治理有效视角下西藏基层干部能力提升路径研究*

曾飞飞 娜央

（1.西藏大学经济与管理学院，西藏 拉萨 850000；2.中央财经大学保险学院，北京 100000）

0 引言

党的十九大报告提出乡村振兴战略，确立“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为乡村振兴战略实施的总要求。［1］“治理有效”是实现基层治理能力和治理体系现代化的关键所在，有效的治理能够推动乡村不断发展，而基层干部作为乡村振兴战略的重要推动者，其能力关乎着乡村治理的总体水平，是实现治理有效的决定因素。因此以治理有效作为基层干部能力提升的指导，是非常可行且必要的。随着西藏社会、经济的不断发展，西藏乡村社会发生了极大的改变，其表现为一是由于村民对于基层干部的了解不够深入，因此信任感不能达到以前传统社会时的高度了，从而使基层年轻干部做群众工作时，获得群众信任的难度也随之增大。二是新的社会情况给乡村治理带来了更大的挑战，基层干部能力呈现出参差不齐的现象，本文基于对西藏一地区的基层干部访谈找出当前基层干部能力存在的问题，并基于治理有效的视角提出提升基层干部能力的路径，从而推动乡村治理的有效化。

1 问题的提出

治理有效作为乡村振兴的重要基石，国内学者围绕治理有效开展了大量的研究。研究的热点主要集中于一是实现治理有效的路径，有学者指出了新时代乡村共生治理有效性的因素包括：利益关系、群众意愿、文化认知、组织规模和区域毗邻，且每个因素对新时代乡村共生治理的作用和功能的影响都是不同的［2］。而西藏作为我国边疆民族地区，有一些独特的治理方式，党委领导治理是治理有效的关键所在［3］，也有学者认为，迄今为止唯有法治这一治理方式才能为边疆治理提供可持续的有效治理手段［4］。总结以上学者观点，实现治理有效的路径大致有党委领导、法制、群众意愿等方面。二是村民治理与治理有效。在村民自治域治理有效的关系，有学者提出民主与治理是村民自治的两大使命,两者无法互联将会使得村民自治陷入困境,从而限制着“治理有效”这一乡村振兴战略目标的实现［5］。也有学者针对于民族地区村民自治与治理有效展开研究，指出有效的民族地区村庄治理是乡村振兴的基础,没有良好的村庄治理，实现不了乡村振兴。要不断深化民族地区的村民自治，提升村委会治理能力［6］。在提出治理有效对于乡村振兴的重要作用后，学者又针对于村民自治如何达到治理有效的途径，一是要搭建日常协商治理的平台和载体，二是要加强农村协商治理的程序化、制度化建设，三是要提升民众的协商治理意识和能力。唯其如此，才能促进村民自治的有效实现［7］。

针对于学者们关于治理有效的研究，大多集中于治理有效的路径选择、治理有效中的村民自治以及社会治理等方面，但是基于治理有效与基层干部能力的研究还相对较少，因此本文从治理有效的角度，找出当前西藏基层干部能力存在的问题，并从治理有效的角度提出提升西藏基层干部治理能力的路径选择，希望能为西藏实现基层治理有效，顺利乡村振兴战略提供一定的参考意义。

2 治理有效下的基层干部能力困境

乡村振兴背景下，对于基层干部能力有了新的考验，许多基层干部不能在脱贫攻坚与乡村振兴中做到及时的身份转换，致使其治理能力不能适应乡村振兴战略的要求。同时随着市场经济和社会的不断发展，基层所面临的环境也变得日益复杂，基层村民的思想也发生了急剧的变化，国家主要矛盾也变成了日益增长的物质文化需要与发展不平衡不充分之间的矛盾，这也给基层干部治理能力提出了新的要求。中央第七次西藏工作座谈会中提到“必须坚持治国必治边、治边先稳藏”的战略思想，充分说明了新时期西藏实现治理有效的重要性。但要想做到西藏和平稳定，基层在治理过程中占着举足轻重的地位。乡村作为西藏分布面积较广的地区，乡村基层治理的成效直接关乎着西藏地区的发展与西藏实现精准扶贫与乡村振兴有效衔接。基层治理的关键在干部，但当前基层干部在治理能力上仍有一些不足之处，根据作者对于西藏N 市一些基层干部的访谈所得，基层干部治理能力存在着以下几个问题。

