高标准农田建设工程绩效评价探索

王鸣洪

针对高标准农田建设工程，开展科学合理的绩效评价，其实质在于对比其成本效益。对于高标准农田建设工程耗费的成本，可通过货币进行计量，但难以完全通过货币对其收益进行计量。一般情况下，对于高标准农田建设工程涉及的各类经济效益指标，可以通过货币对之进行计量，但对于高标准农田建设工程涉及的生态效益指标和社会效益指标，则难以通过货币对之进行计量。因此，对高标准农田建设工程实施绩效评价，要将定性分析和定量分析有机结合起来，确保公平、规范的绩效评价。

一、高标准农田概述

高标准农田，是指在土地整治的基础上构建的具有高产、稳定特点，且具有集中性和抗灾性特点的基本农田。高标准农田必须确保水源充足，且具有较高的肥力和完善的基础设施，保障节水高效和稳产高产。高标准农田能促进农业实现良好的现代化发展，并推动乡村振兴。

1.粮食安全

我国人均耕地面积相对较少，且耕地在全国范围内呈现出不平衡分布。为增加粮食产量，有必要建设高标准农田，对农田潜力进行深入挖掘，据此保障粮食安全。建设高标准农田，能实现对耕地质量的有效改善，还能保障稳定的粮食生产，有力抵御粮食安全风险。

2.生态环境

当前，我国耕地数量逐渐减少，且耕地质量渐趋衰退，破坏了生态环境，且导致外部环境包含的各类因素加剧了对耕地资源的侵蚀破坏，并形成恶性的往复循环，对农业生产和相关经营活动产生诸多不良影响，还导致耕地日益贫瘠和荒漠化，不具备抵抗风沙侵蚀的能力。高标准农田具有较强的系统性和复杂性，涉及诸多因素，包括耕地、各项水力设施以及防护林等。其中，水力设施的正常运营，能为耕地灌溉和防护林生长提供必要的水源，防护林能保护耕地免受风沙侵蚀，还能对水源进行改善。另外，高标准农田建设，能增强农民的环保意识，有助于增强生态效益。

3.社会稳定

在农业生产中，耕地占据着基础性地位。高标准农田建设能增加农民就业，帮助农民增收，能促进农业发展，保持社会稳定。

二、高标准农田建设工程绩效评价

绩效评价，是指对绩效目标进行设定，再以此为依据，遵循相关标准，利用一定的评价方法，按照规范程序，科学考核评价具体的评价对象。对评价对象实施绩效评价，精准找出其不足，并提出具有较强针对性和有效性的改进措施，实现对评价对象的有效改善，促进其效能增加。

确定绩效评价的具体种类，要以评价对象为依据，并结合评价目标。对高标准农田实施绩效评价，属于实施项目绩效评价，此类绩效评价，通常是对项目全过程实施绩效评估。在开展绩效评价的过程中，要遵守相关法律法规，遵循公开、规范的原则，秉持实事求是的态度，实施绩效评估。另外，应综合管理绩效评价涉及的信息，并反馈给被评价对象，才能促进既定目标的良好实现。

绩效评价主要包括如下方面特征：一、全面特征。实施绩效评价，要全面统筹和科学规划，并对绩效评价涉及的对象、采取的角度和方法等进行综合考虑，据此实现科学可靠的绩效评价。二、涉及较多影响因素。绩效评价涉及的对象，外部环境包含的各类因素等均会对绩效评价造成影响。若仅考虑绩效评价对象或者外部因素，则难以保障绩效评价客观、真实、有效。三、动态性特征。开展绩效评价，可依据项目周期，还可依据真实准确的项目进展状况，开展阶段性的绩效评价。绩效评价能动态化反映项目完成的实际情况。四、区域性特征。绩效评价对象难免受到其所处区域内政治、经济、社会、文化等各方面因素的影响，呈现出区域性特征。对此，实施绩效评价，要对区域因素潜在的影响进行综合考虑，才能保障绩效评价的客观性。

对高标准农田的具体属性、绩效评价的主要内容、相关公共产品的属性进行分析，可知，对高标准农田建设工程实施绩效评价，是遵循相关标准，以规范有效的方式，开展绩效评价，在此过程中，要对评价指标进行科学选取，并严格按照各项评价准则，对高标准农田建设效果进行评估，并结合耕地数量和耕地质量，对高标准农田建设工程进行综合评价，将评价结果作为依据，对高标准农田建设工程提出改进策略，促进高标准农田建设工程实现良好发展。

