浙江省未来村建设对上海市乡村振兴示范村高质量发展的启示与政策建议

■ 朱哲毅 宁 可

浙江与上海地理位置相邻、经济发展程度相近。浙江在推行乡村振兴战略过程中率先开展未来村建设，上海对乡村振兴示范村建设进行了资源探索，两地都取得阶段性成效。课题组在梳理浙江未来村建设成效与典型模式基础上，总结上海乡村振兴示范村建设与浙江未来村建设的异同点，归纳上海面临的约束条件，提出促进上海乡村振兴示范村高质量建设的基本思路和实现路径。

一、浙江未来村建设概况

未来乡村是浙江省提出的以人本化、生态化、数字化为建设方向，以原乡人、归乡人、新乡人为建设主体，以乡土味、乡亲味、乡愁味为建设特色，打造未来产业、风貌、文化、邻里、健康、低碳、交通、智慧、治理等九场景，集成“美丽乡村+数字乡村+共富乡村+人文乡村+善治乡村”建设，着力构建引领数字生活体验、呈现未来元素、彰显江南韵味的乡村新社区的建设规划。截至目前，浙江省已公布378个未来乡村试点创建村名单，覆盖11个市，涉及4944个规划项目，计划总投资295亿元，首批已验收通过36个，涌现了不少典型模式与经典案例。

（一）挖掘资源禀赋推动乡村运营的“指南”模式

杭州市临安区指南村走出了一条依靠生态资源建设村庄、实现农村农民共同富裕的乡村振兴发展之路。一是以村庄整治为重点。开展公共空间梳理、景观节点打造、房屋立面整治等风貌管控，实施中心区域强弱电“上改下”、污水全部纳管等改造，加强村庄日常巡护。二是以村庄建设为基础。配置必要的公共服务设施，构建完整的旅游全产业服务体系，建设独具特色的景区标识系统，丰富旅游产品，保留村庄文化古韵。三是以市场运营为手段。聘请运营公司，建立以运营商、村两委会、农家乐协会等为主体的联合运营制度，以解决景区“业态布局窄、景区互动少”“资源价值高、村民创收低”“各自为营，单打独斗”等问题。四是以村庄治理为保障。坚持党建统领，坚持自治、法治、德治和智治相结合的“四治”融合。

指南村的发展之路，有两方面经验值得借鉴。一是高度重视乡村运营队伍建设。乡村运营亟需高素质、复合型人才队伍，但大多数村庄均存在优秀运营人才短缺问题，制约了运营绩效。二是提高政府投入在乡村建设上的精准性。建立以运营为导向的建设投资机制，以市场经营的视角和理念引领乡村基础配套设施和公共服务优化完善，促进村庄建设与市场化运营相适应。

（二）集体经济助推乡村建设与发展的“光明”模式

杭州市临安区光明村走出了一条依靠集体经济、实现落后传统村向强发展动力村转变的发展之路。一是创办村集体农场，激活生态资源。成立了光明农场，村民以土地入股的方式参与分红，经营范围以水稻为主，同时种植了荸荠、小香薯等特色农产品。二是创办村集体公司，发展集体经济。村集体拓展发展思路，成立村集体公司。一方面，扩大农场经营面积，形成规模经济，巩固基础产业；另一方面，引进运营商，盘活闲置房屋，发展住宿餐饮，引入体育竞技等项目，从传统的农业生产经营转向农文旅体融合发展，提升经济收益。三是实行“村集体公司+合作社+农户”的合作模式，激发村民积极性。对全村所有村民，每年每人发放10斤光明牌大米，增强集体认同感；对全村所有劳动力，优先安排用工；同时重点关注特殊群体。

光明村的实践探索，有三条经验值得推广。一是深化体制机制改革。深化土地制度改革，明确土地要素的权属关系；实行公司化改革，从政策层面突破村集体参与市场经营活动的限制。二是合作经营。村集体联合农户，将产品卖出去、让游客走进来，促进了科技、资金、人才等要素向农村汇聚，带动了经济发展。三是推动人才建设。聘请职业经理人、引进专业运营公司经营村庄资源，盘活闲置资源，实现了共建共赢共享。

