鄱阳湖流域农业面源污染治理的政策工具研究*

黄 欣，徐 薇

（华东交通大学人文社科学院，江西 南昌 330013）

鄱阳湖水系流域总面积为16.22万km2，不仅约占江西省水域总面积的94%，也是我国重要的农业生产区，其中鄱阳湖生态经济区为江西省创造出60%以上的经济总量。但是近年来，随着流域社会经济的快速发展，鄱阳湖水质总体呈现下降趋势，生态功能持续降低。在2019年，鄱阳湖在整体上已经呈现出中度富营养化的状态，湖体自净能力显著下降。截至2021年，根据有关公开数据，鄱阳湖水质仍处于轻度污染水平，其中，Ⅲ类比例为41.2%，Ⅳ类比例为58.8%，主要污染物为磷，水体营养化程度仍为中度营养化。鄱阳湖水利是建设鄱阳湖生态经济区的关键，水利环境建设对人们的生活、生态环境具有重要意义，可见鄱阳湖流域农业面源污染的治理已经刻不容缓。

1 文献简述

“农业面源污染”[1]含义的起源，最早来自1979年美国的《清洁水法》。在《清洁水法》中，农业面源污染被认为是农民或者生产者在生产活动过程中，由农药、化肥、氮和其他具有不可控性、分散性、广泛性等特点的污染物所产生的水体污染。国外的研究重点是从理论、经验和经济这三个层面对该污染问题的有效处理措施方面进行研究。Griffin和Bromley站在环境理论的角度，对农业面源污染控制措施展开讨论，并给出了基于投入的征税与标准、预期排放量的征税与标准这四种农业面源污染控制措施[2]。在Griffin和Bromley之后，又有研究者对如何提高相关政策的相对效率方面展开了更深入的理论研究。Wu和Blbcock利用空间异质性，讲述了空间异质性是怎样影响经济奖励政策（如税收、资金保障）与命令控制政策（如禁止、排放量）这两种政策的相对效率[3]。当农民从事生产活动时，通常，缴纳一定税金可以让一些农民降低化肥施用量，但是仅仅制定化肥施用量标准可能并不会让农民自觉减少化肥施用量。在经验研究方法上，Helfand和House利用某地方生菜生产活动的例子，对其进行了统计与函数分析，他们指出在异质性条件下，基于一个投入的政策不一定能比基于多个投入的政策带来更多的社会福利损失[4]。Larson等[5]也认为，异质性不一定会左右政策的相对效率。不过，Claassen和Horan[6]则认为，在各种政策的相对效率之间还需要考虑内生市场价格的因素。在宏观经济分析方法上，Griffin和Bromley在《关于对投入或间接排放措施的标准和激励选择》论文中，对国外农业面源污染管理政策作出了宏观经济分析[7]。Segerson还设想了一项经济奖励政策：当水质达到标准时，将对排污者进行经济补贴；当水质达不到标准时，则对排污者实行经济惩罚[8]。

国内也有大量学者对农业面源污染产生的原因和治理对策展开了多方面的研究。张友中[9]指出，农业面源污染的形成原因有四种：农药污染，化肥使用不当导致水体氮、磷物质超标，秸秆处理不当引发的面源污染以及畜禽养殖与水产养殖产生的污染。魏瑞[10]针对河南省农业化学品投入使用及污染情况，利用文献分析和统计方法进行分析，指出工业面源污染的成因还受人口污染、企业经济利益、政策还有农业管理不到位的影响。杨林章等[11]通过对相关治理技术进行分析，认为将来中国的农业面源污染治理将采用系统管控的思想以及技术治理的方法。吴瑞峰[12]通过实证分析，提出科学规划、实现监管和政策的融合、在宣传引导方面要深入基层（尤其针对污染的恶果和产生因素）的治理方法。杨滨键等[13]进一步指出，要进行多维创新，重新构建循环型农业产业体系，创立企业的责任延伸制度，发挥相关企业在生产和废弃物资源化这两个过程的重要作用。骆艺[14]通过对宁德市农业面源污染的数据分析，认为污染治理工作进程缓慢的根本原因是财政经费投入太少。所以政府相关部门有必要重视治理农业面源污染所产生的支出，将该费用计入财政预算，并加大投入力度。

