创新运用管理会计工具加强国省道建设县级配套资金管理实践

赵 兵

（平阴县公路事业发展中心，山东 济南 250400）

近年来，平阴县政府（以下简称“县政府”）借助国家黄河流域生态保护和高质量发展战略、山东省委“强省会”战略和济南市委“西兴”战略的叠加实施的有利机遇，着眼于“交通强国山东示范区”建设，全力加快国省干线公路网建设，促进平阴县域内国省干线公路网提档升级。根据山东省财政厅《关于印发山东省交通发展专项资金管理办法的通知》（鲁财建〔2018〕30 号）、《关于进一步完善普通国省道投资管理的通知》（鲁财建〔2013〕129 号），济南市财政局、济南市交通运输局《关于明确我市普通国省道新改建大中修工程事权责任划分的通知》（济财建〔2015〕34 号）等国省道建设的事权与支出责任划分意见，县政府应承担土地征用和拆迁补偿费（含管线迁移费等）；取土场和弃土场费用；绿化、环保和景观工程；非机动车道和人行道工程；信号灯、抓拍、监控等管制设施和超出山东省财政厅《关于进一步完善国省道投资管理的通知》（鲁财建〔2013〕129 号）规定的省补助标准投资的50%部分事权等支出责任。国省道建设县级配套资金数额大、专业性强、支出标准多样化、管理难度高，平阴县公路事业发展中心（以下简称“县公路事业发展中心”）作为平阴县政府国省道建设县级配套资金管理的主体预算单位，探索行之有效的资金管理方式，加强业财融合力度，通过创新运用预算管理、绩效评价、内部控制“三位一体”的管理会计工具，对国省道建设县级配套资金进行了较为规范的管理。本管理会计案例简要介绍了县公路事业发展中心对国省道建设县级配套资金管理的相关做法、存在问题和实施成效，并针对改善国省道建设县级配套资金管理提出了有益的建议。

一、管理会计案例的实施背景

(一)国省道建设事权与支出责任划分的相关规定

国务院办公厅《关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕33 号）对国道建设的事权与支出责任进行了明确：中央承担国道（包括国家高速公路和普通国道）的宏观管理、专项规划、政策制定、监督评价、路网运行监测和协调，普通国道中由中央负责部分的建设、管理和养护等职责。承担普通国道建设、养护和管理中由中央负责事项的相应支出。地方承担国道（包括国家高速公路和普通国道）的建设、养护、管理、运营、应急处置的相应职责和具体组织实施，承担普通国道建设、养护、管理、运营中除中央支出以外的其余支出。

山东省财政厅、山东省交通运输厅《关于印发山东省交通发展专项资金管理办法的通知》（鲁财建〔2018〕30 号）对国省道建设事权与支出责任进行了明确：省级主要承担路面、大中桥、隧道、交叉工程（含互通式立体交叉、分离式立体交叉、通道、平面交叉范围内的大中桥梁、路面工程、交通安全设施）、交通工程安全设施、养护工区工程、设备购置费、工程监理费、竣（交）工验收试验检测费以及省级投资部分的预备费等支出，市县主要承担路基土石方、边坡防护、防护支挡、边沟等路基排水、特殊路基处理等路基工程，小桥涵工程，交通工程及沿线设施中的停车区、服务区工程，绿化、环保和景观设计工程，土地使用及拆迁补偿费，除工程监理费、竣（交）工验收试验检测费外的所有工程建设其他费用等支出责任，改建工程中超出省定建设标准部分的相应支出由市县负责。

济南市财政局、济南市交通运输局《关于明确我市普通国省道新改建大中修工程事权责任划分的通知》（济财建〔2015〕34号）对国省道建设市县事权与支出责任进行明确：市级投资主要是路基小桥涵及前期工作费等投资，具体包括路基土石方工程，边坡防护，防护支档工程、边沟和排水工程、土路肩的硬化，特殊路基处理等工程；小桥涵工程；交通工程及沿线设施中的停车区服务区管理养护附属工程；前期工程费、建设项目管理费、设计文件审查费等。县级投资包括土地征用和拆迁补偿费（含管线迁移费等）；取土场和弃土场费用；绿化、环保和景观工程；非机动车道和人行道工程；信号灯、抓拍、监控等管制设施和超出《关于进一步完善国省道投资管理的通知》（鲁财建〔2013〕129 号）规定的省补助标准投资的50%。