三、高标准农田建设工程绩效评价指标体系及模型构建

1.构建高标准农田建设工程绩效评价指标体系

（1）选取指标的原则

针对高标准农田建设工程，开展科学合理的绩效评价，要对相应的指标体系进行构建，要遵循如下原则对各项指标进行选取：一、科学性。为实现科学的绩效评价，在对评价指标进行选取时，要确保所选取的各项指标均具有较强的科学性，能对绩效评价涉及的对象作出有效评价，避免各类主观性因素对评价结果造成不良影响，而导致绩效评价结果无法对评价对象的实况进行真实反映。通常，对不同的评价指标进行选取，要确保在衡量评价对象的过程中，个体因素不会对之产生影响，且不会受到评价时间限制。二、可操作性。对高标准农田建设工程实施绩效评价，要为相关部门决策提供参考。这就要求所选取的评价指标具有可操作性。要与高标准农田的实际建设过程相结合，选取含义准确、且易于获取相关数据的评价指标。三、完整性。对评价指标体系进行构建，要对绩效评价涉及的对象具备的特点进行综合考虑，并展开全面有效的科学评价。高标准农田建设工程的联系性较强。选取评价指标，要尽量包含影响高标准农田绩效评价的各类因素，保障绩效评价的完整性。四、可比较性。选取的同类评价指标要具备独立性和明确内涵。要求所选取的评价指标均能反映高标准农田的建设绩效，才能保障绩效评价的有效性。

（2）构建高标准农田建设工程绩效评价指标体系

对于高标准农田建设工程而言，其绩效评价呈现的综合性较强，受生态环境、经济条件、社会因素的变化，其效益也会随之变动。本文选取经济、资源、社会三类指标，涵盖11个指标，构建高标准农田建设工程绩效评价体系，如下表1所示：

2.数据的标准化及指标权重计算方法

（1）数据的标准化处理

根据上表1可知，针对高标准农田建设工程构建绩效评价指标体系，要涵盖三大类效益，即资源、经济以及社会三类效益，共包含11个指标，各个指标对应的计量单位各不相同，无法实施统一度量。对此，采用简易性和可操作性较强的极差化法，通过归一化方式，对不同的指标数据进行处理。

表1 高标准农田建设工程绩效评价指标

极差化法公式如下：

其中，Xij表示各项指标相应的原始数据，Timin表示原始数据第i列的最小值，Timax表示原始数据中第i列的最大值，Tij表示归一化后的数据。

（2）指标权重的计算

对各项指标展开合理的归一化处理之后，其数据均发生转变，形成无量纲数值，各指标具有不同的上层贡献度。本文着眼于三个层次对绩效评价指标进行选取，分别为计算资源层次、经济效益层次和社会效益层次，通过适宜的方法对各指标实际的上层贡献度进行获取，这就是权重。利用熵值法展开计算，能消除主观因素对计算的影响，所获取的权重能对不同指标数据蕴含的信息熵意义，展开客观真实的反映，据此完成绩效评价[9]。因此，本文对指标权重进行计算，所采取的方法为熵值法，主要步骤如下：

第一，以所得数据为基础，对信息熵进行计算，第个指标的熵值计算公式如下：

第二，对各评价指标相应的效用值进行计算，计算公式如下：

第三，对各指标对应的熵权进行计算，计算公式如下：

（3）构建高标准农田建设工程绩效评价模型

模糊综合评价法，其理论层面的基础来源于模糊集合理论的相关知识，对不小于2种的价值属性所构成的相应结合，实施绩效评价。该法能实现对各项指标的全面评价，并对其重要度进行确定，再根据隶属度，结合权重值，获取项目评价值，再判断评价效果。

四、相关案例

1.评价过程

对某高标准农田建设工程实施绩效评价，通过模糊综合评价法，对隶属度函数进行构建，计算各指标值相应的等级隶属度，并将相关的各类评价标准作为参照，分析比较各类评价数值，对不同指标实际对应的各类标准化值作出准确的界定。测算得出该高标准农田建设工程绩效评价指标标准化值如下表2所示：

