职业本科高校内部治理体系现代化构建研究

◎叶 东，王 兴

职业本科高校是应国家实施职业教育改革战略而生的新事物，承担着完善国家职业教育体系，培养高层次、高素质技术技能人才的重要使命。目前，教育部已经批准设立了32所职业本科高校，其中，22所是由高职院校升格设立，9所是由高职院校与独立学院合并转设，1所是由独立学院转设。由此可见，现有职业本科高校中大多数是在高职院校基础上升格设立的。随着办学层次和人才培养规格的提升，原有高职办学阶段的内部治理体系已不适应学校的发展，必须做出相应的改革和优化，积极构建现代化的治理体系。同时，职业本科高校内部治理体系现代化，既是现代治理体系的组成部分，也是国家和社会治理体系的延伸，应当具备国家和社会治理体系现代化的基本特征与要求。

一、职业本科高校内部治理体系现代化构建的逻辑

（一）职业本科高校内部治理体系现代化是坚持和加强党对高校全面领导的必然要求

办好中国的大学，关键在坚持党的全面领导。每个国家的高校都是按照国家的政治要求来培养人才的，我国的高校是社会主义高校，为党治国理政服务。在2021年全国职业教育大会召开之际，习近平总书记对职业教育作出重要指示并明确提出，“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为。”职业本科高校承担着培养高层次技术技能人才的政治使命和政治功能，只有坚持党对职业本科高校的全面领导，才能确保职业本科高校的社会主义办学方向，才能确保职业本科高校贯彻落实立德树人的根本任务。职业本科高校内部治理体系的完善与否，在很大程度上决定着职业本科高校的办学水平和质量，影响着职业本科高校能否全面贯彻落实立德树人的根本任务，因此，职业本科高校内部治理体系现代化是坚持和加强党对高校全面领导的必然要求。

（二）职业本科高校内部治理体系现代化是推进职业教育治理体系和治理能力现代化的有力支撑

党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，并明确国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。2019年2月，《中国教育现代化2035》明确，要“推进教育治理体系和治理能力现代化”。《国家职业教育改革实施方案》强调，“没有职业教育现代化就没有教育现代化”，并在职业教育改革总体要求和目的中明确，“经过5—10年左右时间，大幅提升新时代职业教育现代化水平。”“十四五”时期，我国全面开启了职业教育治理体系和治理能力现代化建设的新征程。职业本科高校作为职业教育体系中的重要一员，职业本科高校内部治理体系是职业教育治理体系的有机组成部分，两者之间存在着高度关联，职业本科高校内部治理体系是职业教育治理体系在微观和实践层面的重要延伸与具体表征。

（三）职业本科高校内部治理体系现代化是稳步发展职业本科教育的推进路径

稳步发展本科层次职业教育是党和国家为推进职业教育改革、构建现代职业教育体系，所作出的重大战略决策。2021年4月，习近平总书记在对职业教育作出的重要指示中也明确要求：“稳步发展职业本科教育，建设一批高水平职业院校和专业”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（以下简称《意见》）提出：“到2025年，职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%”。2022年5月1日，新修订的《中华人民共和国职业教育法》从国家法律的层面赋予了职业本科教育应有的法律地位。职业本科高校作为开展本科层次职业教育的主阵地，必须在国家稳步发展职业本科教育中充分展示作为。职业本科教育发展质量主要体现在职业本科高校办学质量上，而职业本科高校内部治理体系的完善与否，在很大程度上决定着职业本科高校的办学水平和质量。

二、职业本科高校内部治理体系现代化构建的要素

习近平总书记明确指出：“一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济发展水平决定的”。从此理论角度出发，职业本科高校研究和构建现代化的内部治理体系，必须以内部治理体系构建的要素为基础。在办学实践中，影响职业本科高校内部治理体系构建的要素有多种，但起决定作用的主要包括类型属性、办学文化、培养模式、办学定位、办学体制等五个构建要素。

（一）类型属性是职业本科高校内部治理体系构建的基本遵循

属性是事物的性质与事物之间关系的统称。职业教育作为一种教育类型，具有独特的类型属性和特色。《意见》明确，职业教育要做到“五个坚持”：坚持立德树人、德技并修，坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力，坚持面向人人、因材施教。同时，《意见》还明确了要“完善产教融合办学体制”，“创新校企合作办学机制”。由此可见，产教融合、校企合作是职业教育最显著、最本质的类型属性。职业本科高校是职业教育体系中重要组成部分，在构建内部治理体系时，必须强化产教融合、校企合作的职业教育类型属性和特色，这也是职业本科高校区别于普通本科高校和应用型本科高校的重要特征。