(二)济南市普通国省道建设管理体制简介

山东省财政厅《关于进一步完善普通国省道投资管理的通知》（鲁财建〔2013〕129号）文件指出,“新改线项目由市县自行指定项目法人,必须完成施工图设计审批、土地征用手续、预算审核等前期准备工作，并与省交通运输厅公路局签定协议，项目建设完工验收后，纳入国省道管养里程，同时原路移交市县管理。”

山东省交通运输厅公路局《山东省普通国省道工程建设管理办法》（鲁路基〔2014〕6 号）文件中说明“本办法适用于省交通运输厅公路局负责建设管理的普通国省道新（改）建工程项目，其中新改线项目是指适用于鲁财建〔2013〕129 号文件省财政定额补助的项目，其余为一般改建项目”“一般改建项目法人为市公路（管理）局，市公路（管理）局同时负责对部分新改建线项目（非市公路局项目法人的项目）的监督及行业管理”。

济南市现在执行的国省道建设项目管理模式为：济南市交通运输事业发展中心（原济南市公路管理局）作为济南市域范围内的普通国省道建设的项目法人代表济南市政府进行项目建设管理，各县（区）政府根据国省道建设事权与支出责任划分规定负责地方配套资金的筹集，并出具国省道建设配套资金到位的承诺函，济南市交通运输事业发展中心与县（区）政府签定国省道建设责任协议，由县（区）交通运输部门（公路事业发展中心）作为地方配套事权的建设主体单位。县公路事业发展中心作为预算主体单位负责济南市财政局、济南市交通运输局《关于明确我市普通国省道新改建大中修工程事权责任划分的通知》（济财建〔2015〕34 号）界定的县（区）政府承担的国省道建设的县级财政事权与支出责任的履行和监管。

(三)案例单位平阴县公路事业发展中心的简介

县公路事业发展中心为平阴县交通运输局所属的公益一类正科级事业单位，主要职责为承担全县公路行业发展规划建议和综合路网规划建议,提出全县境内国省干线公路、农村公路建设和养护计划；承担国省干线公路及沿线设施的养护管理工作，为镇（街道）做好农村公路养护管理工作提供技术服务，内设13 个职能科室、4 个公路事业分中心和陶庄养护工区1 处，管理国道80.85 公里，县公路事业发展中心为平阴县财政局一级预算单位，财务科、建设科具体负责国省道建设县级配套资金管理。

2017 年以来，县公路事业发展中心围绕着山东省委“强省会”战略、济南市委“西兴”战略，借助“交通强国山东示范区”等一系列政策的实施，全力完善平阴县域内国省干线公路网络，促进国省干线公路提档升级，县公路事业发展中心分别实施了G220 东郑线陶庄至平阴东平界段改建工程、G105 京澳线平阴绕城段改建工程、G105京珠线平阴堡子岭至平阴东平界及S329 薛馆线平阴肥城界至孙官庄段大中修工程、G220 东深线长清平阴界至平阴堡子段中修工程等新改建和养护大中修工程建设项目，当前正在进行G341 黄海线平阴段、G105京澳线平阴段改建项目的前期立项工作，根据省、市国省道建设事权与支出责任划分意见，上述国省道建设项目县级配套资金预算超过10 亿元。

县公路事业发展中心负责济南市财政局、济南市交通运输局《关于明确我市普通国省道新改建大中修工程事权责任划分的通知》（济财建〔2015〕34 号）界定的县政府承担的国省道建设的县级财政事权与支出责任的监管，通过近几年的探索和实践，在强化内部控制规范建设的基础上，建立了预算管理、绩效评价的闭环管理体制，初步形成了“三位一体”的国省道建设县级配套资金管理模式，进一步规范了国省道建设资金管理、提高了县级财政资金使用效益。并为公路资产核算管理、优化国省道建设事权责任划分、防范基层财政风险提出有益的建议。

