全球化的时机与福利供给：基于中国东莞与昆山的比较分析*

■陈 超 蒙 克

［内容提要］在一个国家内部，为什么不同的地方在全球化与福利供给之间的关系上呈现截然不同的情况？现有研究主要是从“福利需求”的角度进行回答，鲜有从“福利供给”的角度解释政府为什么以及如何回应社会的福利需求。本文认为，解释福利供给模式需要关注制度的历史维度。具体来说，地方融入全球化的时机是福利供给模式的一个重要影响因素。东莞的全球化道路始于20 世纪70 年代末，在当时风险型的政治机遇空间中，地方政府官员内部难以形成关于对外开放的共识，从而使基层政治与地方社会精英成为全球化的主要推手，并形成庇护主义的政商联盟，最终塑造了东莞地区效率型的福利供给模式。与之形成对比的是，昆山对全球化的融入始于20 世纪90 年代初，得益于当时友好的政治机遇空间，地方政府内部形成了关于对外开放的共识，在这一共识下，地方政府成为推动全球化的主体，与外资形成合作主义的政商联盟，最终形塑了当地补偿型的福利供给模式。

一、引言

全球化与福利供给之间究竟呈现何种关系？对于这一经典的政治经济问题，学者们描绘了两幅截然不同的图景：一方面，有学者认为，在发达民主国家，随着全球化的深入，福利供给将遵循卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）的逻辑，呈现社会保护的倾向（Garrett and Deborah，2001）；另一方面则有论者指出，在欠发达国家，由于全球化将带来更加激烈的国际竞争，因此，企业家将更倾向于压低劳动成本，紧缩福利供给，呈现马克思主义的逻辑（Kaufman and Segura-Ubiergo，2001）。上述两方面的全球化对福利支出的促进与抑制效应，被考夫曼与塞古拉-乌别尔歌分别概括为“补偿型福利供给假说”与“效率型福利供给假说”。（Kaufman and Segra-Ubiergo，2001）该争论虽然揭示了国内政治的重要性，但其无法回答的是，在一个国家内部，当基本政治结构全部一致或相似时，为什么不同地方在全球化与福利供给关系方面呈现截然不同的情况？

中国的昆山与东莞就是这一难题在现实中的体现。改革开放以来，这两个城市无论在贸易总额，还是在吸引外资上，都位居全国前列。然而，在两地转型升级过程中，深入的全球化并没有塑造出同样的福利供给模式。昆山的福利供给呈现波兰尼的社会保护模式，而东莞的福利供给更像是遵循了马克思主义的逻辑。

如图1-1 所示，自2007 年国家统计局公布跨地区可比的社会保障和就业支出数据以来，①昆山的社保支出占国内生产总值的百分比，在每个年份上都比东莞高。东莞社保支出的变化趋势有一个明显规律，那就是在经济衰退、失业人数陡增的时期（如2008 年和2013 年），社会保障和就业支出占国内生产总值的比重就会激增，但过了这段时期，经济状况好转之后，社保支出的比重便会迅速下降（如2010 年之后与2015 年之后）。这说明东莞的社会保障支出扩张主要是被动地回应恶化了的就业形势，而并非主动的福利增加，体现了一种效率型的福利模式。昆山在这一点上与之不同。虽然在昆山也存在经济困难时期结束后社会保障支出回调的情况，但在经济向好的时段（如2010 年以后与2016 年之后），昆山的社会保障支出总体上仍呈现上升势头。这说明昆山的地方政府不是将社会保障作为经济恶化时被动发挥作用的稳定器，而是在更为积极主动地提高社会保障支出，是一种明显的补偿型福利供给。有论者指出，两地的差异也许是由于不同规模的户籍人口造成的（李雪，2019）。针对这一观点，图1-2 展示了昆山与东莞的人均（户籍）社会保障与就业支出。不难看出，与图1-1 类似，不管是在绝对水平上，还是在提高趋势上，昆山在此项上的支出均高于东莞，二者仍然呈现效率型和补偿型两种福利模式的差别。昆山与东莞的这种差异，我们应如何解释呢？

工业主义视角认为，工业化产生的巨大财富与诸多问题，为福利支出提供了可能性与必要性（Wilensky，1975）。权力资源论认为，贯穿福利国家发展的核心逻辑，就是劳工阶级动员起来，运用议会政治的手段对资本主义市场逻辑进行抗争，即科尔平笔下的“民主阶级斗争”（Korpi，1983）。因此，福利国家本质上是艾斯平-安德森所说的“政治对抗市场”的结果（Esping-Andersen，1985）。进入21世纪，技能专有论对上述两派理论进行了重要改进。技能专有论将劳动者的技能区分为通用型技能和专用型技能。由于其面临的失业风险更加严重，专用型技能工人更需要社会保障（Estevez-Abe，Iversen，and Soskice，2001）。通用型技能劳工对社会保障的需求则不会这么强烈，因为其技能的可迁移性本来就在功能上等价于一种保障或曰“保险”。因此，在这一理论看来，福利国家的本质不是“政治对抗市场”，而是“市场的政治”（Iversen，2005），即部分资本家和部分劳动者在技能形成议题上的联合，其根本目的还是为了实现市场效率。

不难看出，现有分析福利供给的主流文献，均是对福利供给的需求侧分析，它们都聚焦于社会对福利政策的需求从何而来。不管这一需求是源于工业化造成的社会问题，还是工人的去商品化呼声，或是资本家对技能和生产效率的追求，当前的主流文献都假设了社会对福利政策的需求会自动转化为以政府公共政策为形式的福利供给。当然，权力资源论强调工人对社会福利的争取以及代表工人的左翼政府在福利提供上的重要作用，但在这一过程中，政党和政府是没有能动性的，其仍然被动地接受劳工阶级的需求。这一被动政府的理论假设在关于福利政治