（三）整体规划构建未来乡村片区建设与发展的平湖模式

浙江平湖走出了一条“以点带面，整体构建未来片区”的乡村振兴发展之路。首先，以沈家弄村作为试点，着力推进未来乡村建设。一是打造未来产业场景。结合美丽乡村精品线，建造地方特色场景的同时，以乡村运营的方式打造新业态。二是打造未来智慧场景。开发数字化应用，同时纳入预警、整改、审核、订餐、订住宿等功能，提升了农村环境管理效率，简化了出游流程。三是打造未来健康场景。建设智慧养老服务平台，打造涵盖医疗、助餐、理发等在内的15分钟生活圈。四是打造未来邻里场景。提升民情茶室环境水平，延续该村18年喝早茶聊民情的习惯，增进了村民间的交流与互动。其次，第二批试点齐头并进。在第一批未来村试点基础上，联合马厩村、龙萌村、徐家埭村等第二批未来乡村，在立足各自禀赋条件的基础上，规划村庄发展。马厩村结合美丽乡村精品线，突出低碳、产业、邻里、健康等场景。徐家埭村结合党建示范点建设，重点围绕棒球元素开展基础设施建设。龙萌村突出农业硅谷、农创高地特色，重点建设数字化综合服务中心、全民健身中心等。

平湖经验对于经济基础发展较好区域连片推动乡村建设有很好的借鉴意义。一是立足村庄实际，制定发展规划。在综合考虑风貌、产业、文化等元素基础上，制定建设方案。二是以点带面，整体构建未来片区。跨村整合并升级美丽乡村精品线，打造产业互促互享、资源互通互联、机制共建共享的片区化、组团式发展模式。

二、上海、浙江村庄建设相似性与差异性分析

（一）建设的相似性

一是经济发展基础相似。上海与浙江的人均生产总值均领先全国平均水平。两地在2015年之前人均GDP发展均呈平稳上升趋势，2015年之后呈陡峭上升趋势。二是农业现代化发展程度相似。上海与浙江均采取了包括支持种质资源等关键技术研发，重视绿色食品开发，打造特色农产品，鼓励新型农业经营主体等在内的措施促进农业发展，农业现代化程度居全国领先地位。三是农业功能拓展延伸相似。在保障地产农产品供给的同时，整合土地和资本要素发展农旅融合、农创融合等新业态。仅2021年，上海69个乡村振兴示范村休闲观光和旅游接待人数达376.59万人次，同比上涨23%；浙江省休闲农业和乡村旅游接待3.9亿人次，直接从业人员31.5万人，带动就业超过100万人。四是乡村创新创业氛围相似。2020年、2021年，上海乡村振兴示范村新增创新创业人数分别达444人次、886人次。2021年，杭州市实施了万名农创客培育计划，累计培育农创客2578人，培育市级乡村产业技能大师203名，建设市级乡村产业技能大师工作室60个。五是乡村治理成效相似。上海、浙江都秉持民主治理的理念和原则开展乡村治理工作。2020年，上海乡村振兴示范村开展的民事民议、民事民办事项数高达1579件。截至2021年，浙江省政协共开设29次民主协商论坛，引导居民全程参与“城乡教育”“医疗”等民生热点问题的讨论。

（二）建设的差异性

一是农业产业发展存在差异。尽管上海、浙江两地在经济发展整体水平上优势凸显，但人均农业产值均低于全国平均水平。2013年后，上海人均农业产值呈下降趋势，低于浙江人均农业产值。二是集体经济发展存在差异。浙江农业产业基础优于上海，但村庄集体经济发展水平不及上海。2020年，上海乡村振兴示范村村庄收入总额达8.04亿元，较上年增长约11.84%。三是乡村人口数量存在差异。浙江及与上海毗邻的杭嘉湖地区乡村人口数量相对稳定。近两年，浙江省乡村人口占比基本稳定在27%。上海乡村振兴示范村虽人口总量相对稳定，但不同区变化程度各异。2020-2021年，嘉定区、奉贤区乡村人口减少明显（减少幅度约10%、4%），宝山区、金山区则是增长超过两个百分点。四是财政支持方式存在差异。上海对乡村振兴示范村的财政支持主要采用预拨定额资金的方式，在此基础上进行多维度综合考评。而浙江未来村建设则是采用先考评后差额奖励的形式，根据建设情况考评，考评结果和财政补贴金额挂钩。