二、管理会计案例的实施过程

（一）有效规范国省道建设县级配套资金的预算管理

1.规范国省道建设县级配套资金的预算编制。把国省道建设项目县级配套资金预算编制作为控制项目配套建设资金的第一道关口。首先，在编制国省道建设县级配套资金预算时，以山东省发改和改革委员会、山东省交通运输厅下发的《关于××××改建工程初步设计的批复》中××××改建工程初步设计概算审核表为依据，由县公路事业发展中心建设科和财务科等相关专业技术人员结合山东省、济南市国省道改建工程的省、市财政事权与支出责任划分文件规定确定国省道建设县级配套资金预算，并结合国省道建设项目的实际施工进度，确定年度项目资金投资预算。其次，严格国省道建设县级配套资金的预算调整程序。国省道建设县级配套资金预算一经批复，公路事业发展中心不得随意调整，对于因国省道建设县级配套事权调整或国省道工程建设施工进度确实需要调整项目建设财政预算的，由县公路事业发展中心提出项目预算调整方案申请，县财政局主管业务科室、预算绩效管理科等相关部门复核后，报县政府、县人大常委会审批，该文件作为调整项目预算、项目资金申请、项目结算审计的重要依据。在国省道建设县级配套资金管理过程中，县公路事业发展中心强化国省道道建设项目县级财政预算的控制作用，对于超预算或无预算的国省道县级配套资金支出一律不予办理，不得改变国省道建设县级配套资金用途或者擅自扩大资金使用范围。

2.规范国省道建设县配套资金的预算执行。在国省道建设县级配套资金预算执行过程中，平阴县按照《行政事业单位内部控制规范》的要求，实行“两审支付”制度。第一步是县公路事业发展中心对资金申请单位资料的审核。由资金申请单位根据业务合同、业务进度、验收证明、审计（评审）结果等计量支付资料向县公路事业发展中心提出申请，县公路事业发展中心则由建设科、财务科对县配套资金申请的真实性、合规性、数据的准确性进行审核，根据审核结果，由财务科定期汇总，并以县公路事业发展中心文件的形式，向县政府申请拨付国省道建设配套资金。第二步是平阴县财政局（以下简称县财政局）对县公路事业发展中心国省道建设配套资金申请材料的审核。县政府分管领导、主要领导批复后转县财政局，县财政局主管业务科室、预算绩效管理科对资金申请资料的经济性、规范性、效益性、预算绩效执行情况进行审核，审核无误后，由县财政局拟定项目资金拨付签批单，经业务科室、预算绩效管理科、财政监督科、分管局长、财政局长、分管县长、常务县长、县长签批后，将国省道建设县配套资金以国库集中支付的形式支付到县公路事业发展中心。第三步是完善资金签批程序，完成国省道建设县配套资金拨付。由资金申请单位将申请资金的原始凭证报送到县公路事业发展中心财务科，申请资金的原始凭证经平阴县公路事发展中心建设科、财务科、分管主任、主任签批并履行“三重一大”报备程序后以国库集中支付的方式直接支付到施工单位。

3.要重视国省道建设县配套资金的预算分析。首先是实行国省道建设县级配套资金的归口管理，明确一级预算单位县公路事业发展中心作为平阴县国省道建设的预算主体部门，对于济财建〔2015〕34 号确定所有需要县级财政配套支出的国省道建设资金，一律由县财政局拨付到县公路事业发展中心，由县公路事业发展中心归口支付，并根据《山东省公路养护会计制度》要求进行会计核算。其次是建立国省道建设县级配套资金支出情况分析制度。结合国省道建设县级配套资金的实际支出情况，以财务会计报表、政府投资计划完成情况考核等方式为载体，对国省道建设县级配套资金的支出进度采取预算管理、绩效管理等管理会计分析方法对国省道建设县级配套资金支出情况进行分析，通过资金支出情况，发现国省道建设项目管理中存在的问题、隐性风险，为更好地推进国省道建设工程县级配套事权责任的履行提供参考，为管理国省道建设县级配套资金总结经验。