的国家主义文献中得到了一定纠正（Skocpol，1995），但这支文献要么将国家视为一个整体，要么认为国家提供福利的动机是所谓的“政权存续”这种只有中央政府才会考虑的宏大目标（Flora and Alber，1981），因此难以解释一国内部地区间的福利供给差异。总之，要理解次国家区域在福利供给上的差别，我们应该将分析视角从需求侧转向供给侧，考察何种因素导致了作为政策供给方的地方政府进行福利供给。

图1：昆山与东莞：社会保障与就业支出对比（2007年—2017年）

针对文献中的这一不足，本文试图为次国家区域的福利供给差异提供一种新解释。本文认为，解释福利供给模式需要聚焦于制度的历史维度。具体来说，地方融入全球化的时机是创造福利供给模式的一个重要影响因素。不同的时机勾勒出不同的“政治机遇空间”，影响着当地政治精英关于对外开放的态度，塑造了不同的政商联盟形式，进而影响了企业游说的目标导向，从而最终塑造了当地的福利供给模式。

二、分析框架：从全球化的时机到福利政策的供给

（一）时机背后的政治机遇空间

在比较历史分析的诸多研究中，学者们已经注意到时机重要性的两个方面。首先，在不同的时机背后，是不同的国际环境（Katzenstein，1985）。亚历山大·格申克龙指出，虽然后发国家具有诸多发展劣势，但是由于这些国家发展时间晚于先发国家，反而具有先发国家所不具有的一些后发优势（Gerschenkron，1962）。其次，在不同的时机背后，是不同的国内政治与地方社会。例如，丹·斯莱特在一项关于东南亚国家威权韧性的经典研究中发现，持续的社会抗争发生在政体巩固之前还是之后，会决定政治精英与商业精英之间协定的类型（保护协定或供给协定），从而影响该地区威权体制在面临财政危机时的稳定性（Slater，2010）。

以上讨论为分析时机问题提供了两点关键启示。第一，不同的时机背后关联着特定的国际环境、国内政治与地方社会，这些条件交织在一起形成了特定的“政治机遇空间”，为深嵌其中的行为主体提供着激励与制约。第二，在通常情况下，时机的不同意味着时序的先后。因此，对于时机背后政治机遇空间的划分，也常常根据时序的先后来进行二元化的归类。

从以上两点启示出发，本文将对于时机的分析聚焦于对政治机遇空间的分析，并根据时机的先后将政治机遇空间划分为两种理想类型：友好型政治机遇空间与风险型政治机遇空间。友好型的机遇空间是指，在经济全球化的问题上，政治意识形态开明，社会舆论包容，政策法规健全，整体环境有利于降低资本、货物、服务与生产进行跨国流动的交易成本。相对地，风险型的机遇空间是指，在国际贸易、吸引外资与对外开放等问题上，政治意识形态保守，社会舆论谨慎，政策法规不足，严重阻碍了资本、货物、生产与服务的跨境流动。

回顾中国改革开放的历史，可以发现两类不同的政治机遇空间。1978 年十一届三中全会的召开，标志着中国改革开放的开始。然而，计划经济与“文化大革命”对于社会的影响并没有在一夜之间烟消云散。在高层内部，改革派与保守派的相互制衡，也使得整个20 世纪80 年代的中国经济都在计划与市场之间来回摇摆（Lieberthal，1995）。因此，70 年代末与整个80 年代，经济政策的政治风险与不确定性构成这一时期的重要特征，形成一个风险型的政治机遇空间。这一形势直至1992 年邓小平在南方视察后才发生扭转。邓小平的南方谈话统一并坚定了党内关于继续深化改革、扩大开放的思想，从而引发全面而多层次的对外开放（陈述，2008）。与70 年代末和80 年代相比，90 年代的中国为外资提供了一个政治更加稳定，制度与法律更加健全的友好型机遇空间。

如果20 世纪七八十年代与90 年代呈现两种完全不同的机遇空间，那么，各地在不同时期开启全球化进程这一时机性因素，又将对本地政治经济结构产生怎样的影响？最终又是如何影响当下各地福利供给模式的？

（二）开放共识、政商联盟与福利政策

“开放共识”指的是地方政府政治精英在对外开放方面的一致性态度。如果从政府内部运作来看，三个因素对于地方政府政治精英的行为产生着深刻影响：上级政府领导的政策与立场（周黎安等，2015），同级政府的竞争压力（周业安，2003），以及领导集体内部核心成员的观念（Blytb，2001）。根据上文对政治机遇空间的界定与描述可知，在20 世纪七八十年代的风险型政治机遇空间中，中央层面的政策在计划与市场之间摇摆，关于对外开放的方式与程度也多有争论，这些因素都不利于地方政府的政治精英形成关于开放的共识。相反，在90 年代友好型的机遇空间中，不仅在全国范围内确立了深化改革、全面开放的基调，更是在各个禀赋相似的地方政府间形成了对外商的激烈竞争（耿曙、陈玮，2015）。因此，在这一时期融入全球化的地方，更容易在地方政府内部形成关于开放的共识。

更为重要的是，地方政府内部开放共识的形成，直接影响了当地政商联盟的塑造。在这一方面，“合作主义”与“庇护主义”是两大主导性论述②。在合作主义的论述当中，研究者们结合中国各个地方的实践经验，产生了一系列新的概念，如“新合作主义模型”（Teets，2013）、“依附合作主义”（Pearson，1997）等。这些概念的一个共性是，它们大多是从“社会”的角度入手，从嵌入形式、组织自主性等不同维度揭示了国家与社会的多样面孔，而在国家这一层面上，都有意无意地假设一个在某个层级上拥有共识的，作为整体性的政府。然而，正是在有关政府的假设方面，庇护主义的视角表达了一种不同的观点。概括地说，庇护主义指的是企业为获得资源、优待或其他的便利，与个别官员建立起的一种特殊主义的关系（纪莺莺，2016；Wank，1995）。在这种关系中，政府被化约成一个个官员。由于庇护主义反映的是一种通过特殊关系而使企业获得收益的过程，因此，庇护主义反映的是一种寻租的过程。从这一角度来看，庇护主义的政商关系，并不需要建立于政府内部共识的形成，而要根植于个体官员对于权力的占有。因此，政府内部开放共识的形成，为地方合作主义的产生创造了条件；而开放共识的缺失，也无碍于企业与官员建立起庇护主义的政商网络。

