全域土地综合整治助推乡村康养产业发展路径探究

2022-12-16罗思华邓婷苏少青吴家龙

农业与技术 2022年21期

罗思华邓婷苏少青吴家龙

(1.广东省土地开发整治中心，广东广州 510635；2.广东省农业环境与耕地质量保护中心，广东广州 510500)

引言

健康是促进人的全面发展和经济社会发展的基础，实现国民健康长寿，是国家富强和民族振兴的重要标志，是全国各族人民的共同愿望[1]。国家卫健委发布的2020年度国家老龄事业发展公报结果显示，我国将在2027年进入深度老龄化社会。世界卫生组织预测，2033年前后中国老龄人口将达到4亿，到2050年，中国将有35%的人口超过60岁，将成为世界上老龄化最严重的国家。调查数据表明，我国人口中超过70%属于亚健康人群，大城市中亚健康人群比例高达80%，中老年群体患有三高、癌症等重度疾病的比例远高于世界平均水平[2]。党的十九大报告明确提出“实施健康中国战略”，把人民健康放在了优先发展的战略地位。在大健康时代背景下，加之后疫情时代影响，发展以养老、健康、养生为主体的康养产业是对全民享受健康生活现实需求的充分响应。乡村康养是面向有健康需求的健康人群、亚健康人群和患病人群，以农业发展和旅游业发展结合为特色，以全民健康为理念，立足所在乡村独特的资源禀赋，以康养小镇、康养基地、康养产业园、森林康养基地等为载体，综合健康产业、医疗美容行业、自然生态旅游、文化休闲、体育运动等多种产业类型的现代幸福产业发展模式，其核心功能定义是尽量提升生命的长度、丰度和自由度[3]。全域土地综合整治以乡镇为实施单元，全域规划、整体设计、综合治理，统筹推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和乡村历史文化保护，是优化国土空间布局、促进土地集约节约利用、保护和修复乡村生态环境、助力乡村振兴和高质量发展的重要举措[4]，也是新时期土地制度创新的重要探索。基于此，本文从乡村康养产业发展的政策和进程出发，系统梳理其与全域土地综合整治的关系，分析乡村康养产业发展面临的困境，提出了基于全域土地综合整治的乡村康养产业发展解决方案，以期为健康中国和乡村振兴提供参考。

1 当前乡村康养产业发展相关政策及路径演进

1.1 顶层设计阶段

2013年起，国家相继出台了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、《关于促进健康服务业发展的若干意见》、《关于支持健康养生产业发展若干政策措施的意见》、《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》、《关于全面放开养老服务质量的若干意见》、《“健康中国2030”规划纲要》等指导性文件，启动了康养产业发展的顶层设计，持续发力推动康养产业发展。

1.2 政策深化阶段

2016年起，国家相关部门印发了《关于支持整合改造限制社会资源发展养老服务的通知》、《中共中央国务院关于深入推进农村供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》、《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》、《国务院办公厅引发关于推进养老服务发展的实施意见》、《促进健康产业高质量发展行动纲要(2019—2022年)》、《关于促进森林康养产业发展的意见》等政策文件，旨在通过盘活土地资源、预留规划建设用地指标等方式，保障康养产业发展空间。

1.3 实施保障阶段

2019年第三次新修正的《土地管理法》(第62条)明确指出，村民可自愿有偿退出宅基地，鼓励盘活利用闲置宅基地，助力乡村康养产业发展。2021年10月，国务院发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》中明确鼓励和支持社会资本投入休闲康养领域，并通过产权激励的方式，对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养等产业开发，旨在借助市场化运作，为康养产业提供资金保障。