（二）科学界定国省道建设县级配套资金的支出标准

根据济南市财政局、济南市交通运输局《关于明确我市普通国省道新改建大中修工程事权责任划分的通知》（济财建〔2015〕34 号）界定的县政府承担的国省道建设的县级财政事权与支出范围，县公路事业发展中心将国省道建设县级配套资金划分为工程建设类、地上附属物补偿类、房屋拆迁类、购买服务类支出和建设单位管理费类支出，对于上述资金支出，分别根据国省道建设县级配套事权的支出类型和财政部门不同的支出标准。

首先是确定工程（管线迁建）建设类资金的支出标准。对于县级事权中的绿化、环保、景观工程，非机动车道、人行道工程等工程建设类支出，严格执行政府采购、工程招标制度。第一步，由县公路事业发展中心、县审计局等单位组成项目实施工作小组，根据省交通运输厅批复的施工图设计方案对国省道建设县级配套事权进行工程量调查，然后由县公路事业发展中心做出招标控制价初步意见，报平阴县审计局（以下简称“县审计局”）审计，形成县国省道县级配套建设项目招标控制价审计意见。第二步，以此作为工程建设的招标控制价，按《中华人民共和国招标投标法》、《政府采购法》等相关规定的程序履行工程招标程序后，签定国省道建设县配套项目施工合同。第三步，根据国省道建设配套工程进度，由县公路事业发展中心、县审计局、县财政局、工程施工单位、监理单位、沿线乡镇等部门组成工程建设联合验收小组，根据工程验收结果，县公路事业发展中心向县政府申请第一期工程建设资金。第四步，由施工单位向县公路事业发展中心报送工程竣工决算审计资料，县公路事业发展中心将对竣工决算资料初审并签字盖章认可后报送县审计局，县审计局委托社会中介机构审计完成后，根据社会中介机构的审计报告出具“国省道建设项目审计结算意见”，县事业发展中心根据审计意见申请第二期、第三期工程结算资金。县级配套项目工程建设资金申请原则：第一期工程资金申请为工程建设完工并验收合格后申请工程施工合同金额的70%，第二期工程资金申请为工程建设竣工决算审计完成后，申请到工程建设竣工审计值的90%，第三期工程资金申请为工程建设完成一年保质期满后，申请工程建设竣工审计值的10%。

其次是确定地上附属物补偿类、房屋拆迁类资金的支出标准。对于地上附属物补偿类资金支出由县公路事业发展中心与县政府指定的征迁评估单位平阴县价格认证中心签订地上附属物评估协议，委托平阴县价格认定中心对地上附属物进行评估；对于房屋拆迁类资金支出由县公路事业发展中心按合法的程序确定有评估资质的房地产评估中介。地上附属物、征迁房屋及建筑物的评估由县公路事业发展中心、国省道建设工程所在地的镇、村负责人，地上附属物产权人、平阴县自然资源局等相关部门对需要征迁的地上附属物进行清点认证、并将清点认证结果进行第一次公示，然后由平阴县价格认证中心、房屋评估公司根据公示后的清点认证结果套用平阴县人民政府确定的地上附属物补偿、房屋征迁征收补偿标准计算出补偿金额，然后对补偿金额进行第二次公示。公示无异议后，最终确定地上附属物、房屋建筑物拆迁补偿金额，并且按程序发放地上附属物、房屋建筑物拆迁补偿资金。最后，由县审计局根据平阴县人民政府办公室《关于印发平阴县征地拆迁补偿审计监督办法》对上述行为进行合规性审计。

最后要确定服务类、建设单位管理费类资金的支出标准。对于国省道建设县级配套资金的勘测、监理、设计等服务类支出，严格执行山东省财政厅《关于调整部分招标数额标准的通知》（鲁财采〔2018〕28 号）确定的服务类支出招标标准，对于没有达到招标标准的支出应先由业务科室拟定采购合同，经县公路事业发展中心专业技术委员会复核并报县公路事业发展中心主任办公会议批准后执行，根据工作需要，对购买服务类支出整体工作进行内部审计或绩效评价，或对资金金额和社会影响大的购买服务支出展开重点绩效评价或内部审计。对于建设单位管理费类支出，严格按照《基本建设财务规则》确定的建设单位管理费提取比例提取，本着经济、节约的原则，不得超支建设单位管理费预算，并按专项经费财政支出标准有关规定支出。按照政府规定的标准，注重完善程序，严格完善手续。