2.1 群众工作能力不足

基层干部作为干部队伍的基础，其工作的对象是直接面向于基层群众的，其群众工作能力是非常重要的，随着乡村振兴战略的不断推进，为基层青年干部的群众工作带来了巨大的考验，在当前社会环境下，群众的自我意识、个体意识日益增强，很容易出现青年干部对群众的凝聚力、号召力不强的问题。随着西藏社会经济的发展，各地区村民的流动性在不断的加强。在传统的乡村社会中，基层干部大多是由村中比较有威望或德高望重者担任，因此村民对于基层干部的信任感普遍较强。但在当前的社会中，西藏基层年轻干部大部分并非本地人口，村民对于基层干部的了解不够深入，因此信任感不能达到以前传统社会时的高度，从而使基层年轻干部做群众工作时，获得群众信任的难度也随之增大，导致基层年轻干部的群众基础相对薄弱。

2.2 资源禀赋契合能力不足

中央第七次西藏工作座谈会中指出：“要不断加强生态保护、保障和改善民生、发展特色产业，让人民群众过上更加美好的生活”。发展特色产业便是要求基层干部要能够根据地区所拥有的资源禀赋开展工作，但当前基层干部由于对本地区的乡风文明、地理特征、发展状况等方面了解程度不够，使其把本地区资源禀赋与乡村振兴契合能力存在着不足，具体表现在基层干部依靠“输血”而非“造血”式发展。在国家实施乡村振兴战略后，西藏自治区紧跟国家的步伐，把大量的资源开始流向乡村，西藏乡村也因此得到了快速的发展。但资源的流入对于乡村发展来说并不是百利而无一害，在大量资源流入的背后造成了一些基层干部严重依赖国家及自治区的资源支持，对于本地区所有的本土资源选择了忽视，形成了“输血”式发展而非实现本地区“造血”式发展局面，把对政策的实施作为实现乡村振兴的关键，忽略了以政策为依托推进本地区特色产业发展的重要性，导致发展的动力不足。同时地区资源的差异性，使基层干部对于产业发展把握力不足。在访谈过程中我们发现，每个地区所拥有的资源是不一样的，但基层干部对于资源的发掘能力不足，从而形成高质量的原材料而不能发展高质量产品加工，同时由于宣传工作不到位，产品的知名度也很低，造成产品的销售渠道和产品市场相对较小，无法真正实现产业的发展，群众的增收情况也呈现不乐观的态势，这也给乡村特色产业发展带来了一定的困难。

2.3 “乡政村治”模式下的基层干部管理能力不足

“乡政村治”是改革开放以来我国乡村治理最广泛的治理格局，同时也是西藏乡村治理较为广泛的形式，它把国家治理与村民自治有机的进行结合在一起，把以国家强制力为后盾的乡政和以村规民约为后盾的村治进行融合，从而形成具有中国特色的乡村治理模式。但传统的“乡政村治”模式也给基层干部乡村治理带来了一定的困惑，主要表现在基层干部管理职能弱化，乡政村治模式要求村民积极开展自治，在自治的过程中会形成一个权力的博弈现象，而博弈的双方便是基层干部和村民自治中的“乡贤”，基层干部的号召力和影响力与乡村中较有威望和民声的“乡贤”来说是远远不足的，使得在基层干部开展工作中如果出现与“乡贤”发生冲突时，基层干部的治理是否会得到村民的认可和执行？基层干部的管理效能是否会被冲击？这都是我们需要思考的问题。同时，“乡政”与“村治”使得基层干部权力弱化，“乡政村治”模式使得许多基层干部的权力一方面来源于人民让渡出来赋予基层干部的权力，另一方面来源于乡级政府所委任的国家权力，在此形式下，基层干部如果完全执行乡镇的安排，那么其自治的效果便会变得微乎其微，与我国开展村民自治的初衷相背离。

3 治理有效下基层干部能力提升路径选择

治理有效是乡村振兴战略顺利实施的重要基石。西藏乡村治理作为国家治理的重要组成部分，是推进国家乡村振兴战略的重要抓手，只有实现西藏乡村治理有效才能真正实现国家乡村振兴的效果。基于此，本文立足于西藏乡村治理的实际和当前西藏基层干部之能力存在的不足，为实现西藏乡村治理有效从党的引领、习近平对干部能力的重要论述、“三治”融合三个方面提出提升西藏基层干部能力的实践路径，为实现西藏治理有效，推进西藏乡村振兴战略顺利实施打下坚实的基础。