那么，合作主义与庇护主义这两种政商联盟的形式，在地方福利供给模式的形成过程中又产生了怎样的影响？概括来说，当福利政策的需求产生后，合作主义的政商联盟相比庇护主义而言，更有可能促使该种需求转化为公共政策。首先，合作主义的基本特征之一，便是在政府与商业集团之间建立起制度化的沟通渠道（Wiarda，1997）。这一渠道建立的意义在于，一方面，为商业集团内部解决协调一致的问题提供了一种制度化的平台；另一方面，为政府与商业集团之间的谈判与妥协，提供了信息交换的途径与游说开展的空间，从而使商业集团在公共政策的制定过程中产生不可忽视的影响（Evans，1995）。相比之下，庇护主义的政商联盟从根本上提供的是一种在企业之间创造不平等的机制，因而它带来的结果更有可能是难以解决企业间协调一致的问题；其游说的目标是针对特定企业的特殊主义便利，而非面向产业发展的公共政策（纪莺莺，2016）。

综上所述，我们可以用一个流程图（图2），将地方融入全球化的时机与福利供给之间的因果机制更清晰地呈现出来。

三、控制性比较

城市是本文的基本分析单位。将城市作为案例选择的对象，相比国家之间的比较来说，会大大提高少案例研究因果推断内部效度的概率（Snyder，2001）。在本研究中，次国家区域比较在方法上的优势主要体现在两个方面：通过对昆山与东莞两个城市进行比较，一方面有利于剔除国家层面的竞争性解释，另一方面有利于剔除地方层面的竞争性解释。

第一，从技能专有性的视角出发，地方产业构成特征的差异，将影响企业对福利的不同需求。在这方面，东莞与昆山都经历了从劳动密集型向劳动密集与资本、技术密集型相结合的转变。20 世纪70 年代末至整个80 年代，东莞通过“三来一补”的模式成功地吸引了大量外资，并主要投资于纺织、玩具等劳动密集型行业。1994 年，东莞提出“第二次工业革命”的发展战略，优化产业结构，推进劳动密集型工业向技术密集型工业转变，数量型经济向质量型经济转变。2000 年，东莞市已经建有大小电子信息企业2800 多家，工业总产值770 亿元（朱仁宏、王永丽、何熟珍，2010：188）。几乎在相同时期，昆山同样经历了从劳动密集型产业向资本、技术密集型转型的过程。从1993 年开始，电子信息产业逐渐进入昆山，2000年前后，该产业已成为当地主导产业之一③。

第二，根据工业主义视角的分析，一个地方的工业化程度，将影响当地福利供给的水平。如果以第二产业产值占当年国内生产总值的比例作为指标，对一个地方的工业化程度进行测量，那么昆山与东莞两地的工业化程度十分相近。昆山2000 年、2005 年、2010 年与2015 年的比例数据分别为59%、68%、64%、55%；东莞在相应年份的比例数据分别为55%、56%、51%、48%④。

第三，工人构成情况也是影响福利支出的重要因素（Crepaz，2008）。根据国家卫计委发布的《中国流动人口发展报告2017》，东莞外来人口占常住人口比例为75.6%，位列全国第一，而昆山这一数据为50.2%，位列全国第四（国家卫生和计划生育委员会流动人口司，2017）。如果从20 世纪90 年代开始观察这一变量的变化趋势，可以发现，东莞经历了一个“本地人口为主——外来人口为主——本地人口为主”的变化过程；而昆山在这一阶段，则呈现一种以本地人口为主，但是外来人口持续增长的趋势。正如本文在第一部分所论述的，图1 呈现了东莞与昆山两地较为稳定的福利供给模式。因此，作为一种“变量”的工人构成特征，无法解释作为一种“常量”的福利供给模式。

图2：全球化时机影响福利供给的因果机制

第四，还有学者提出，外资利用形式深刻影响着福利支出水平。（李雪，2019；Gallagher，2005）。从表面上看，东莞和昆山似乎非常符合这一理论解释。然而，本文将在随后的东莞案例中详细展示，在“三来一补”的背后实际是“假委托加工，真投资建厂”的政商合谋（殷存毅、姜山，2003：75）。因此，东莞对于外资的利用形式与昆山地区并无本质区别。

第五，孙晓冬等学者认为，产品模块化的类型影响了外来劳动者与本地的社会关系，从而对地方福利体系产生影响（孙晓冬、宋磊、张衔，2013）。然而，这一论述进一步提升了本文因果关系的内在效度。首先，昆山与东莞两地大致均属于由部件构成的产品模块化，同时两地也均属于“外生模块化”的典型代表。因此，产品性质这一变量也能够得到较好控制。

综上，在昆山与东莞两个案例中，变量之间的关系总结见表1。

四、东莞：风险型空间、“试探”发展与效率型福利

东莞的全球化之路大致可以追溯到20 世纪70 年代中后期。政治上的风险使县委、县政府⑤的政治精英产生了分歧，难以形成关于对外开放的共识。相比之下，镇街等基层政府以及村委会等社会自治组织在巨大的利益驱动之下，在基层逐渐形成了绵密的庇护主义政商联盟。在这一政商环境下，在东莞产业转型升级的过程中，企业在用工需求、福利支出与社会治安等方面，寻求的是企业导向的特殊主义便利，最终使东莞地区出现了效率型的福利供给模式。

（一）在风险型的政治机遇空间中“试探”

1978 年在北京召开的十一届三中全会是中国开启改革开放的转折点。然而，这并不意味着一个外资友好型的政治空间可以在一夜之间形成。20 世纪70 年代末以及整个80 年代，不仅在高层内部存在着关于计划与市场的分歧，在社会中，长期意识形态教育也从心理与认知上加剧了这一时期的风险特色。唐志平是东莞市虎门镇人，他曾参与创办全国第一家“三来一补”企业——太平手袋厂。唐志平的回忆体现了意识形态教育对当时社会认知的影响：