2 全域土地综合整治与乡村康养的内涵与关系

2.1 产业发展是乡村振兴的重要基石

乡村振兴是我国乡村发展面临的必然选择，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是党的十九大报告对实施乡村振兴战略总要求的高度概括，其中发展乡村产业是促进乡村振兴的根本所在。乡村涉及农田、森林、河湖、湿地、海岸带、海岛、古遗迹等自然资源和历史文化资源，同时拥有静谧的生活氛围、优美的田园风光、流连忘返的乡愁，在做好农业生产的基础上，发展依托农业农村资源的二三产业，立足资源禀赋，因地制宜确定乡村产业发展主攻方向，构建乡村产业体系，夯实乡村全面发展的物质基础，再以市场最终消费需求倒逼农业转型升级，将农业产业链延伸的增值收益和就业创业机会留给农民，是推进乡村产业高质量发展，助力乡村产业振兴不断取得新成效的重要举措。

2.2 产业兴旺是全域土地综合整治的刚性需求

全域土地综合整治的目标是乡村振兴，产业兴旺是乡村振兴战略方针的重要内容，而乡村振兴离不开农村新产业新业态的发展。乡村康养产业作为新型产业，发展潜力巨大，其发展对于激活乡村经济，破除城乡二元结构，促进城乡产业融合发展意义重大。全域土地综合整治通过开展土地整理、生态保护修复、乡村治理“三位一体”综合整治，优化国土空间布局，提升自然资源要素品质，为产业孵育提供平台，为项目落地提供空间保障，借助产业发展，激活乡村发展活力，助推乡村振兴。

2.3 全域土地综合整治是乡村康养产业发展的关键动力

乡村是康养产业的主战场。不同于一般的产业，乡村康养产业的发展高度依赖良好的生态环境、优美的自然景观及宽阔的空间、基础设施和公共服务设施条件。开展全域土地综合整治，破解乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，有助于优化自然资源供给功能，完善农村基础设施和公共设施配置，实现土地资源的优化配置和高效利用，支撑乡村康养产业发展。

3 当前乡村康养产业发展的困境

3.1 规划引领滞后，发展空间缺乏保障

乡镇国土空间规划和村庄规划是实施全域土地综合整治的规划依据。当前，各省的国土空间规划编制工作已接近尾声，各地市、乡镇及国土空间规划尚处于编制或者酝酿阶段，村庄规划处在优化提升过程中。乡村康养产业是新兴产业，由于地方对其认知水平有限、发展潜力分析不足、市场需求模糊，最终导致对乡村康养产业发展用地安排、空白用地预留缺乏前瞻性考虑和安排[5]，不利于将来乡村康养产业项目落地实施。

3.2 产业用地供需矛盾突出

康养产业项目具有占地面积大、容积率低、集中连片等特点。在国内经济下行压力加大，消费增速减慢的大背景下，各地正面临着乡村建设用地指标紧缺、农村建设用地复垦潜力有限、耕地保护压力大等现实问题。此外，根据城镇空间、农业空间、生态空间划定的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线3条控制线，其划定又进一步挤压了乡村产业的发展空间[5]，进一步加大了乡村康养产业的落地难度。亟需围绕乡村康养产业发展格局，研究制定支持乡村一二三产业融合发展的用地政策，引导康养产业在镇域范围内统筹布局，有效保障乡村康养产业发展用地，激发乡村发展内在活力。

3.3 生态环境文化品质不高

“望得见山、看得见水，记得住乡愁”所描绘的美好画卷是美丽乡村建设的根本目标，乡村康养的目标之一是吸引人们回归其向往已久的乡村田园生活。康养产业属于低能耗、低污染、低碳排放的绿色产业，项目区大多依傍于森林、农田、水域、海岸带、海岛等资源，对周边所在区域的大气、水、土壤等生态环境质量要求极高。近几十年来，由于经济社会的高速发展，高强度的国土开发建设活动导致的国土空间无序化，土地利用效率低效化，生态环境退化以及乡村历史文化衰落等问题日益凸显，乡村原有风貌荡然无存，特色风貌彰显不足，乡村野趣消失殆尽，频频出现“有新屋无新村”、“千村一面”的现象，与乡村康养对周边的生态环境、人文景观不相匹配。