3.1 强化党的治藏方略对基层干部能力提升引领作用

中央第七次西藏工作座谈会上指出：“做好西藏工作，必须坚持中国共产党领导、中国特色社会主义制度、民族区域自治制度，必须坚持新时代党的治藏方略”，同时，治理有效中提出要不断夯实乡村党组织建设，以党组织引领社会各方参与到乡村治理中来，因此要强化党的治藏方略对基层干部能力提升的引领作用。通过加强基层党组织建设，以党组织推动基层干部群众工作能力，基层党组织作为群众工作的“最后一公里”，在基层治理中发挥着至关重要的作用。充分发挥基层党组织在乡村治理中的角色定位，以党的群众思想引领基层党员干部深入到群众中去，充分发挥基层干部在群众思想上、政治上、组织上的领导。同时基层干部要充分保障基层最广大人民群众的根本利益得到维护，把群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点，充分发扬党带领下西藏治理的优良传统。同时党在西藏历史发展的每个时期，都有着独特的、符合西藏实际的发展战略，充分结合西藏社会经济发展规律，制定出西藏发展蓝图，使西藏实现了跨越式的发展，但在看到党带领西藏发展的同时要认识到党的一些基层干部能力不足的事实，所以要不断发挥党的治藏方略对基层干部能力提升的引领作用。

3.2 贯彻总书记的重要论述对干部能力提升的指导作用

习近平总书记重要论述为党和国家的发展绘制了一篇宏大的蓝图，同时习近平总书记对于年轻干部也提出了自己的要求。2020 年10 月10 日，习近平总书记在国家行政学院“开学第一课”中强调：青年干部要提高“政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力”，这七个能力涵盖了基层干部所应该具备的所有能力，为基层干部能力提升指引了方向。对于西藏基层干部资源禀赋切合能力不足现状，首先要提高调查研究能力，西藏乡村发展基础较发达地区有一定的差距，在实现产业发展的过程中，要把改革攻坚作为工作的常态，充分认识到实现由“产业发展”到“产业兴旺”是一个艰辛的路途，要以改革攻坚的魄力推动乡村产业的发展，让群众充分享受到产业发展所带来的变化，促使群众积极参与到乡村振兴中，不断推动西藏乡村振兴战略。充分认识到政治能力、科学决策能力、应急处突能力、抓落实能力的重要性，把握每种能力的重要内涵。习近平总书记指出，在干部干好工作所需的各种能力中政治能力是第一位的。政治能力就是要求基层干部要能够做到把握西藏乡村振兴的方向、把握当前西藏发展趋势，同时认识到西藏乡村振兴作为全国乡村振兴战略的重要组成部分，实现西藏乡村振兴是推动国家乡村振兴战略的重要推手。而科学决策能力是解决问题的关键，是基层干部的工作前提之一。

3.3 完善新时代基层治理思想对干部能力提升的基础作用

改革开放以来的“乡政村治”模式在我国基层治理过程中发挥了重要的作用，形成了最广泛的基层治理形式，但在党的十九大提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。推进自治、法治、德治“三治融合”，有利于集聚力量、凝聚人心，营造共建共治共享局面，最大限度激发基层发展活力，推进基层治理有效。西藏作为乡村面积较大的地区，在乡村治理的过程中大部分地区“乡政村治”的影响是比较深刻的，因此“乡政村治”对于基层干部管理能力的影响也是巨大的。要消除“乡政村治”带来的不利影响要从以下几个方面开展：一是完善“三治融合”的乡村治理体系，提高基层干部管理能力。在基层干部进行乡村治理过程中，充分发挥基层自治的功能，维护好基层的“民主秩序”，把乡村中的“乡贤”纳入到治理主体中，与基层干部构成乡村治理体系的核心，减少基层干部与“乡贤”之间的利益博弈，实现法治与自治的有机融合。同时充分认识到乡村治理中自治是基础，要减少乡镇权力对乡村自治的影响。乡镇需要做的是把握住乡村振兴是乡村社会法制化、现代化的过程，处理好乡村日益复杂的社会环境，将法制观念传达给基层干部，让基层干部以法制观念开展乡村治理，促使基层由“人治”向“法制”转变。

4 结语

在西藏不断推进乡村振兴战略的时代背景下，乡村得到了快速的发展，各种基层治理人才和资源源源不断地向乡村流入，这给基层干部带来了新的挑战。从新的历史条件下看，从治理有效的角度看基层干部能力是非常必要的，基层干部的能力直接关乎到是否能够实现西藏乡村治理有效，从而影响乡村振兴战略的实现。但面临新时代，群众个体意识的觉醒、思想的开化使得基层群众工作难度不断加大，加之“乡政村治”对于基层治理根深蒂固的影响，使得基层干部在群众工作能力、管理能力等方面存在着不足，同时基层干部年轻化的趋势越来越普遍，年轻干部对于本地区经济发展、拥有资源、乡风文明等方面不了解，致使其不能很好的利用区域优势进行有效治理，这都给基层治理带来了困境。因此在治理有效的视角下提出提升基层干部能力的路径选择，不断加强基层干部能力建设，充分认识到基层干部是西藏乡村振兴战略的主力军，也是西藏实现治理能力和治理体系现代化的后备军。