（三）扎实做好国省道建设县级配套资金的绩效评价

第一，树立正确的国省道建设县级配套项目绩效评价思路。县公路事业发展中心把国省道建设县级配套项目绩效评价作为落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》和省、市、县预算绩效管理规定的重要举措，牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的理念。首先要评价国省道建设县级配套项目的经济性、效益性和效果性，着眼于完善国省道建设县级配套资金管理制度、着眼于构建国省道建设县级配套项目管理体制、着眼于提高国省道建设县级配套资金使用效益。其次要评价国省道建设事权与财政支出责任划分政策，结合县级财政收入现状、公路建设支出占县级财政收入的比重和全市综合财政收入及公路建设项目县级配套资金的实际支出状况，用实践来检验市财政局、市交通运输局国省道建设县级配套事权与支出责任政策的公允性，为国省道建设事权与支出责任修订提供参考。最后要加强绩效评价结果的沟通协作、建立“横”“纵”联络机制。纵向方面，主动联系省、市公路管理、财政、审计部门的相关处室，了解国省道改建工程配套资金绩效评价的方案要求和口径，加强评价过程中重大情况的请求汇报；横向方面，积级与同级财政、审计、物价、自然资源等部门沟通，通过实地核查、资料审核、召开座谈会等方式，关注配套政策的落实效果，充分听取各部门的意见和建议，保证绩效评价结果客观公正，并提出高层次、有深度、建设性的绩效评价建议，促进国省道建设工作高质量发展。

第二，建立有效的国省道建设县级配套项目绩效评价机制。有效的工作机制是完成国省道建设县级配套项目绩效评价工作的必要保障。首先建立国省道建设项目绩效全链条管理机制，实施县级财政配套资金全链条绩效管理，形成国省道建设项目县级配套资金事前绩效评估及绩效目标申报、事中绩效运行监控、事后绩效效果自评“三位一体”的预算绩效全链条管理体系，同时要把国省道建设县级配套项目纳入县政府重点项目绩效评价范围，有效借助社会中介机构、行业专家的专业技术，把国省道建设县级配套项目评深、评透，及时分析项目实施过程中存在的问题，最大限度地节约财政资金。其次建立县级财政事权绩效管理机制，统筹安排征地拆迁、取弃土场、绿化环保等县级财政事权，高度关注县级财政事权的相关性、经济性、效益性、效果性，将评价配套资金与评价财政事权结合起来，有效避免地方政府对国省道建设配套财政事权和资金的挤占、挪用等违纪违规行为，提高各项事权的效益性和效果性。最后建立国省道建设项目县级配套资金监督机制，借助县公路事业发展中心财政决算公开平台，对国省道建设县级配套项目绩效评价结果进行公告，主动接受公众监督，并建立县级配套资金绩效问责制，将国省道建设配套资金的绩效工作责任分解到人，对无法达到预期相关绩效目标的责任人追究其应负的责任，这样就能从制度上促进每个环节的相关工作人员从国省道建设县级配套资金绩效评价预算指标下达到预算单位绩效目标申报、实施的全过程都能尽职尽责，提高国省道建设县级配套事权绩效管理水平，进而达到“花钱必问效、无效必问责”的初衷。