通过现有的文献可以发现，发达国家对农业面源污染治理的总体思路是，对农业面源污染进行分类控制，实施源头控制和治理。管控手段[15]可以总结为三种：1）命令型管控，即采用具有强制性和权威性的方法对农业面源污染进行管控。2）市场管控，主要是采用税收、补助、债券等经济方法来鼓励农民改变种植方式，减少化肥、农药施用量，从而降低农业面源污染的范围及程度。3）公众参与型管控，在农业面源控制过程中，政府和市场也会面临失灵的风险，所以社会公众也需要成为环境管理与决策的参与者。与国外相比较，国内对农业面源问题的研究起步较晚，大多数是在国外研究的基础上，进一步研究农业面源问题的原因与解决措施。国内也有许多研究者总结并参考了国外的经验，如谭绮球等[16]总结发达国家的成功经验后根据中国广东省治理状况，在完善法规、扩大资金投入渠道、完善治理体制建设、强化技术培训和宣传体系建设等四个方面，提出了农村面源环境污染综合治理的相应措施。王曙光和石锐[17]总结德国、日本等国的综合治理经验，提出规范法律法规、加强财政介入管理以及技术管控等方法，从而对黑龙江省农业面源污染进行更有效的治理。

总结发达国家的经验，不仅要注重政策法律的强制性作用，也要注重市场机制的内在调节作用；不仅要注重补贴、贷款、税收优惠等资金投入，也要注重对技术开发、生产方式的投资；不仅要注重政府机构的决策和治理作用，也要注重公众参与决策和治理的作用[18]。虽然国外对农业面源污染的治理成效显著，但是不能完全照搬和模仿其经验和方法，如金书秦等[19]指出，某些地区如欧洲，其税收政策和命令型管控政策的治理方法并不适用于中国，但是美国的最佳管理实践（BMPs）方法可能会更有助于中国的农业面源污染的治理。所以，针对农业面源污染的治理，还应当从中国的国情出发，在借鉴中创新，探索符合我国国情的治理方式。

2 样本选择与分析框架

2.1 样本选择

本课题所选取的农业面源污染的政策文本均从“北大法宝”数据库中收集。根据农业面源污染的四种形式，我们按照“农业面源”“化肥”“农药”“农膜”和“秸秆”这五个关键词在“北大法宝”数据库中对鄱阳湖流域和中央政府两个层面进行检索。由于初筛文本众多，因此我们按照以下原则对最初的文本进行了筛选：一是政策发行时间限制，从2012年1月1日至2021年6月30日；二是该项政策是否现行有效；三是选取法律法规、规范性文件、部门工作文件、意见等可以体现农业面源污染治理政策的文本，与其无关的文本不计入样本。在对原来大量的文本进行筛选后，最终得出有效文本359份。由于样本总量多，所以下面只展示部分样本。如表1所示。

表1 样本目录

2.2 分析框架

按照Rothwell和Zegveld[20]的设想，将农业面源的基本政策工具分为环境型、供给型和需求型三类。根据政策工具对农业面源污染治理的作用方式和影响结果的不同，供给型政策工具发挥的是相关政策对面源污染治理的推力作用，需求型政策工具表现的是政府或者企业对面源污染治理的拉力作用，环境型政策工具体现的是市场环境、政策环境、社会环境等侧面间接的影响作用[21]，如图1所示。

图1 农业面源污染治理中三种政策工具的不同影响

按照农业面源污染的治理过程，可以将该治理过程划分为源头控制、过程阻断、修复利用三个过程。不同的政策工具作用于不同的过程，并产生不同的效果。本课题将这三个过程作为农业面源污染治理活动的污染形式维度——农业面源政策分析框架的Y维度，构建X-Y二维分析框架。如图2所示。

图2 农业面源污染治理中政策工具的二维分析图

3 鄱阳湖农业面源污染治理的政策工具的分析过程

3.1 X维度：政策工具类型分析

如图3所示，环境型政策工具占大多数（60%），其次是供给型政策工具（39%），最后是需求型政策工具（1%）。这三种政策工具的差异表现在当前农业面源污染治理方面，政府更偏好环境型政策工具。深入分析可知，在环境型政策工具中，清洁生产和环境监测占了大部分，分别为27%、21%，其他如禁止、环境标准、环境风险评估等的占比都非常小。在供给型政策工具中，宣传教育和生态补偿两者占比相当，分别为20%、19%，这说明在对农业面源治理的过程中，政府部门对生态补偿资金的投入以及对农户、企业等的知识宣传教育也是十分重视的。在需求型政策工具中，绿色信贷占主导，为75%，其次是用者付费、环境保险、绿色债券，分别为9%、8%、8%，这说明在农业面源治理方面，资金来源仍然是政府支出主导，个人支付的费用非常少。

