消防行政执法领域竞合性的违法行为和牵连性的违法行为的法律适用研究

■ 贺瑞兆 延安市消防救援支队

《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）作为消防行政执法领域的基本法，自1998年颁布施行以来，历经2008年修订，2019年第一次修正，2021年第二次修正后，《消防法》在预防和减少火灾危害，维护公共消防安全方面发挥了更为重要的作用。作为一线的消防监督执法人员，在具体执法过程中，存在发现多重消防违法行为的情况，文章以违法行为的具体表现形式为切入点，对违法行为进行定性，对《消防法》等法律法规适用情况进行分析，力求做到“一事不二罚”。

一、对“竞合性的行政违法行为”和“牵连性的行政违法行为”的理解

“竞合性的行政违法行为”和“牵连性的行政违法行为”，在行政法上并无明确定义。因《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国刑法》均属于公法，其法理有相通之处，文章所述的竞合性的行政违法行为、牵连性的行政违法行为参照了刑法相关理论。

（一）竞合性的行政违法行为

“竞合性的行政违法行为”是指行为人实际上只实施了一个违法行为，但同时违反了两个或两个以上违法构成的违法形态。竞合性的行政违法行为又分为法条竞合和想象竞合。

法条竞合是指行为人的一个具体违法行为同时违反几个具有包容关系的具体法律条文的情形。其特征是：行为人只实施了一个违法行为，但因法律法规之间的规定存在交叉，导致出现违反“数个违法行为”的情形；“数个违法行为”的构成要素在逻辑上存在从属或者交叉关系。法条竞合在理论上又可分为局部竞合、交互竞合。比如人员密集场所配备使用不合格或者国家明令淘汰的消防产品，在违反了《消防法》第六十条第一款第一项的规定的同时，也违反了《消防法》第六十五条第二款的规定，属于局部法条竞合。比如在高层住宅楼的疏散楼梯间为电动自行车充电，经责令改正拒不整改的，在违反了《消防法》第六十条第一款第三项、第七项的规定的同时，也违反了《高层民用建筑消防安全管理规定》第四十七条第七项的规定，也属于局部法条竞合。又比如某公众聚集场所伪造消防安全许可文书用于办理特种行业许可证，并投入使用、营业的，在违反了《消防法》第五十八条第一款第四项的规定的同时，也违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第一项的规定，则属于交互法条竞合。

想象竞合是指行为人的一个违法行为在表面上同时违反数个法律法规条文的情形。想象竞合与法条竞合有着本质的区别，法条竞合单纯是因为立法本身的技术原因造成的，而想象竞合则是由于主观认知引起的。如某行为人在未取得营业执照的情况下销售了一批不合格的消防产品，其本身是一个销售不合格消防产品的违法行为，但因当事人未取得营业执照，故又是一个无照经营的违法行为，这两个违法行为之间没有必然联系，法条之间也不存在相互包容或者交叉关系，因此属于想象竞合。

（二）牵连性的行政违法行为

“牵连性的行政违法行为”是指行为人主观上出于一个违法目的而实施了一个违法行为，但其方法行为或者结果行为又符合其他违法行为构成要素的违法情形。

牵连性的行政违法行为的特征是：必须实施了数个违法行为，且这数个违法行为在理论上分别违反了不同的法律法规条文，这是构成牵连性的行政违法行为的前提条件；行为人主观上只追求一个违法意图，这是构成牵连性的行政违法行为的必要条件；行为人实施的数个违法行为之间存在着方法与目的或者原因与结果的内在逻辑关系，并以目的行为为核心，手段行为为实现目的行为而服务，结果行为由目的行为而引发，数个违法行为相互关联进而形成一个有机整体，这是构成牵连性的行政违法行为的本质条件。如某公众聚集场所未经消防救援机构许可擅自投入使用，这是目的行为，同时在未经许可检查的情况下，发现该场所还存在消防设施未保持完好有效、遮挡消火栓、占用防火间距等行为，该两个行为构成牵连性的行政违法行为。

二、“竞合性的行政违法行为”和“牵连性的行政违法行为”的法律适用

（一）竞合性的行政违法行为的法律适用

1.法条竞合

局部竞合是指一违法行为概念的外延是另一违法行为概念外延的一部分。在局部竞合中，外延小的违法行为被包容在外延大的违法行为中，法律作出这种规定意在使外延小的违法行为的行为人受特别的保护。对局部竞合的违法行为，应该适用特别条款优于普通条款。

交互竞合是指一违法行为概念的外延与另一违法行为概念的外延各有一部分相交，违法行为正好符合相交部分的情形。对于交互竞合的违法行为，除非法律有特别规定，应适用行政执法主体谁先查处、谁制裁的原则。除非有必要运用独特的处罚种类，后查处的行政主体不得再次作出处罚。对于交互竞合的违法行为，相关行政执法主体应建立联合执法机制，实施联合查处。