第三，注重应用，建立严格的评价结果应用导向。国省道建设县级配套资金绩效评价结果运用是将绩效评估、监控和评价的结果等绩效信息运用于公路系统的政策调整、管理优化、预算安排、人员激励、问责监督等方面的管理活动。首先县级政府和上级业务主管部门不断创新工作方式，提高国省道建设县级配套资金绩效评价结果的公信力和权威性，逐步加大国省道建设县级配套资金绩效评价在财政资金预算安排中的权重，打破原有的财政预算分配模式，变“预算绩效”为“绩效预算”，并建立行之有效的动力传导机制，把国省道建设县级配套资金绩效评价结果应用作为预算管理工作的有力工具。其次公路要把国省道建设县级配套资金绩效评价结果作为优化管理的重要依据，要以落实《事业单位成本核算指引》为抓手，可以借鉴北京市预算绩效管理的“全成本预算”管理模式，结合县级公路实际，探索建立国省道建设项目支出标准，通过对国省道建设项目绩效评价建议的整改，进一步优化国省道建设项目管理，提升国省道建设项目县级配套资金使用绩效。再次要把国省道建设县级配套资金绩效评价结果作为政策调整的重要参考。县级政府和上级业务主管部门要把国省道建设县级配套资金绩效评价结果作为公路部门整体支出绩效评价或国省道建设项目整体效评价的重要参考，探索拟定公路部门国省道建设县级配套资金预算绩效评价结果应用办法，明确部门国省道建设县级配套资金绩效评价结果应用办法，明晰部门国省道建设县级配套资金预算绩效评价结果应用路径，强化国省道建设县级配套资金支出责任意识，同时把绩效评价结果作为国省道建设事权与支出责任划分等政策调整的重要依据，撬动更高层面的公路建设管理的政策调整，进一步提升更高层面的管理绩效。

表1 预算管理、绩效评价全链条管理机制流程图

三、管理会计案例存在的问题

（一）领导对国省道建设县级配套资金管理的重视程度不够

在国省道建设县级配套资金管理中，普遍存在重会计核算轻会计管理的现象，特别是基层公路部门的领导，在他们看来，会计人员的工作对国省道改建工程县级配套资金进行简单的资金收付、汇总、报表，重要的资金决策还需要领导来做，即便针对当前开展的预算管理、内部控制、绩效评价等管理会计业务活动，也仅限于按部就班地由财务人员开展工作或者以总结、报告落实文件。部分基层部门领导没有站到国省道建设事权与支出责任划分、重点项目投融资管理、国省道运营管理和基层财政风险管理等角度来看待国省道建设县级配套资金管理，造成了部分国省道建设县级配套资金超施工图预算、县级配套资金保障不足、基层财政风险加大等现象发生。国省道建设县级配套资金管理会计服务于国省道建设事业的管理决策不够到位，在为国省干线公路事业的发展提供规划、决策、控制和评价等方面的作用未得到充分有效发挥，因此并未体现出管理会计工作对国省道建设县级配套资金管理中的重要意义。

（二）管理会计工具在公路部门财务工作中作用发挥不够明显

虽然内部控制、预算管理、绩效评价等管理会计工具将支出标准多样化、管理难度大的国省道建设县级配套资金进行了较为规范的管理，在国省道建设县级配套资金管理中发挥了较为显著的作用。但是，公路部门的内部控制、预算管理、绩效评价等管理会计工作还需要进一步深化，其工作流程、结果运用还需要进一步规范化、制度化，管理会计工具在公路部门整体财务管理中的作用还不够明显。不同的公路部门对管理会计工作的理解不一样，开展管理会计工作的深度和广度也不一样，市、县交通运输部门、公路部门对内部控制、预算管理、绩效评价等管理会计工作的重视程度的差异，导致管理会计工作在各单位开展不均衡，各单位没有真正把内部控制、预算管理、绩效评价等管理会计工具作为提升内部管理水平、提升财政资金使用绩效的重要抓手，管理会计工具的作用在公路部门财务管理中没有发挥应有的作用。

(三）业财融合的程度不够，财务管理专业技术人才相对缺乏。

人力资源是推动公路事业单位财务工作发展的内在原动力之一，在管理会计方面也同样如此，要想推动国省道建设县级配套资金管理会计工作的实际应用，离不开专业化的管理会计人员。然而，当前受公路部门事业单位管理体制等多方面因素的影响，公路部门的管理会计人员普遍存在业务技能较低、综合素质不高的情况，尤其是要站在整个公路事业健康可持续发展的角度、从多个视角全面思考与解决问题时，会暴露出管理会计综合素质的局限性，这将成为推动管理会计工作的瓶颈。比如，较多财务人员并不是专业出身，而是跨专业，或者即使是专业出身，但随着财经政策及相关知识不断更新，如果不加强会计专业技术的充电或公路部门并不为此提供培训机会与提升平台，将很难胜任管理会计工作；由于管理会计需要既懂财务又懂业务与技术，而在绝大多数公路部门专业会计人员知识结构较单一，对业务与技术只是一知半解，缺乏沟通协调、应用分析等管理会计应有的能力。