3.4 资金投入积极性不高

康养产业广泛涉及城乡建设、生态环境、民风民俗、科技信息、交通运输、医疗卫生、文化教育、产品研发、旅游开发等众多领域，涵盖生产、生活和生态3大空间，要素众多，且康养产业的发展还需要相应的公共基础设施配套，以创新与培育康养新产品和服务，必然需要大量的资金投入。乡村康养产业链长，具有前期投资大、回报周期长、风险高，目前我国关于乡村康养相关的专项资金、财政扶持政策较为缺乏。我国虽出台了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，鼓励和支持社会资本投入休闲康养领域。然而，乡村康养作为新型产业，目前社会资本参与乡村康养的相关法律、法规、政策、标准、评价等业务体系尚未建立，保障机制尚不完善，导致投资回报存在极大的不确定性，社会资本参与积极性不高。

4 全域土地综合整治赋能乡村康养产业发展路径探讨

4.1 落实规划引领

新一轮的国土空间规划期至2035年，规划期长。全域土地综合整治试点的推进，促进了试点所在乡镇的国土空间规划的编制和出台。应加强国土空间规划在乡村康养方面的考量，从产业的发展潜力、规模、方位、模式、需求、功能定位等方面统筹考虑，将乡村康养产业纳入城乡融合发展和乡村振兴“一盘棋”中统筹考虑。细化和明确乡村康养产业在国土空间规划“五级三类”中的目标、内容和安排，促进乡村康养产业的“软着陆”。暂时无法预期的，可在规划建设用地指标方面为乡村康养产业发展预留空白。

4.2 盘活农村闲置宅基地

据统计，我国农村宅基地闲置率约10.7%，盘活后增加的土地数量相当可观。除在原有闲置宅基地、废弃学校、工矿用地的基础上发展乡村康养产业外，可通过全域土地综合整治，采用建设用地腾挪转换、使用权流转、集体经营性建设用地入市等土地盘活方式，细化各类用地性质，将土地整合，形成规模，提高土地集约节约化水平，为乡村康养产业提供规模化、集群化发展空间。鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展农产品初加工、农村电商、基础设施等与乡村康养相关的配套产业。

4.3 开展乡村生态保护修复和历史文化保护

记忆中的乡村美景往往令人难忘和身心向往，乡村往往千姿百态，风格迥异，文化沉淀丰富。乡村生态保护修复和历史文化保护是全域土地综合整治的重要内容，在尊重自然，顺乎自然的前提下，通过森林质量提升、农田生态化改造、人居环境改善、河湖湿地生态修复、海岸带整治、矿山地质环境治理等措施，优化乡村生态系统的结构和功能；通过农耕文化、传统建筑、古巷、古驿道、古村落、红色文化保护，保持乡村外貌上的古风、古朴、古色、古韵，充分挖掘历史文化资源，传承和活化利用乡村历史文化，活化乡村记忆，呈现“乡愁”中的美好画卷，满足乡村康养群体享受“久在樊笼里，复得返自然”的惬意和联通亲情的心理需求，吸引乡村康养产业落地。

4.4 拓宽投融资渠道，释放产权关联权益

2021年10月，国务院发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》明确，可通过产权激励的方式，鼓励和支持社会资本投入休闲康养领域。可借助全域土地综合整治现有政策，盘活农村建设用地资源，围绕乡村康养产业发展目标需求，进一步释放政策红利发挥市场配置资源的决定性作用，引导和支持社会资本、集体经济组织等参与乡村康养产业发展与经营。可进一步深化文件指示精神，研究制定相关法律法规和政策，明确市场主体参与生态保护修复后取得自然资源资产使用权的全过程。健全市场化投融资机制，争取开发性金融机构、政策性银行和社会资本参与，保障社会、市场、政府的合法权益，构建政府引导、市场参与、合作多赢的良好格局。