病毒传播表现出一定的隐蔽性。通过“精准拔牙”控制传染源的办法操作难度大为提高，极易错失紧急防控的黄金时机。感染变异株的养殖场出现猪只死亡或表现出临床症状的时候，通常已经存在群体性感染的可能。即使猪群的整体死亡率能得到有效控制，也会对母猪的生产带来显著的负面影响。养殖场的经济效益必然下滑，甚至出现严重亏损现象。与病毒变异并存的另一个现实是，国内外针对非洲猪瘟仍然没有研发出可靠的疫苗。虽然越南农业与农村发展部颁发的全球首个商用非洲猪瘟疫苗已经上市，国内诸多药企也在竭力研发，但事实表明，当前的疫苗防控水平尚不足以保障猪只安全。以上因素的存在，给当地生猪养殖带来了更多不可控的风险。

2.3 引入专业人才与创业就业氛围不足的限制

当前，高安市生猪养殖发展势头良好，但其限制性因素也较为突出。生猪产业发展涉及的猪场采精、配种、疫苗接种、生物安全等猪群饲养管理，都离不开专业的技术支撑。与规模化猪场快速发展相反的是，当前专业的技术从业人员显得相对匮乏。我国畜牧类专业未来几年高职专科以上人才缺口数约为28万人，中职人才缺口数约为10万人。此外，畜禽育种、动物疫病防控、畜禽产品加工与质量安全等畜牧业紧缺人才的未来缺口更为突出。

高安农村地区受基础设施、产业配套，特别是政策因素影响，生猪养殖企业一线人员短缺的情况更为突出。伴随着生猪产业链条的逐步完善，将逐步打通上下游的生产和销售环节。上下游企业对畜牧类人才需求，势必形成人才的分流现象，进一步加剧生猪养殖行业人才紧缺的局面。高安农村地区技术型人才的短缺，直接限制了生猪养殖企业的精细化发展。养殖场的粗放式管理，对养殖的综合效益产生了根本性制约，进而由于待遇难以稳步提升引发了猪场凝聚力、向心力不强、人员流失等系列问题。客观而言，猪场的管理效果不仅受管理者水平影响，也与管理对象对事业的认同感、责任心直接相关。管理者的获得感和成就感，对其工作热情以及创造性的发挥都有直接的作用。从业者的以上需求，不仅和养殖企业相关，也和当地的宏观政策因素密不可分。政策的重视程度以及当地的创业就业氛围，都直接影响从业人员的心态，一定程度上也决定了人才的去留问题。

2.4 产业规模扩大与自主品牌效应薄弱的隐患

截至2021年4月底，高安已有20多家规模养猪场全部完成改扩建，引进的8家猪场已有3家投产，5家正在抓紧建设。即便如此，当地时至今日也尚未培育出全国知名的养殖品牌。这给当地生猪养殖的经济效益埋下了一定隐患，不利于产业的良性健康发展。在行情利好的卖方市场下，品牌的作用并不明显，有无品牌在经济效益方面的悬殊并不明显。但是随着全国养殖规模持续恢复，要在同质化的市场中拥有竞争力，在市场相对饱和的情况下，品牌的价值则不容小觑。

对高安农村地区而言，影响猪价行情的大环境无法左右。当地可以改变的是经营模式和理念，因为猪价过高、过低都不是正常现象，其背后反映了行业更深层次的问题。如，非洲猪瘟引发的市场供需失衡、二次育肥等投机行为均是影响市场行情的因素。这些现象的存在，给当地生猪养殖带来了更多的未知，也对相关参与者的竞争能力提出了更高要求。而构成生猪竞争力的因素中，料肉比、饲养水平、销售渠道等因素相对稳定，这些方面只是产品竞争力的必备项，无法作为市场竞争的绝对优势。在市场实践中形成可靠的品牌印象，是在同质化市场中形成差异化竞争的突围口。从现实情况看，高安农村地区生猪养殖在自主品牌打造方面尚待完善。当地自主品牌效应薄弱的现实，对适应自由竞争的市场带来了一定的阻碍，这给高安农村生猪产品在买方市场的销售留下隐患。

3 高安农村地区生猪产业陷入困境的成因分析

3.1 防治产业污染与建设美丽乡村的利益冲突

从表面上看，建设美丽乡村与生猪产业污染的冲突，是环保与污染源之间的矛盾。业内学者认为，当前猪场污染环境的主要原因是猪场选址规划不恰当，排污系统设计不合理，环保设施不配套，饲料配方设计不科学。从行业现状看，无论是选址不当，排污设计不合理，环保设施不全，饲料配方不科学产生的污染，当前的技术条件都能将其控制在合理的范围。由于生猪养殖的污染治理已经具有行之有效的解决方法，不会从根源上与美丽乡村建设形成对立。换而言之，两者的冲突另有他因。