四、管理会计案例的实施成效

（一）通过管理会计工具的实施，建立了国省道改建工程县级配套资金的预算管理闭环管理机制。

国省道改建工程县级配套资金预算资金量大、支出标准多样化，国省道新建工程和国省道改建工程事权与支出责任划分的政策差异巨大，通过国省道建设县级配套资金管理会计工具的实施，有效地提升了国省道建设县级配套资金的预算管理水平。

首先，通过预算管理工具的实施，明确了国省道建设县级配套资金不同的财政事权类型的支出标准。对于工程建设类型支出，通过招标程序后以政府投资审计结算意见为支出标准；对于购买服务类支出，以县公路事业发展中心购买服务合同确定的采购金额为支出标准；对于地上附属物补偿类支出，以县价格认证中心评估结果为支出标准；对于房屋建筑物补偿类支出，以房地产评估机构评估结果为支出标准；对于费用缴纳类支出，以政府确定的费用缴纳金额为支出标准；对于国省道建设项目的建设单位管理费，严格控制在《基本建设财务规则》确定的建设单位管理费提取比例确定的预算金额之内。通过上述类型的支出进行分类，确定其不同类型业务的合法合规支出标准，规范了省道建设县组配套资金的预算管理。

其次，通过管理会计工具的实施，促进国省道建设县级配套资金由收付管理向预算管理转变。充分发挥预算管理的控制作用，以省交通运输厅对施工图预算批复、县政府确定政府投资计划作为财政预算对国省道建设县级配套资金项目进行预算控制，坚决做到无预算不支出，有预算不超支。对于无财政预算确需支出的国省道建设县级配套资金，先由县公路事业发展中心以文件的形式向县政府提出预算调整申请，履行预算调整程序，然后再进行预算执行。对国省道建设县级配套资金支出情况进行预算管理情况分析，以财务报表、季度财务情况说明书等报表载体，定期向市交通运输事业发展中心、县政府领导、县财政局报送预算执行情况分析报告，通过预算管理分析为领导决策提供支撑。

最后，通过管理会计工具的实施，促进市、县公路管理部门进行更好的融合沟通。国省道建设县级配套资金管理会计工具实施是一项科学活动，管理学的本质就是做决策。国省道建设县级配套资金管理会计工具实施从单纯的预算执行向预算管理转移，从事后核算向事前预测、事中控制、及时分析方面转移。县级政府通过管理会计工具的实施，整理出基于国省道建设县级配套资金筹集、使用、评价、决算方面的分析报告，以及国省道建设县级配套资金与国省道建设项目资金、县级财政收入等管理情况的相关关系的管理会计分析报告，通过客观数据和管理会计分析报告就可以为市、县公路管理部门乃至于济南市、县政府之间搭建国省道建设沟通的桥梁。

(二)通过管理会计工具的实施，构建了国省道建设县级配套项目预算绩效管理闭合体系。

将项目绩效管理的理念、程序、技术、方法嵌入国省道建设县级配套项目预算管理的全过程，形成了项目预算编制有事前绩效评估、预算审批有绩效目标依据、预算执行有绩效指标监控、项目决算和报告有绩效评价的项目绩效管理闭合体系。

预算编制阶段，在项目基础信息、项目库、项目预算编制管理过程中嵌入项目事前绩效评估内容、方法和程序，对配套项目的必要性、投入的经济性、绩效目标的合理性、实施方案的可行性和资金筹集合规性进行事前绩效评估，经过事前绩效目标申报的指标评估把关，层层审核筛选之后，才能进行年度项目预算编制。

预算执行阶段，财政部门将项目预算清单与年度预算及其报告一并提交县人大财经委审查，人大财经委根据财政部门提交的材料，形成对项目预算清单的审查意见，同时审查项目事前预算绩效管理评估报告，形成审查意见。财政部门选择项目预算核心绩效目标指标导入预算执行系统，对项目预算执行情况和绩效目标指标实现程度进行监督、控制和管理，对绩效目标监控中发现的绩效目标指标执行偏差和管理漏洞及时预警，并采取相应措施进行纠正。