三、上海乡村振兴示范村建设面临的瓶颈约束

（一）乡村产业有待提质增效

一是乡村全产业链亟待建立。第一、二、三产业布局不协调，价值链延伸不充分，科技含量、附加值、品牌价值还不够突出。农产品精深加工和新型业态发展不足，乡村产业存在规模偏小、产业集聚度偏低等问题。二是现代农业经营体系尚未健全。乡村产业中小农经济仍占主导，生产效率低下、生产成本高、投入产出较低，缺乏市场竞争力是其主要特征。三是新产业、新业态培育有待加快。当前农村电商、乡村旅游等新产业、新业态发展迅速，但由于乡村产业规划较为滞后，缺少协同发展的合作平台，地区之间存在形式单一、产品雷同等问题，乡村共享经济、创意农业等新兴业态有待进一步挖掘。

（二）土地盘活有待深化改革

一是土地资源盘活政策瓶颈较多。政策“中梗阻”、不落地等问题，在部分地区仍然存在。一些村规划建设用地空间偏少，停车场、卫生间等旅游配套设施落地难，农宅盘活用于民宿审批程序复杂、难以取得证照。二是村庄规划与项目规划不匹配。郊野单元规划实施在前，示范村创建在后，导致村庄总体规划与示范村项目规划不完全匹配，有的建设项目落地难，有的配套设施空间分布不合理，有的遇到永久基本农田调规难度大。

（三）人才振兴目标任重道远

一是青年和乡贤的中坚作用弱。虽然有一些青年人才返乡、下乡创业，但总量仍然偏少。乡贤的作用发挥还不足，约四分之一的村乡贤还没有为村里做贡献。二是人才双向有序流动不顺畅。城乡要素更多表现在向城市一极涌流，双向流通受阻。大量农村劳动力向城市单向聚集，村庄空心化现象严重。农村集体土地产权不明晰，历史遗留问题较多。资本下乡积极性不大，一方面钱随人走，另一方面缺乏资金支持的乡村产业逐渐失去竞争力。农村专业人才匮乏，新兴技术在农村“水土不服”，导致资源闲置浪费并且效率低下。

（四）“数字+”优势有待挖掘

一是数字化改革急需迭代发力。部分地方推进数字化改革过程中，迭代升级不够，方便高层次应用平台脱节，没有达到通过综合集成，实现整体功能升级的效果。二是数字化改革综合集成度不够。在推进数字化改革中“自成体系”，在“数据孤岛”中再造“数据孤岛”，打通“最后一公里”反而转为了“滞后”等现象。同时，缺少全民畅享的数字生活和提升政务服务数字化机制，对乡村数字新基建、乡村产业数字化、乡村服务数字化、乡村治理数字化等领域的关注度较低。

（五）可持续推进机制有待完善

一是乡村风貌不够鲜明。一些示范村对乡村自然肌理和传统文脉的传承不够重视，集中居住区照搬城市建设思路，建筑风貌特色不明显，缺少“文化名片”“文化地标”。二是乡村运营缺乏特色。各区示范村建设过程中与当地乡土气息、人文风韵等特点结合度不高，普遍存在“亮点不亮、普通一般”等问题。三是乡村管护缺乏长效机制。示范村建设是一项系统工程、长期工程，“重建设、轻管护”的现象较为普遍。示范村建设投入资金大部分来自政府补贴，社会资本较少，导致一期建设任务完成后，后期持续深化工作难以维持。

四、未来村建设对上海乡村振兴示范村高质量发展的启示与建议

（一）主要思路

上海乡村振兴示范村建设的推进，总体上也需要秉持寻求差异化最优路径的原则，多渠道促进人才、技术、资金等要素的双向流动，以实现区域间协同发展。

一方面，在立足村庄资源禀赋基础上，支持不同区域培育差异化的比较竞争优势，避免千篇一律。一是需要立足村庄的禀赋性、自生性和特色性，充分挖掘村庄的乡村价值功能，扬长补短，寻找符合自身发展需求和历史传承的建设切入点。二是需要立足深层次长远目标，避免仅停留在基础的村庄建设层面，应当创新性建立村庄运营机制，依托乡村运营促进乡村可持续发展。