表2 高标准农田建设工程绩效评价指标标准化值

2.评价结果分析

（1）资源效益评价。评价结果显示，高标准农田建设工程对生态环境保护较为重视，促进单位面积土地大幅度提高其实际承载力，有效改善了土地垦殖率。这表明，高标准农田建设工程对水利灌溉等基础设施进行了改善，并增加了防护林网建设，实现了粮食增产增收，高标准农田建设工程能良好保持水土，并改善生态环境。资源效益具体体现在如下方面：一，农田显著增加了节约集约度，实现了对耕地的高效利用，优化了土地利用布局和结构，通过平整土地，形成了较为规整的大面积田块，实现了对用地潜力的深入挖掘。二、显著改善了农田环境。高标准农田建设工程加强了农田防护，增加了防护林面积，提高了绿色植被的实际覆盖率，增强了对自然灾害的抵御能力。

（2）经济效益评价。高标准农田建设工程取得了良好的投资效益，帮助了农民增收。对耕地展开整治后，能有效改善其质量，并增加粮食亩产。对耕地展开机械化的生产作业，促进了粮食产量增加，还实现了对人力、机械成本的有效节约。通过综合整治农田基础设施，方便了机械化作业。对有机肥料的施用，促进了耕地质量的提高。

（3）社会效益评价。高标准农田建设工程惠及更多受益群体，具有较广的项目覆盖面，社会效益显著。具体体现在如下方面：一、大幅度改善了农业生产条件，通过田块整治，方便了机械化作业，提高了机械化作业程度。全面建设完善水利工程，构建了通达的灌溉排水体系，增加了灌溉面积，拓宽了排涝范围，推动了土地流转。二、提高了农民满意度。各项基础设施的完善，方便了农民的生产作业，提高了农民对高标准农田建设工程的满意度。

3、结论与建议

（1）结论

结论一：资源效益得到增强，但各项基础条件仍带来限制影响。高标准农田建设工程改善了灌溉水利设施，增加了防护林面积，提高了粮食产量和收益，增强了耕地保持水土的能力，促进土壤发挥了良好的生态功能。同时，高标准农田建设工程整治了农田环境，提高了农田的节约集约程度，明显改善了资源效益。但土地基础不同，且生态环境差异性存在，导致各类高标准农田建设工程产生不同的资源效益。

结论二：提升了经济效益，但项目间存在较大差异。高标准农田建设工程普遍提升了经济效益，通过对耕地进行整治，提高其质量，进而大幅增加亩产，促进机械化生产作业实现大幅度提高，保障了粮食增产，并实现了对人力成本的节约。对水利灌溉设施的建设，促进耕地产值和农民受益得到了有效增加。但受到资金实际使用效率的影响，项目间存在较大差异。

结论三：提高了社会效益，但农民群众对高标准农田建设工程缺乏充分关注。高标准农田建设工程整体上取得了良好的社会效益，完善了农业生产基础设施，实现了对生产条件的良好改善，惠及了周边群众，提高了群众满意度。但农民群众未能充分发挥其主体作用，对高标准农田建设工程缺乏充分关注。

（2）建议

建议一：增加资金投入，促进资金使用率实现大幅度提高。要增加对高标准农田建设工程的资金投入，并注重提高资金使用率。政府相关部门要充分发挥其主导作用，从财政资金方面加强对高标准农田建设工程的支持，并按照规定程序，加强对工程建设的审核。

建议二：遵循因地制宜的原则展开科学规划。高标准农田建设工程要遵循因地制宜的原则展开科学规划，综合考虑土地条件、生态环境等因素，合理规划各项基础设施建设，并科学整治耕地地块。例如，对于平原地区的耕地，要注重增强土壤肥力，对土壤质量进行改善；对于山区耕地，要对耕地坡度进行降低，并避免水土流失。

结语

高标准农田能促进农业实现良好的现代化发展，并保障粮食安全，改善生态环境，维持社会稳定，促进文化建设。针对高标准农田建设工程，构建实施绩效评价所需的指标体系，首先要遵循科学性、可操作性、完整性、可比较性的原则选取绩效评价指标，再选取经济、资源、社会三类指标构建高标准农田建设工程绩效评价体系，并对数据实施标准化处理，计算指标权重，在此基础上构建高标准农田建设工程绩效评价模型，据此对高标准农田建设工程实施绩效评价。