如图4所示，分析对比图3、图4，可以发现地方政府在鄱阳湖农业面源污染治理的过程中，所使用的政策工具类型缺乏需求型政策工具。环境型政策工具占主导（53%），其中环境监督检查（33%）、清洁生产（19%）占比较大。在供给型政策工具中，宣传教育（21%）占比较大，其次是技术推广（13%）。这些数据说明，在地方治理的过程中，政府部门比较注重资金、环境监督和清洁生产的控制手段，但是在需求型政策工具方面存在很大的空缺。

图3 中央政府层面农业面源污染治理的政策工具类型统计

图4 鄱阳湖农业面源污染治理的政策工具类型统计

3.2 Y维度：农业面源治理过程分析

如图5所示，在治理农业面源污染的过程中，有72%的政策工具运用于源头控制，13%运用于过程阻断，15%运用于末端治理的环境修复和资源再利用。在源头控制上，政府重视使用清洁生产、环境监测、环境监督检查以及对农民进行宣传教育等手段来遏制源头。在过程阻断上，侧重采用生态补偿、财政补助、环境补贴等经济手段来降低或控制农业面源污染的范围和程度。在修复利用上，中央政府侧重于技术开发、技术推广、环境工程建设等技术手段来实现环境修复以及资源的再利用。

如图6所示，分析对比图5、图6，可以发现地方政府在鄱阳湖农业面源污染治理过程中使用政策工具的方式和侧重点与中央政府层面大致上是一致的。同样是源头控制占主导（59%），过程阻断占27%，修复利用占14%。在源头控制上，侧重使用环境监督检查、清洁生产、宣传教育等方式。在过程阻断上，侧重使用环境补贴、生态补偿、财政补助、资金保障等经济手段。在修复利用上，主要使用技术推广、环境资源规划以及建设生态示范园等方式来实现环境修复和资源的再利用。

图5 中央政府层面在农业面源污染治理的不同过程中使用的政策工具统计

图6 鄱阳湖农业面源污染治理的不同过程中使用的政策工具统计

3.3 X-Y二维交叉分析

如图7所示，观察图7中的环状图，在农业面源污染治理的三个过程中，只有过程阻断运用的政策工具比较全面，环境型、供给型和需求型这三种政策工具均有涉及。源头控制和修复利用过程，均缺乏需求型政策工具。观察图7中的三个柱状图，环境型政策工具数量和种类最多，其次是供给型政策工具，最后是需求型政策工具，不仅数量、种类少，而且仅适用于过程阻断，这说明需求型政策工具在数量、种类以及适用范围上都存在很大空缺。

如图8所示，观察对比图7、图8，可以发现，地方性政府在鄱阳湖农业面源治理中政策工具的使用方面与中央政府呈现统一性，但也存在一定差异性。统一性体现在地方政府对三种类型的政策工具在三个过程中所占的比例与中央层面大致相同，且源头控制和修复利用过程均只有供给型和环境型政策工具。差异性体现地方政府在过程阻断中只有供给型政策工具，且地方政府使用政策工具的数量和种类均明显少于中央政府。

图7 中央政府层面农业面源污染治理X-Y二维政策工具统计

图8 鄱阳湖农业面源污染治理的X-Y二维政策工具统计

4 结论与建议

4.1 结论

4.1.1 地方政府与中央政府在政策工具的使用上具有一定的相似性

地方政府紧跟中央政府，积极采用并落实相关政策，虽然由于某些不确定的因素（如人口特征、地域差异、经济水平差异等）导致一些数量差别，但在总体上与中央政府呈现一定的相似性。两者都是环境型政策工具数量最多且运用最全面，供给型政策工具在源头控制上有待补充完善，需求型政策工具在源头控制和修复利用上都存在很大空缺。

4.1.2 地方政府与中央政府对三个过程的重视程度呈现相同的特点

从政策工具的使用数量上可以反映出政府对三个治理过程的重视程度。首先是源头控制，其次是过程阻断，最后是修复利用。俗话说治病必求于本，源头控制直接影响农业面源污染的范围和程度，所以将其放于首位是必然的。过程阻断是拦截或者减少水体中污染量的过程，对于农业面源污染也具有直接影响。修复利用这一过程主要起末端强化的作用，但是这个过程十分薄弱，说明我国还需要努力提高生态修复技术，重视对水体自净、环境净化功能的利用。