究其根本，生猪产业与美丽乡村建设的矛盾，是相关参与者之间的利益协调问题。高安农村地区的林业、土地转让如何开展，土地如何合理入股猪场等现实问题，都是影响当地猪场有效防治污染的因素。如，在不合理位置建设的猪场，经营者即使有心迁移到更加适合的区域，因新地址涉及到多个村民的土地或林地，这给猪场的迁址工作带来了明显的阻力。期间的磋商如果不顺，或是由于成本高昂难以负担，往往会让经营者放弃迁址的打算。部分选址合理且有心添置环保设备的村民，却因为资金储备有限难以升级改造，高额的设备贷款也让其在现实面前望而止步。立足于高安农村地区的实际，当地生猪养殖污染与环保并非不可调和。期间需要解决的更多的是利益协调问题，而不是行业与美丽乡村建设不兼容。因此在解决相关问题的时候，并不一定要上升到拆猪场这类强硬的手段。

3.2 降低养殖风险与健全疫病防控的体系博弈

高安农村地区的疫病防控，呈现出一定的无组织状态。养殖户对非洲猪瘟病毒的防控知识，大都来源于碎片化的短视频，来自兽药厂家断断续续的指导。绝大多数养殖户尚未接受系统的疫病防控培训，加上养殖户个体间的认知差异，即使接受同样的培训，在缺乏后续跟踪和指导的情况下，也会产生不一样的结果。更加重要的是，非洲猪瘟等传染性疾病的防控本身就是一个系统性工程，仅部分养殖场做好防控并不够，非洲猪瘟病毒具有较强的传染性，一个猪场发病，往往会波及到周边猪场。需要面向所有养殖场，构建起完备的防控体系，要求当地在整体上将防控水平上一个台阶。

虽说控制传染源、切断传播途径、保护易感动物的防控思路已经成为了行业人士的普遍共识，国内也形成了具有中国特色的“精准拔牙”。但是在切断传播途径和保护易感动物方面，国内的分歧相对较大。虽然各地都有猪企形成了相对具有特色的防控方案，但这些方案往往很难作为生猪疫病防控的样板工程全面推广。由于缺乏统一有效的防控体系，高安农村在疫病防控环节也陷入了一定程度的迷茫。如何以地方政府为纽带，建立系统全面、标准统一、科学有效的防控体系，依然是高安需要补齐的地方。在生猪调运环节，如何减少各地方抽样检查的“漏网之鱼”，在饲料生猪的跨省运输环节，如何落实监管等细节问题，都是当下生猪疫病防控体系需要补足的“神经末梢”。

3.3 引入专业人才与营造干事氛围的政策短板

农村产业转型并不是孤立的话题，生猪产业发展也是一个综合性的工程。后非瘟背景下，生猪养殖要取得成功，需要调动的资源更多，面临的挑战也较之以往更大。这些要靠人才去解决。高安农村地区生猪养殖专业技术人员短缺的成因，既受自然地理条件的制约，也受职业前途的影响。如何解决从业人员的后顾之忧，给相关参与者一个有奔头的前景，给予从业者必要的行业认同感和自我实现的可能性，是当地养殖企业，特别是地方政府需要思考的问题。

当前高安农村地区生猪技术型人才短缺的成因，与政策因素密不可分。技术型人才从哪里来，怎样留住来之不易的人才，都需要政策先行。这是养殖类人才流入高安，在高安创业就业的重要支撑力量。于畜牧从业者而言，职业是否有前途、工作氛围是否融洽、自我价值能否实现等都会成为其选择是否继续从事生猪养殖行业的考虑因素。政策所营造出的安全感，便是正向撬动从业者坚定选择的重要推动力。当前国内与生猪养殖相关的规模以上企业相对较少，而一般的养殖场和家庭养殖户无法为专业技术人才提供较好的生活环境和薪资待遇，致使当前的毕业生不愿意从事此类工作。高安本土就生猪养殖行业的政策导向推力不足，让人才无法在实际工作的开展中看到职业前景和规划，导致引才难，留住人才更难的现实症结。

3.4 打造特色品牌与升级产业模式的技术壁垒

传统的农村以种植业为主，畜牧养殖起初只是农村产业结构中的副业。农村养猪的功能主要是满足家庭和村民的需求，以往的家庭养殖模式淡化了生猪的商品属性，呈现出商品化、集约化程度低的特点。虽然高安农村地区具有生猪养殖的天然优势，但是受传统的养殖模式、技术条件制约，在打造品牌、走差异化竞争路线的思维上发育不完全。当地生猪产业具备较好的基础，也有较强的发展后劲。但由于缺乏品牌，高安农村生猪产业在市场竞争中，通常只能以规模取胜。