财政决算阶段，按照“谁支出（管理）、谁评价”原则对项目实施全过程进行总体评价，预算单位要加强评价结果整理、分析，将评价结果作为完善制度和改进项目管理的重要依据。同时财政部门应将评价结果作为安排政府预算、完善政策和改进管理的重要依据，决算过程中应将项目绩效评价结果作为决算的重点内容予以反映，为人大审查监督财政部门实施项目预算管理成效提供参考。

（三）通过管理会计工具的实施，揭示了国省道建设管理体制存在的问题，为完善济南市国省道建设管理体制提供有益的参考。

通过管理会计工具的实施，特别是结合近年来济南市、平阴县国省道建设项目配套政策措施的到位及资金管理实际，针对济南市国省道建设管理体制提出以下几方面的建议：

1.建议进一步完善国省道建设事权责任划分制度。济南市财政局、济南市交通运输局《关于明确我市普通国省道新改建大中修工程事权责任划分的通知》（济财建〔2015〕34 号）于2015 年12 月印发并实施。近年来，随着济南市县、区级行政区划调整、县区财政收入和国省道建设规模等因素的变化，上述事权与支出责任划分意见已经与有关县区综合经济发展现状严重不匹配，国省道建设县级配套资金不到位、配套工程资金拖欠等现象已相继出现，逐渐成为制约济南市国省道建设乃至全市交通运输事业发展的重要瓶颈，建议市财政局、市交通运输局领导高度重视，结合山东省人民政府办公厅《关于印发交通运输领域省与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知》(鲁政办发〔2021〕2 号)文件精神，加大对国省道建设工作的调研力度，站到促进济南市公路事业可持续发展、防范县区财政债务风险的高度，进一步修订国省道建设事权和支出责任划分意见。

2.建议进一步规范将国省道建设县级配套项目纳入公路资产核算范围。2021 年，市财政局、市交通运输局已经根据财政部、交通运输部《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2020〕23 号）要求，按照政府会计准则制度，将存量的公路水路公共基础设施纳入政府会计核算。建议济南市财政局、济南市交通运输局领导加大对公路资产管理的调研力度，结合济南市国省道建设事权与支出责任划分、国省道建设管理的实际情况，制定国省道建设县级配套资金支出情况报送制度和审核机制，把国省道建设县级配套资金纳入公路公共基础设施核算范围，提高公路资产核算的完整性。

3.建议制定济南市交通发展专项资金管理制度。山东省财政厅、山东省交通运输厅《关于印发山东省交通发展专项资金管理办法的通知》（鲁财建〔2018〕30 号）实施以来，济南市以国省道建设资金为中心的交通发展资金预算管理和绩效评价工作取得较为显著的成绩，市交通运输事业特别是国省道建设工作取得了快速发展。市、县交通运输部门的交通发展资金预算点多、线长、面广，涉及业务领域多、资金量大，但是目前并未根据市、县交通事业发展的实际制定交通发展资金管理制度，建议市财政局、市交通运输局领导加大对市、县交通运输、公路事业发展的调研力度，针对国省道建设、养护等领域，充分吸收运用管理会计工具形成的分析报告和相关建议，制定济南市交通发展专项资金管理办法，切实用制度规范交通发展资金使用，提升交通发展资金绩效，以便更好地发挥管理会计工具在国省道建设等领域资金管理中的积极作用。

五、管理会计案例的经验总结

通过管理会计工具的实施，县公路事业发展中心建立了以内部控制、预算管理、绩效评价“三位一体”的国省道建设县级配套资金管理体制，在有效实施国省道建设资金管理内部控制的基础上，建立了预算管理、绩效评价的全流程闭环管理体制，明确了不同业务类型的支出标准，提升了财政资金使用效益，形成了国省道建设县级配套资金的制度约束机制。同时，通过国省道建设县级配套资金管理会计工具的实施，有效揭示了国省道建设县级配套资金与国省道建设资金、县级财政收入之间的关系及当前存在的相关风险，为实施公路资产会计核算打下基础，也为进一步修订济南市国省道事权与支出责任划分意见、制定济南市交通运输发展资金实施管理办法提供有益的参考。