4.1.3 不同类型的政策工具使用不均匀

在所有的48种政策工具中，总体呈现出环境型政策工具居多，供给型政策工具结构不均，需求型政策工具严重不足的特点。环境型政策工具居多，一方面说明过去政府对农业面源污染治理的政策环境缺乏重视，但是现在政府越来越重视为农业面源污染治理创造良好的政策环境；另一方面说明农业面源污染治理是一个受化肥、农药、农膜、秸秆等多方面因素影响的事务，需要综合考虑各方面的因素，合理出台政策才能取得更好的效果。供给型政策工具结构不均体现在政府对技术的支持和供给占主导地位，而对人才、信息、资金等方面的供给十分少甚至没有。需求型政策工具短缺，在数量上还有种类上都显而易见。除了上述绿色债券、环境保险和用者付费外，政府可以考虑增加政府采购、服务外包、价格补贴等工具的使用。

4.2 建议

根据这三种类型政策工具在不同的方面产生的不同作用力，结合现阶段环境型政策工具居多、供给型政策工具结构不均、需求型政策工具短缺的特点，课题组对政策工具改进建议的总体思路是适当细化环境型政策工具，发挥环境型政策工具的影响力；合理调整供给型政策工具，塑造供给型政策工具的推动力；有效增加需求型政策工具，扩大需求型政策工具的拉动力[22]。但是在完善这三类政策工具的同时，也要注重这三类政策工具之间的内在联系和配合使用，对不同阶段的政策工具因时制宜，建立三者之间的平衡，实现每种政策工具之间的协同效应[23]。比如，可以通过人才供给政策工具培养出更多的技术人才，再通过资金、补贴、奖励等政策工具支持相关人才建立企业，最后可以通过政府服务外包等需求型政策工具来促进企业的发展，增强市场活力，同时也可以减轻政府的负担。

4.2.1 适当细化环境型政策工具，发挥环境型政策工具的影响力

细化衡量各类政策工具治理结果的指标，明确目标责任以及具体措施。在农业面源污染治理的过程中，涉及的部门还有社会成员比较多且复杂，所以在政策实施或者法律执行方面可能会出现任务分配不均、“踢皮球”等现象，影响治理成效。所以有必要明确政府、企业和农户在生产过程中的责任和具体义务。同时，注意政策工具的正确使用，不能在排污者的排污行为后仅通过税收的方式遏制，再将税收所得的资金用于治理污染，这从本质上来说属于先污染后治理；也不能仅仅采用直接规定排污的标准，不合标准的排污者将受到处罚的方式。很多实践证明，这两种方式的治理效果都不是很明显。所以，政府还有必要提高公众参与这项政策工具的使用率，充分调动企业和农民对农业面源污染防控的积极性。

4.2.2 合理调整供给型政策工具，塑造供给型政策工具的推动力

除了外部供给型政策工具，也要注重人的“内生”作用[24]。推动技术发展和创新的关键力量是人才，只有培养出更多的技术人才，才可能创造出更多的有关农业面源治理的新技术。所以国家应加大对环境保护技术有关人才的培养，可通过奖学金、学业补助等方式来鼓励更多的人才投身环境保护技术研发的工作。在现实生活中，有很多农户对在农业生产活动中使用化肥农药等产生的后果的认知程度并不高，所以在参与和实施政府有关政策时积极性也不高。所以，政府应当加大对农业技术知识的推广力度，在土地保护方面向农民大力宣传土壤保肥、科学施肥等技术，保证从源头上有效防治农业面源污染。除此之外，政府还应注重农业科技信息支持、资金扶持等供给型政策工具的使用。

4.2.3 创新需求型政策工具，优化环境以及增加工具数量

目前，虽然通过增加农业面源污染治理的环境保险、绿色债券等需求型政策工具，增强了企业、科技部门以及农业人员对环境保护的意识，扩大了环保产业的市场，但是也增加了环境保护的成本和国家财政的负担，甚至可能会导致政府失灵的状况。在这种状态下，政府可以采用服务外包的政策工具，把一些技术性的工作外包给拥有专业技术性的企业，让他们开发环保农业产品或者新的化肥、农药施用技术和配方比例。这样一来不但能够减轻政府压力，还能够有效增强社会公众对政府工作的满意度。除此之外，政府还应该加强海外交流，积极学习国外经验和方法，拓宽治理和控制渠道，从而更有效、更迅速地达到防治农业面源污染的目的。