传统的生猪饲养模式，市场销售模式已经难以适应新的市场需求。在市场竞争愈发激烈的大环境下，依托数字技术手段助推产业升级成为了各地突围的重要手段。在同质化的竞争中打造高安特色品牌、提高生猪产业的附加值，是高安生猪产业高质量发展的必由之路。从现实情况看，高安农村地区在特色品牌打造和产业升级中遇到的技术壁垒，使得当地生猪产业的核心竞争力建设进程相对滞缓。新媒体技术短缺、营销模式陈旧、各猪企合力无法凝聚等现实短板，都决定了当地的品牌影响力无法在短期内得以提升。这些因素事关生猪产业发展的根基，对当地品牌建设的效果也产生了较大的影响。要突破以上的限制性因素，需要多方发力，在发展产业规模的同时借助外力，特别是依靠新型数字技术手段补齐产业发展的短板。

4 政府工具助推高安生猪产业转型发展的新思路

4.1 协调工具：统一协调农村生猪产业发展大局

从高安农村地区实际出发，散养猪场遭受拆、撤，大多出在环境保护与污染的矛盾上。从更深层次看，是由于缺少一个客观公正的利益协调角色。养殖企业出于各自的利益考虑，难以立足于全局思考问题，单纯依靠养殖企业要缓和甚至于根除产业发展和环保的矛盾并不现实。需要政府组织和平衡好各方利益，打通个体间的利益隔阂，使之成为利益共同体。政府要积极使用协调工具，将产业上下游、统一产业的不同经营主体有机联合起来，共同推动产业向更高层次发展。

实现畜牧业提质的要求，必须推进畜牧产业化发展，即产前、产中、产后结为一个完整的产业系统。其基本内涵是坚持“市场主导、防疫优先、绿色发展、政策引导”的基本原则，采取“龙头企业+经济组织+农户”、“养殖场(户)+专业合作组织+加工龙头企业”的方式。河南商县通过合理引导村组内散养户按照“三进三退”标准(即退出散养，退出庭院，退出村庄，进入规模场，进入合作社，进入市场循环，发展绿色养殖业，实现清洁生产)，走出无害化、规模化养殖的新路径。由此可知，在协调好各方利益的情况下，有组织地实现美丽乡村建设和养殖业并行发展是完全现实的。当地政府可鼓励探索“龙头企业+养殖户”、“农场直达餐桌”的运作方式，建立企农利益联结机制，开展多种形式的经营模式，提高畜牧业发展综合效益。通过明确产权、明确分工、明确分配，在协调利益和凝聚合力的基础上，既调动村民参与规模化养殖的热情，同时又确保产业发展与美丽乡村建设要求的环境保护相统一。

4.2 系统工具：精细布局农村生猪疫病防控网络

笼统区分，当前生猪疫病防控分为生物安全派和中药防控派。生物安全主要立足于切断传播途径，通过消杀措施阻断病毒传播的路径。中药防控主要立足于增强猪只免疫力，提高猪只抗病毒能力。事实上，完全依赖生物安全很难防住非洲猪瘟病毒。猪场频繁消杀等“生物安全”措施，本身就容易对猪只的免疫系统造成破坏。无论是“铁桶模式”还是其他形式的生物安全，都无法完全将病毒拒之门外。而一旦存在疏忽，导致病毒载量上升，前期工作往往功亏一篑。部分大猪企的防控实践，也验证了这一点。

为了推动生猪养殖产业发展，需要加大政策支持力度、注重实施效果，不断提升生猪疫病防控水平，并选择科学的规模化和区域化发展方向。在此基础上，不断推动生猪疫病防控体系升级和完善。当地政府在服务生猪养殖的过程中，既要认识到生物安全的优势，同时也要通过其他形式弥补生物安全的不足。要通过村委会牵头、专家宣讲、组织视频学习等多种形式的宣传，扭转过度迷信生物安全的倾向。在适度生物安全的基础上，找到有效的保健方法保护易感动物。在组织防控的实践和操作环节，要将非洲猪瘟防控当成一个系统性工程。杜绝片面抵制中医或西医的做法，要客观宣传中西医结合的优势和案例，在思维和行动上都走在正确的防控道路上。在这个过程中，要自觉扮演好服务者角色，利用宣传工具占领思想和意识的高地。通过技术讲座、组织养猪人交流互动等形式，将科学有效的防控方法装进养猪人的脑海中。结合当前非洲猪瘟防控的成功案例，将生物安全加抗病毒中药(抑杀病毒和提升免疫力)，有选择性地把中西医有机结合起来。