表1：案例选择与变量控制

那时还没有开十一届三中全会，担心是很多的。跟外商一起做，有没有资本主义的成分？有没有资产阶级思想？搞三来一补对不对？会不会犯错误？这些担心都有。（陈伟华，2008）

事实上，不仅是东莞本地人对这种风险有所感触，对于来大陆投资的外商来说，他们对于20世纪七八十年代内地对外开放也抱持着怀疑态度。1986 年，香港爱高集团与东莞县厚街镇签订了兴办爱高电子厂的协议。据该厂港方经理傅容培回忆，“当初来内地办厂，带有试探性质……来之前对于这里政策并不了解，总觉得内地很神秘”。⑥与傅经理的经历相似，东莞县虎门镇太平人造花厂的港方经理初到东莞投资时，也抱着“投石问路”的心态，仅运来三十台加工人造花卉的塑料机。⑦

然而，正是在这样充满风险的政治空间中，东莞开始融入全球化的过程。1978 年9 月，东莞县虎门镇内的太平服装厂与港商合作创办了第一家来料加工企业——太平手袋厂。这比十一届三中全会召开的时间还早了3 个多月。截至1987 年年底，东莞全市共有“三来一补”企业两千五百多家，遍布全市80%的乡村。

为何东莞能够率先起步并在此时取得阶段性的成果？一个重要的原因在于，东莞县的所有村镇都是侨乡。1987 年，东莞全市有华侨、华人和港澳同胞83 万人，其中华侨、华人18 万人，分布在五大洲50 个国家和地区，港澳同胞65 万人。1990 年，东莞市侨务办公室对全市33 个镇（区）的华侨华人、港澳台胞人口进行统计，共计856071人（中共东莞市委统战部，2015：269 -270）。改革开放后，他们当中的许多人都回到东莞探亲，积极参与家乡的社会建设，亲自在家乡投资办厂，或者作为介绍人为家乡吸引外资牵线搭桥。

（二）开放共识的缺失与庇护主义联盟

虽然广东省最早成为改革开放的试点地区，但是东莞县政府内部在对外开放方面缺乏共识。1978 年，虽然国务院颁发了《开展对外加工装配业务试行办法》，在政策上支持了“三来”的外资利用方式，但是在这一时期，“以阶级斗争为纲”的政治意识形态依然深深地影响着地方官员。在东莞县委、县政府，一些领导干部对发展外向型经济有疑虑，怕接受外商来料加工后便丢了贫下中农的面子，影响共产党的威望；担心同外商打交道，以后在政治运动中会被当成与资本家勾结；也怕带进资产阶级生活方式，腐蚀青年（东莞市地方志编纂委员会，1995：372）。20 世纪80 年代中期，美国对输美纺织品实行新规，港币贬值以及国家对来料加工牛皮、劳保手套等实行出口许可证管理等一系列不利因素，都给东莞来料加工产业带来巨大的困难。此时，社会上出现了许多关于来料加工的负面论调（东莞市地方志编纂委员会，1995：373）。“沙滩论”就是其中影响较大的一种。这种观点将“三来一补”形容为把厂房建在沙滩上的工业，一不小心就会被浪冲垮。在这些论调的影响下，本就对外向型经济存有政治疑虑的一些官员，更加消极，甚至反对继续推进“三来一补”的发展（东莞市地方志编纂委员会，1995：373）。

与缺乏发展共识的东莞县政府相比，各个村镇的干部在推动“三来一补”方面的动机要强烈得多。所有“三来一补”的项目均属于委托加工，而当地原有的或新成立的乡镇企业多为受委托方。由于乡镇企业在中国属于农村副业，仍属于集体所有，因此，这些“三来一补”项目在使用土地时，不需要转变土地的用途，即不涉及将土地由农业用地转变为工业用地的问题（殷存毅、姜山，2003）。这一点对农民的收入有着重大影响。概括来说，农民至少可以从“三来一补”企业中获得三个方面的收入：按企业用工人数收取人头费，按企业厂房面积或占用地面积收费，按企业出口结汇收取一定比例的费用（殷存毅、姜山，2003）。显而易见，一个村内“三来一补”企业的数量，直接决定了村中每个人的收入水平，因此，村镇干部在招商引资方面，显得格外积极。

如果说土地与生产场地的供给方式是将村镇干部与外商紧紧联系在一起的基础，那么这种联盟关系在政商合谋的过程中得到了进一步的巩固。事实上，改革开放之后，国家不仅鼓励地方以“三来一补”的形式利用外资，同时也支持地方发展三资企业。三资企业具体指的是外商独资、中外合资与中外合作企业。那么，为什么东莞各个村镇的绝大多数企业都是“三来一补”企业呢？这主要是因为，在申报程序与缴税方面，“三来一补”企业比三资企业更有优势。总的来说，虽然在申报程序方面，“三来一补”企业同三资企业没什么区别，但是国家对于“三来一补”企业比较宽松，在审批程序上也更加迅速（殷存毅、姜山，2003）。在所交税费方面，三资企业所要缴纳的税项及其他费用包括营业税、增值税、所得税、个人所得税、印花税、房产税、房租、土地使用费、劳动管理费，而“三来一补”企业只需要缴纳营业税、所得税、个人所得税、房租、劳动管理费以及与当地合同约定的其他费用（殷存毅、姜山，2003）。事实是，有许多“三来一补”企业本质上都是三资企业。为了能够为外商提供便利，并尽可能为外商减免成本，各个村镇大多以现有的或者新建的本地乡镇企业作为被委托加工方，并以“三来一补”企业的身份去办理一切行政手续。然而，该企业内部的所有设备与管理人员等都由外商来提供。因此，有学者将这种策略称为“假委托加工，真投资建厂”（殷存毅、姜山，2003），或者称其为“虚拟产权”（吴介民，2019）。在这个共谋的过程中，村镇获得了外商交给当地的场地租用费、治安费等各种费用，有的甚至还获得了外商对当地公益事业的投入；而对于外商来说，通过这样的途径，大大加速了审批程序，减少了缴税额，并充分获得了当地的政治庇护。