2.想象竞合

想象竞合性的行政违法行为，虽然侵害了数个客体，构成数个违法行为的形态，但只实施了一个违法行为，不能对一个行为进行重复评价。故在实际操作中，应在违法行为所违法的各个情形中，对其采取“从一重违法行为从重处罚”。

（二）牵连性的行政违法行为的法律适用

《中华人民共和国行政处罚法》对如何处罚牵连性的行政违法行为并无明确规定，但其第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，即所谓“一事不二罚”，故在实践中可以遵循“从一重违法行为从重处罚”的原则。具体而言，对牵连性的行政违法行为的定性量罚，应兼顾充分评价和避免双重评价两大原则，围绕数个违法行为中的“重违法行为”定性，并在相应处罚区间内从重处罚。确定“重违法行为”首先需对各个违法行为按其情节分别评价，分别确定为目的行为、手段行为和结果行为，然后比较各违法行为对应的行政处罚种类和幅度，采取重违法行为吸收轻违法行为或者主违法行为吸收从违法行为的方式做出行政处罚，同时兼顾特别条款优于普通条款、特别法优于普通法、后法优于前法等一般性原则。

三、示例

（一）医院门诊楼配置不合格灭火器和国家明令淘汰的疏散指示标志

该单位只存在一个消防安全违法行为，但同时违反了《消防法》第六十条第一款第一项和第六十五条第二款的规定。通过分析，这两个法条属于局部法条竞合。故该行为属于局部法条竞合性的行政违法行为，按照法律适用原则，应该适用特别条款优于普通条款原则。

《消防法》第六十条第一款第一项是对于消防设施器材的配置、设置不符合标准，或者未保持完好有效的一般性规定，普遍适用。《消防法》第六十五条第二款是人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的特别规定。笔者认为对于消防产品违法行为，应适用《消防法》第六十五条第二款的特别规定，对该行为需先责令限期改正，逾期不改正的才可以进行行政处罚，不得根据《消防法》第六十条第一款第一项直接予以行政处罚。

（二）某业主将电动自行车停放在高层住宅楼的楼梯间充电，经消防救援机构责令改正拒不改正

该行为人的违法行为有两个，既违反了《消防法》第六十条第一款第三项、第七项的规定，也违反了《高层民用建筑消防安全管理规定》第四十七条第七项的规定。通过分析，这两个法条属于局部法条竞合。故该行为属于局部法条竞合性的行政违法行为，按照法律适用原则，应该适用特别条款优于普通条款。

《消防法》第六十条第一款第三项是占用、堵塞、封闭疏散通道的一般规定，普遍适用。《消防法》第六十条第一款第七项是火灾隐患经消防救援机构通知后不及时采取措施消除的一般规定，普遍适用。《高层民用建筑消防安全管理规定》第四十七条第七项是在高层民用建筑的公共门厅、疏散走道、楼梯间停放电动自行车或者为电动自行车充电，拒不改正的特别规定。笔者认为对于将电动自行车停放在高层住宅楼的楼梯间充电，经消防救援机构责令改正拒不改正的违法行为，应适用《高层民用建筑消防安全管理规定》第四十七条第七项的特别规定，对该行为不得根据《消防法》第六十条第一款第三项、第七项的规定予以行政处罚。

（三）位于某一类高层商住楼的某商场（公司）未经投入使用、营业前消防安全检查擅自投入营业，且该场所消防联动控制系统、消防水灭火系统未保持完好有效

该场所存在的消防违法行为有两个，一个是未经消防救援机构许可擅自投入适使用、营业，根据《消防法》第五十八条第一款第四项的规定，应责令停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款；一个是消防设施未保持完好有效，根据《消防法》第六十条第一款第一项的规定，应责令改正，并处五千元以上五万元以下罚款。如按照分别决定、合并执行的原则进行裁定：应给予单位责令停产停业，并处三万五千元至三十五万元罚款的行政处罚。

通过对以上两个违法行为进行分析，发现行为人只追求“不经消防救援机构许可直接营业”这一个违法意图，且“消防联动控制系统、消防水灭火系统未保持完好有效”是“不经消防救援机构许可直接营业”这一目的行为的结果行为，这两个违法行为明显属于牵连性的行政违法行为。根据“从一重违法行为从重处罚”的原则，只需根据《消防法》第五十八条第一款第四项的规定，对该场所责令停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款。

四、结语

按照“分别决定、合并执行”的原则，对多重消防安全违法行为进行查处是合理的，但如果不对多重消防安全违法行为的竞合性、牵连性进行分析，简单进行“合并处罚”“数过并罚”，就容易对违法行为进行重复评价，甚至违反“一违法行为不再罚”原则。随着我国依法治国、依法行政不断走向深入，作为一线的消防监督执法人员，要准确把握竞合性的行政违法行为和牵连性的行政违法行为的特征和条件，对其法律条文适用性进行具体分析，在执法办案过程中准确适用法律法规，发挥好行政处罚对消防安全违法行为的惩戒教育作用。