另一方面，坚持“跳出乡村发展乡村”的原则，充分挖掘多方资源优势，开放乡村，走协同发展之路。一是要创新探索要素流动与融合机制，打破城乡割裂、区域隔离的瓶颈障碍，推动资源、要素、服务的双向流动，避免示范村建设发展成行政村范围内的自我发展。示范村建设不能单村独干，也不能埋头单干，而应强调协同发展，鼓励开放乡村。二是要大力推进数字技术等新兴技术与乡村发展的融合，将数字赋能作为提升乡村发展效率的重要途径。在持续深化人居环境整治和集中居住基础上，深度应用数字、低碳等技术，带动要素跨村域流动，鼓励乡村集群组团式发展，共同打造公共空间、共同完善基础设施、共同整合文旅资源，以共建共治共享提高乡村经济社会发展水平。

（二）对策建议

1.打好“顶层设计牌”，健全示范村建设工作体系

乡村振兴示范村建设需始终践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，不断增强村庄发展的显示度、示范性和带动性。一是市级层面需要加强整体联动、统筹协调，防止出现重眼前不重长远、重数量不重质量的倾向。二是突出循序渐进，建立长效运行与管理机制，突出基层主体的辐射与带动作用。市、区各部门密切配合，完善政策机制、优化管理机制、落实扶持机制，同频共振推进示范村建设。

2.打好“经济牌”，夯实示范村建设的物质基础

一是坚守国家粮食安全“刚”性底线，加大粮食作物种植激励力度，建立种粮补贴标准动态调整机制，因地制宜引导种植结构调整。同时，树立“大食物观”，科学引导与市场需求相适应的农业种植结构。二是推动“全环节”绿色高效技术，集成整地、播种、管理、收获等各环节绿色节本高效技术，探索建立植物生产、动物转化、微生物还原的种养循环体系等。三是推进农业社会化服务扩面提质，探索发展农业全产业链服务，支持新型经营主体加强农产品关键环节建设和服务，推动农业机械化和农机装备产业转型升级。探索多种形式的农业适度规模经营，提升农业基础和产业集群。四是坚持融合发展，深化“全链条”产业融合模式，打造农业全产业链推动规模化经营，拓展农业产业多种功能，提升产业价值链。坚持培育新型农业主体，催生新业态。

3.打好“融合牌”，提升示范村建设质量

示范村建设必须要打破城乡独立发展的割裂状态，应当推动城乡资源、要素、服务的双向流动，下好一盘棋。一是提档升级乡村基础设施，全面提升农村人居环境质量，完善示范村建设的行动机制，树立绿色发展的价值取向和绿色财富观。在充分尊重农民意愿的基础上，引导农户实现向规划保留居住点集中。二是推进城乡公共服务优质均等，示范村持续深入进程中，需关注人本化，统筹全市和各涉农郊区教育、医疗、养老等资源，加快城市文明向农村辐射。三是聚焦生态宜居，打造示范村建设升级版，推动新时代乡村精品村建设，推进示范村建设增点扩面，探索生态产品价值转换机制，迭代建设具有人本化、生态化、数字化、融合化特色的精品示范村，持续推动“美丽乡村建设”向“美丽经济”发展转变，拓宽农民增收致富渠道。

4.打好“改革牌”，创造示范村建设活力

示范村的建设，应当把解决“急难愁”问题作为出发点，通过改革加快释放制度红利，“地、钱、人”等各类要素不断激活。一是深入挖掘盘活土地资源，探索宅基地“三权分置”有效实现形式，建立健全集体经营性建设用地入市办法和增值收益分配机制，鼓励通过盘活集体经营性建设用地、空闲农房等途径筹措资金用于村庄建设。二是扩大社会资本参与，激发工商资本、金融资本等参与示范村建设、运营和管理，调动社会大众参与村庄建设的积极性。三是创新乡村治理体系，完善自治法治德治智治“四治融合”治理体系，勾勒数字化系统构架，推动业务系统升级，提升乡村治理效率。四是重视乡村运营队伍建设，瞄准退休企业家、农创客、大学生等，培育契合农村发展需要的乡村运营人才队伍，助推更多乡贤回乡、知识青年返乡、科研院校等各类人才进乡。五是加快农村数字化改革，推进农业农村业务数据采集和信息资源整合，着力构建教育、医疗、养老等智能化生活场景，推动乡村生产生活迭代升级。