外资企业内部的人事安排进一步巩固了基层的庇护关系。1987 年公布实施的《广东省鼓励外商投资实施办法》指出，在外商投资企业较多的地方，应设立外资企业中方干部管理机构或指定专职人员进行管理。根据这项要求，在各个外资企业以及众多假的“三来一补”企业中，都由村委会指派一名人员担任该厂副厂长，或者副总经理。一般来说，该职务多数由村委会干部的亲友担任，主要负责疏通工厂与乡镇政府之间的关系，并协助解决企业内部劳动纠纷与社会纠纷等问题（LCM，东莞市B 镇某中小型制造业企业负责人，2019年3月20日）。

（三）庇护主义下的特殊主义便利

在东莞的招商引资结构中，港资与台资的比例尤为可观。其中，台资企业在长期经营中形成了成熟的分工与配套网络系统，并发展出一套抱团取暖的组织文化（巫永平，2017）。然而，基层的庇护主义大大减少了台商在区域间的横向联系，削弱了台商协会在县市一级的统筹功能。在这一背景下，企业寻求的主要是基于个体的特殊主义便利，难以形成对公共政策的一致性诉求。

至2000 年，东莞市有台资企业4147 家，占大陆台资企业总数的十分之一、广东省台资企业总数的三分之一、东莞市招商引资总量的三分之一（东莞市人民政府地方志办公室、东莞市人民政府台湾事务局，2012：114）。2008 年国际金融危机后，虽然有不少台资企业关厂或撤退，但台资依然是东莞工业发展的中坚力量。为维护企业在地经营的权益，1993 年，东莞市台商投资企业协会（以下简称“东莞市台协”）正式成立。随后，在东莞32 个镇均成立了市台协的镇街分会（中共东莞市委统战部，2015：229）。

从协会的人事任免程序上来看，历届镇街分会会长的选举结果，需经过东莞市台协的审查并颁发当选证书后方可生效。然而事实却是镇政府领导的意见更为重要。东莞市台协A 镇分会会长明确表述了这一事实：

问：选举结果是否需要与东莞市台协总会沟通？

答：需要。在分会会长选举结果出来后，要报到总会审查，通过的话发当选证书。同时也需要与镇政府党政系统协调，也不能说是要他们同意，而是“协调”。协调所包含的规则包括：会长需要在地有营运中的工厂企业，不能是空壳子；政府需要审查人品、品德等特质。

问：如果台协总会与镇政府出现人选上的意见相左情况，谁的话语权更重？

答：就算有，那也是通过协调来换人。以地方（镇）政府的意见为主，毕竟工厂和工人在这里，要多尊重地方（镇）政府。（CJH，东莞市台协A镇分会会长，2019年3月19日）

可以看出，镇街分会虽然为东莞市台协的下属机构，然而，由于人事任命的实际权力掌握在镇政府手中，因而使得东莞市台协的领导权威受到严重削弱。更为严峻的是，随着本土企业的崛起，出现了一些新的自发性组织。凭借本土企业在本地社会关系上的优势，这些组织在功能上对台商协会产生了一定程度的替代效应。正如一位准备接班的年轻台商二代所讲述的：

问：东莞的台协您家里有参与吗？台协在当地台商群体中地位如何？

答：我家里没参与台协啊，东莞各个县镇的台协都做得不好，没什么存在感，好像大家参与的不多吧。

问：那您家里有加入什么样的社会组织吗？

答：有啊，主要是球队，各种球队，有高尔夫球队、板球队什么的。这些球队不只是台资企业参加，也有很多陆资企业、外资企业的人在里面，就慢慢形成了固定的圈子。一种是某个行业的球队，比如我们家在的科技制造业，就有自己的球队自己的联赛，其他行业的企业也进不来；二是某个镇上、县里的球队，其他地方也加入不了。

问：那如果需要与政府部门协商的时候，会通过球队、同好会这个平台吗？

答：会啊，因为球队、同好会里面就有很多大陆企业的老板、负责人什么的，他们一般都挺有关系和能量的，所以有什么需要的，有时候会找球队里面的朋友帮忙联系一下，一般都能得到解决。（WJ，东莞市台商二代，2019年3月18日）

可见，无论是镇分会对于镇政府的依赖，还是新的社会组织对于企业协会的替代，这些现象都不断瓦解着东莞市台协的权威，削弱了各个镇区台协分会之间、企业之间的横向联系。在这一组织缺位的背景下，外资企业常常以个体的形式向利益直接相关的官员、机构寻求庇护，并获得特殊主义的政策便利。台阳公司就是一个典型：

……官僚保护伞使台阳快速建厂投产。前者提供后者许多“服务”，例如为其争取到优厚的减税待遇，代其处理繁杂的官僚文书作业，与其他部门的协调等等，并且“输送”某些特别利益，例如免费提供一部分的出口配额。最重要的是……当其他单位前来台阳索求各种名目杂多的费用时，可以出面“摆平”。（吴介民，2019：148-149）

在众多的特殊主义便利中，企业在员工社保支出上获得的“优惠”可谓是一笔不小的收益。在2008 年新《劳动合同法》出台以前，台阳公司在养老、医疗、工伤与失业四个方面的覆盖率都不足一半⑧，即便在2008 年以后，该厂的养老保险覆盖率也依然维持在30% 左右（吴介民，2019：190）。

总之，基层庇护主义的政商环境创造出一个个利益的“围城”，协调一致的集体行动难以超越这些孤立的单位而得以实现。即便是新出现的自发性组织，如同好会，也不过是通过新的形式对于旧的庇护主义联盟进行一种再生产的过程。最终，在东莞实现产业转型升级的过程中，企业在福利政策、税收减免、用工需求、社会治安等方面，寻求的是企业导向型的特殊主义的便利，而缺乏面向公共政策的行动与影响力。