4.3 政策工具：积极营造农村人才创业就业环境

打造出适宜人才创业就业的环境，充分发挥人才引领作用，进而提升产业的核心竞争力才能有效摆脱产业对外部扶持资金的依赖。具体而言，需要政府善用政策工具进一步创新体制机制。强化生猪疫病防控人才队伍建设，攻克重大疫病防控关键核心技术，推动产学研深度融合，夯实重大疫病防控科技基础。只有在地方政府牵头、策划、落地中，依靠人才的力量实现生猪产业自我造血，高安生猪产业才能更好地突破困境实现行稳致远。

显然，吸引人才、留住人才、发展人才，都要有适宜的土壤。营造良好的创业就业氛围，是其中的关键环节之一。高安政府可因地制宜制定扶持生猪养殖发展的人才优惠政策，并监督各项政策落到实处。通过加强基础设施建设，补足面向养殖户、家庭农场、从业人员的社会化服务供给。在公共场所和社交平台普及畜牧养殖的相关信息和培训，出台相关的政策，为生猪养殖从业者提供职业培训或设备更新的资金贷款支持。通过税收减免、专项资金补助等优惠政策，鼓励从业者参与正规的职业培训。同时引导当地养猪企业建立起现代化的管理体系，营造适宜人才成长的创业就业氛围，建立起一套行之有效的激励管理办法，通过发挥人才的专业优势不断降低生产经营的各项风险。要借鉴现代企业的组织模式，在猪场管理过程中充分考虑民意，吸收猪场专业人士的建议，建立科学高效的疫病防控响应机制以提高抗风险能力。在不断变化的疫病防控实践中结合市场情况，形成有利于猪场发展的科学决策，在实践中让优秀人才贡献智慧，逐步参与到猪场管理的各个环节。

4.4 技术工具：探索农村生猪产业创建特色模式

从长远看，市场的价值规律决定了猪价回归到合理水平是必然趋势。高猪价可遇不可求，养殖户在行情低迷或趋于稳定的过程中，除了降本增效，更重要的是利用猪价恢复合理区间的时间差，做足品牌内功，以差异化增强未来的市场竞争力。要在经营管理中加大生猪品牌的建设力度，加强绿色、有机畜产品市场监管力度，确保安全高品质的畜产品能够优价，从而为畜产品行业提质增效与高质量发展提供足够的市场动力。具体而言，当地政府需要有一定的技术敏感度，在力所能及的范围内帮助当地农村的养猪企业建立与时代接轨的新方法。借助技术工具，积极探索生猪产业的特色经营模式。

“青海省果洛藏族自治州玛多县通过为出生的牦牛、藏羊佩戴一个耳标，实现了信息可查询、源头可追溯、生产消费互信互认的产销对接模式。”凭借技术手段，玛多县克服了市场经济下消费者与生产者的信任问题，通过技术手段形成了与终端客户直接对接的良性交易循环。玛多县的养殖模式，对于高安农村地区的生猪养殖也具有一定的启发意义。当地农村可结合实际情况，有选择性地搭乘“互联网”电商平台的便车，借助微信、抖音等受众人群较广的网络平台，拓宽生猪相关产品的销售渠道。在产业发展中补单增加就业岗位、吸纳劳动力来积极承担社会责任，以树立更好的社会形象推动生猪养殖企业品牌进一步发展。政府也可以充当市场的情报员，以市场调研、产品推广、电商销售等形式，帮助农村生猪养殖打开销路、打造具有乡村特色的猪肉品牌。面对农村地区交通不便带来的生猪调运问题，要借助技术手段整合区域资源，采取定时、定点、定线路等方式实现统一配送，通过整合低成本将产品配送到销售区域，从而提升生猪调运和相关服务的效率。

5 展望

行情波动与非瘟疫情使生猪养殖产业的风险和机遇并存，也将进一步倒逼生猪养殖企业的经营模式升级迭代。生猪产业转型，既是畜牧业发展的必然趋势，也是以规模抵御风险的重要手段。与此同时，乡村振兴的高质量发展目标，决定了依靠规模优势谋发展不可持续。对养殖行业的综合效益提出了更高的要求，也给农村生猪养殖如何适应新的政策环境提供了更大的思考空间。如何建立灵活的市场反应机制，建立企农联动、走绿色发展模式，将成为农村生猪养殖企业新的大考，答好这份答卷，才可能实现生猪产业转型、经济效益上台阶。