五、昆山：友好型空间、“追赶”发展与保护型福利

昆山融入全球化的时间大致可以追溯到20世纪90 年代初期。在这一时期，全国各地日益掀起招商引资的竞争热潮。这样一个外资友好型的政治机遇空间对昆山政商关系的形成产生了重要影响：昆山县政府⑨内部形成了外向型的发展共识，并在此基础上同外资商业集团形成了合作主义的政商联盟。以此政商关系为背景，在昆山逐渐以资本密集型与技术密集型为导向的产业结构升级过程中，企业协会充分发挥组织协调的功能，成为公共政策制定的重要参与者，塑造了昆山保护型的福利供给模式。

（一）在友好的政治机遇空间中“追赶”

改革开放以后，苏南地区的乡镇企业蓬勃发展，带动了不少县市经济的增长。原本以农业生产为主的昆山县逐步落后于周边县市，它的工业经济位于当时苏州所辖6 县之末，被称为“小老六”（韩培信，2008）。在这一时期，昆山县政府为推动本地工业发展，进行了一系列大刀阔斧的改革。其中，最为重要的就是对本地工业区的建设。1984 年，昆山自费开辟工业小区，借助“外力”发展乡镇企业。在这一时期，昆山借助的“外力”主要包括两个方面：一是位于上海急需扩大生产的轻工业企业，二是等待回迁上海却又难以落户上海的“三线”企业。因此，在20 世纪80 年代，昆山地区的工业企业主要以内资的乡镇企业为主要组成部分。直到90 年代，昆山才正式走上全球化的道路。

与东莞融入全球化的时机相比，20 世纪90 年代的中国在对外开放方面形成了一个更加有利、更加友好的政治机遇空间。这种空间的形成主要源于三个方面的因素。首先，80 年代末以后，以邓小平为核心的中央领导集体，在经济改革与对外开放方面有统一的指导。其次，1992 年邓小平视察南方的谈话，统一并坚定了党内关于继续深化改革、扩大开放的思想。第三，在这一时期，为建立社会主义市场经济体制，以及加入世界贸易组织，中国在外汇、外贸、金融、财税等领域出台了一系列的改革方案。总之，与70 年代末和80年代相比，90 年代的中国为外资提供了一个政治更加稳定，制度与法律更加健全、友好的机遇空间。正是在这一机遇空间里，昆山开启了快速融入全球化的道路。

（二）开放共识、合作主义联盟与公共政策的制定

友好型的政治空间，深深地影响了昆山地区的政商关系。20 世纪90 年代，在国家的支持与鼓励之下，东部沿海地区纷纷加入招商引资的行列。对外部竞争威胁的感知进一步促使昆山地方政府形成关于积极招商引资的坚定共识。为更好地服务外资，并让外资成为本地发展的重要动力，昆山地方政府与外资，特别是台资企业逐渐形成合作主义的政商联盟。

友好型的政治空间不仅为昆山扩大开放提供了机遇，也为周边县市提供了机遇。然而，同周边其他县市相比，昆山的优势并不明显（陈超、唐桦、唐扬，2021）。太仓距离上海更近，并且是港口城市，更加便于承接上海国际航运的部分功能；而南通虽然在交通上有所缺陷，但其产业结构和城市特色突出，资源价格低，并且拥有6 个国家级和省级工业园，相比昆山的优势也不言而喻。竞争的劣势激发了昆山市政府内部在招商引资上的强大动力。时任昆山市委书记吴克铨（2018）回忆：昆山的第一个合资企业是“抢来的”。在偶然得知一家日本企业要在苏州设厂之后，吴克铨立马找到苏州市轻工业局局长，经几番软磨硬泡才得到引荐的机会。日本老板在考察很多地方之后，决定在昆山设厂，原因很简单，虽然昆山的基础不是最好的，但是政府官员的诚恳和热情打动了他。

外部的激烈竞争促使昆山市政府成为推动全球化的主要力量。昆山市政府的积极角色主要表现在两个方面。首先，在土地供给问题上，与东莞地区以村镇为单位进行土地供给的模式不同，昆山地方政府采取向农民征地再租借给外来投资者的方式来解决土地问题，被戏称为“土地老爷一支笔”（杨守松，1995）。这一模式为外资发展提供了两个有利条件：一方面，它解决了大规模投资需要大规模用地的问题；另一方面，在征地的过程中，农民仅获得一次性补偿费，因此，昆山农民多数需要进厂务工，从而部分地解决了外资企业的用工问题。其次，昆山市政府大力完善基础设施建设和制度建设，竭力为外商创造良好的营商环境。2001 年，据台湾区电机电子工业同业公会对中国大陆88 个城市的调查，昆山在投资风险度、投资环境力、城市竞争力、行政透明度、自主创新奖励度，以及最具诚信价值观、最适宜信息技术制造业投资等指标上都名列前三（彭明明、刘学华，2007：36）。

由于昆山将审批与政策制定的权力都集中于市政府一级，因此，所有在当地投资的企业都要寻求与市政府的合作，这就大大提升了市级企业协会的权威。以昆山市台湾同胞投资企业协会（以下简称“昆山市台协”）为例，该协会成立于1998 年10 月，是国务院台湾事务办公室特批的首家县级市台协会，企业会员从198 家发展到1400余家。与东莞市台协被分散的权威不同，昆山市台协内部凝聚力强，内部设有公关、教育、慈善、转型升级等11 个功能委员会。由于昆山市台协功能齐全，行动力强，影响力大，因此被戏称为昆山的“第五套领导班子”（柏兰芝、潘毅，2003：78）。

由此可见，在友好型的机遇空间里，激烈的外部竞争催生了一个拥有共识、积极作为的地方政府，为了同地方政府进行合作与对话，在区域层面产生了一个具有内部凝聚力的企业协会。在共同寻求发展的过程中，二者逐步形成合作主义的政商联盟。⑩

同样以昆山市台协为例，与东莞基层庇护主义政商联盟相比，昆山市政府与市台协之间的合作主义关系有三个显著特征：第一，从行动主体来看，合作是在昆山市政府与市台协之间建立的，即合作是地方政府与区域商业集团之间的合作，而非与个别企业之间的合作（林瑞华、耿曙，2012）。第二，从行动过程来看，在昆山市政府与市台协之间建立起一系列的制度化沟通平台（陈超、唐桦、唐扬，2021）。例如，昆山市政府每年专门与市台协全体理事监事召开座谈会，就政策法规、投资环境、社会建设等方面进行交流（柏兰芝、潘毅，2003：73）；在年度市人大会议中，台商代表被邀请列席旁听市长报告等（柏兰芝、潘毅，2003：79）。正如昆山某精密制造企业的负责人所说：

台商协会与政府的联系是很紧密的，主要是三个方面内容吧。首先就是提供了沟通渠道，让台商群体可以通过协会与政府部门沟通；然后就是政府经常会开展各种讲座、座谈、会议等形式向我们介绍相关行业政策，宣传本地或其他地方招商引资的信息，最后在逢年过节我们会举办各种活动、年会等，政府部门的相关人员也会参与进来。总的来说，我们与地方政府的关系是很紧密的，他们分享了很多信息、资源给我们。（ZC，昆山市精密制造业负责人，2018年8月13日）

第三，从行动结果来看，昆山市台协游说的主要目的是以整个产业发展的公共政策为导向，而非以某个企业的特殊主义便利为导向。正如张家铭与江圣哲（2007：36）在田野调查中发现的，“苏州台商进行集体协商偏重企业的制度性连结，具体落实在法规制度上的调整，以便获得稳定而广泛的保障”。昆山出口加工区的建立过程就是其中一个典型的例子。1995 年，在一次座谈会上，昆山市台协成员指出昆山通关太慢的问题，并建议是否可以考虑建立出口加工区。随后，昆山开发区管委会主任带队数次赴台考察当地出口加工区建设情况，最终决定申请设立规划面积为2.86 平方千米的出口加工区。2000 年4 月27 日，经国务院批准，昆山出口加工区于同年10月8日正式封关运作（徐琴、徐秋明，2013：36）。

在促进个人生活与产业发展的福利政策方面，昆山市台协也积极向地方政府建言献策。在生活上，台商面临的首要问题便是子女入学的问题。经过台协妇慈会与市教育局多次沟通，形成了台商子女入学问题的一揽子解决方案。现在，昆山市教育局基础教育科每年都会安排专人与昆山市台协妇慈会对口接应，使三千多名台商子女能够享受与昆山本地孩子一样的义务教育。就医难题同样困扰着台商及其家属。在一次台商茶话会上，昆山市台协成员林某直接向当时的市委书记季建业提出，昆山的医疗条件落后，亟待改善。作为一个县级市，昆山很难在短期内自主建设高水平的综合性医院，但是昆山市积极筹划，终于在2003 年成功引进了满足大陆三级甲等综合性医院标准的宗仁卿纪念医院（徐琴、徐秋明，2013：55）。在帮助外资企业转型升级的过程中，为提高本地技能水平以及整体人力资本水平，昆山市政府在市台协的建议下，效仿台湾工业研究院（又称台湾工业技术研究院），将本地的技工学校、科研机构、高校整合建立起昆山市工业技术研究院，并积极建设美国杜克大学昆山分校⑪。2008 年与2012 年，在充分听取企业界的意见与建议后，昆山市政府先后出台了《关于推进台资企业转型升级的若干政策》和《关于进一步推进台资企业转型升级的若干政策》。这两份重要的政策文件，明确地将引才留才的措施作为助推企业转型升级的支持性政策之一。其中，提供福利津贴，开辟子女入学、医疗等绿色通道等福利优惠政策都是昆山引才留才机制的重要组成部分。

综上，正是依托与市政府建立起的合作主义的关系，昆山市台协得以与政府进行实质性的沟通，促使市政府在推动经济转型与产业升级的过程中出台一系列鼓励性与帮助性的政策。提高福利待遇，增加教育支出，改善当地医疗环境等公共福利政策就是其中重要的一环（殷存毅，2007），并且在本地人口与外来人口之间无差别地逐步实现人人有技能，个个有工作，家家有物业的“三有工程”，以及以低保、养老、医疗、拆迁补偿、征地补偿为主体的“五道保障”（彭明明、刘学华，2007），从而形成昆山保护型的福利供给模式。

六、结论

在东莞与昆山产业转型升级的过程中，为什么两地形成了不同的福利供给模式？对这一问题回答的关键，在于两地融入全球化的不同“时机”。具体来说，时机影响了开放共识的形成，塑造了地方政商联盟的形式，以及在不同政商联盟形式下，企业游说的目标导向。正是在这一因果逻辑下，分别产生了东莞效率型的福利供给模式以及昆山保护型的福利供给模式。

本文对于福利政治研究的贡献主要体现在三个方面：首先，本文为解释福利在次国家行为体层面的差异，提供了一种新的视角。在有关福利研究的先行文献中，学者主要集中于解释国家之间的福利支出差异，针对中国县市之间的比较较为少见。叶静与耿曙对苏州市下辖K 县与Z 县的研究可视为一个例外。他们指出，以内资依赖型发展为主导的Z 县，由于政商关系错综复杂，紧密程度高，因而，当地企业能够有效规避社保责任；而以外资引领型发展为主导的K 县，受限于对当地政治过程的生疏，以及风险规避的逻辑，外资企业更倾向服从社保要求（叶静、耿曙，2013）。因而，政商之间的紧密程度是关键的解释变量。然而，本文通过对两个外资引领型的县市比较指出，即使在企业结构相似的地区，社保发展的差异依然存在。因此，政商联系的“形式”可能要比政商联系的“多少”更加重要。

其次，与传统研究从福利需求侧出发不同，本文试图从福利供给侧，即针对“政策供给何以产生”的问题，为县市级福利政策的差异提供一种政治经济学的解释。黄娴曾对中国各省的医保发展差异从供给侧进行了研究。她认为，在中央维稳与因地制宜的逻辑下，地方的财政能力与当地的人口风险程度是影响省级医保差异的关键因素（Huang，2015）。因此，在黄娴的框架中，“政府-社会”的二元主体在中国大陆的不同省份之间建构出福利的“四个世界”（Huang，2015：449）。然而，通过对东莞与昆山的对比，本文指出，“政府-市场”的二元主体更有可能是解释同一世界中不同县市社保差异的关键⑫。

第三，本文试图弥合关于全球化与福利支出的争论。在先行文献中，全球化对于福利支出的抑制效应与推动效应一直多有争论，并且这两种观点都能够为自己找到在各种不同背景下的经验性证据。这就意味着在它们二者之间存在建立起沟通桥梁的可能性，从而确定在具体情况下哪种相关性更加合适。通过对东莞与昆山的比较研究，本文试图揭示，如果将研究焦点放到制度的历史维度上，即回到融入全球化的起点，研究融入的时机与历史路径，或许能够为以上两种对立观点提供一种弥合性的解释。

综上，本项研究从福利的供给侧入手，试图为解释中国次国家福利差异的问题提供一种面向历史的解释。通过对全球化时机问题的强调，本文试图揭示，在变革开启的不同节点上，行动者必将束缚于不同的时代限制，并面对不同的选择可能性，而在变革节点上的最终选择也将深深影响后续事件的产生。因而，中国地方福利差异的产生是在特定时空下结构背景与群体经验互动的结果。从这个角度来说，强调“时机”的意义就在于，它提醒我们对于每个地方而言，全球化不仅仅是对外贸易量、吸引外资额等一系列指标性的给定事实，而且是一种“关于时间的历史过程”。在这种历史进程中，各个地区在特定时空下的背景性、特殊性等因素都值得认真考量。因此，理解“全球化什么时候，以及如何发生的”这一问题显得至关重要。因为，不同的时机，将带来不同的福利政治。

注释：

①与记录养老、医疗等五项社会保险支出的“社会保险基金支出”不同，国家统计局的“社会保障和就业”支出一项指的是“政府在社会保障与就业方面的支出，包括社会保障和就业管理事务、财政对社会保险基金的补助、就业补助、社会福利、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济等”。国家统计局（编）：《中国统计年鉴2010》，国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/html/zb08.htm。可见，社会保障和就业支出数据不包括养老、医疗、教育和人口等政策领域的支出。因此，东莞和昆山在社会保障和就业支出上的差异，并不是二者在人口年龄结构上的不同所导致的。

②在早期研究中，许多学者也从公民社会与多元主义的视角出发，探讨政府与企业及企业协会之间的关系。然而，多数学者认为，多元主义的视角并不符合中国的实践经验。相比之下，国家中心视角下的合作主义与庇护主义更具有现实解释力（张华，2015；纪莺莺，2016）。

③《昆山市工业志（1991—2010）》编纂委员会（编）：《昆山市工业志（1991—2010）》，苏州：古吴轩出版社2014年版，第63 页。在起步期，昆山与东莞两地的产业结构差异主要表现在投资规模大小，而在性质上都大致属于劳动密集型。在东莞工业化起步时期，外商投资行业分布主要是以纺织、食品、服装、塑料等典型劳动密集型行业为主，昆山地区则是以自行车及其配套厂商、木材与部分低端电子代工厂商为主。其中有代表性的企业有捷安特（自行车）、日升木品等。这类企业虽然投资规模大，但从产业性质来说，它们与劳动密集型行业并无本质区别。另外，20 世纪90 年代中期的两岸关系形势也决定了昆山工业化起步期的产业结构不大可能包含大量的资本密集与技术密集型台资企业（徐琴、徐秋明，2013：10）。

④昆山的数据是作者根据2001 年、2006 年、2011 年与2016 年《昆山统计年鉴》提供的数据进行计算所得，昆山市统计局（编）：《昆山统计年鉴》，2001 年、2006 年、2011 年；昆山市统计局、国家统计局昆山调查队（编）：《昆山统计年鉴》，2016 年。东莞的数据来源：东莞市统计局、国家统计局东莞调查队（编）：《东莞统计年鉴2016》，北京：中国统计出版社2016年版，第58页。

⑤东莞于1985年撤县设市。

⑥《“这里是办厂的好地方”》，载《东莞市报》1987 年12月26日，第2版。

⑦《借船出海闯天下》，载《东莞市报》1989 年9 月6 日，第2版。

⑧一般而言，社保包括养老、医疗、工伤、失业与生育五项保险。然而，东莞没有办理生育保险，因此在这里只有四项保险。

⑨昆山于1989年撤县设市。

⑩有学者对昆山进行深入研究后认为，昆山地方政府与外资之间的政企关系并非稳定不变的。从20 世纪80年代后期至90 年代末，昆山呈现一种服务型的政企关系；2000 年年初至今，当地逐渐转变成为一种发展型政府的政企关系（Keng，2009）。值得注意的是，虽然在这两种政商关系中，政府相对于商业集团的自主性高低不同，但是，它们都有以下两点共性的特征：第一，相对于商业集团来说，政府都是具有自主性的，而并非被俘获型政府；第二，在政策建议的征集过程中，商业集团均有其核心代表性组织，与政府进行日常性的互动并向政府提出有倾向性的建议。因此，无论是服务型政企关系，还是发展型政府的政企关系，都可以看作合作主义的两种具体类型。换言之，昆山案例的这种跨时段内部变化并不影响本文结论的有效性。

⑪《解决台商实际问题，昆山政企联手推动产业转型升级》，环球网，http://taiwan.huanqiu.com/roll/2011-08/1899940.html?agt=15438。

⑫根据黄娴的分析，广东与江苏同属于一个聚类（cluster）（Huang，2015：462），因此，东莞与昆山为同一个“福利世界”中的县市。