（二）办学文化是职业本科高校内部治理体系构建的价值依据

办学文化是办学理念、教育思想、价值追求在学校教育实践中体现出来的特有文化现象[1]。其主要包括制度文化、物质文化、思想文化和行为文化等。其中，制度文化是办学文化的基础和依据。制度文化主要包含制度的制定原则和价值观念，是制度体系的设计思想、观念、价值的集中体现[2]。在实质上，治理体系和治理能力现代化，是制度和制度执行能力现代化的具体体现[3]。同时，物质文化、思想文化和行为文化为构建、完善治理体系提供了物质、思想和行为保障。由此可见，先进的办学文化，尤其是先进的制度文化，对完善治理体系、提升治理能力具有非常关键的作用。职业本科高校在构建内部治理体系时，必须以办学文化为价值依据，重点加强制度文化建设，不断完善制度体系。

（三）培养模式是职业本科高校内部治理体系构建的路径导向

人才培养模式是遵循现代教育理论、教育思想，按照人才培养目标和规格，设定相应的教学内容、课程体系、管理制度和评估方式，实施人才培养的全过程[4]。实质上，人才培养模式就是人才培养目标、规格，以及为实现人才培养目标、规格而采取的培养手段和方法的总和。同时，人才培养模式不是呆板的、固化的，而是课程、教学、评价等教育各要素的动态且注重运行过程的集合[5]。同理，职业教育人才培养模式是技术技能型人才培养目标、培养手段、培养评价及相应管理制度的集合[6]。由此可见，人才培养模式是学校内部治理的路径导向，它决定了学校内部治理体系的构建基础和组织框架。职业本科高校承担着培养高层次、高素质技术技能人才的目标和使命，有着特定的人才培养模式，在构建内部治理体系时，必须以人才培养模式为导向，保证人才培养质量。

（四）办学定位是职业本科高校内部治理体系构建的标准驱动

办学定位是指学校的办学类型、学校类型的定位。办学定位也称办学方向定位，是大学对自身办学类型和办学道路的选择。办学定位对于一所高校来说，是管长远、管全局，关系到能否办好一所大学，它是大学建设发展的 “定盘星”和 “方向标”[7]。因此，办学定位对一所大学办学具有导向、规范和推动的功能,这恰恰也是大学自身及外界评价的标准和依据。职业本科高校在构建内部治理体系时，要以学校的办学定位为标准，积极推进内部治理体系的现代化。

（五）办学体制是职业本科高校内部治理体系构建的基础支撑

办学体制是国家对设置其教育机构的主要制度安排，规定教育机构可以由哪些组织或个人来举办。办学体制所突出强调的是办学主体，即由谁出资、由谁兴办学校。办学体制多元化意味着办学主体多元化、投资体制多元化、经费来源多渠道。职业学校办学体制改革是依据相关法律法规，对学校的办学资格条件、权利义务、责任利益及相应的运行机制等方面进行的变革和创新[8]。职业本科高校在构建内部治理体系时，必须以办学体制为基础支撑和保障，不断推进内部治理体系的现代化。

三、职业本科高校内部治理体系现代化的特征

现代社会治理体系由组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系构成[9]。职业本科高校内部治理体系同样也应包括上述五个体系。其中，组织体系要与类型属性相匹配，体现多元治理的特征；制度体系要办学文化相匹配，体现章程统领的特征；运行体系要与培养模式相匹配，体现民主法治的特征；评价体系要与办学定位相匹配，体现职业导向的特征；保障体系要与办学体制相匹配，体现竞争配置的特征。其具体关系如图1所示。

图1 职业本科高校内部治理体系关系

（一）职业本科高校内部治理组织体系的基本特征：多元治理

高校的组织体系是以权力为基础，主要包括机构设置、职能布局和权力配置等方面，是构建高校现代内部治理体系的主体[10]。职业教育的类型属性是产教融合、校企合作。“多元共治”“协同治理”是产教融合、校企合作的主要特征[11]。同时，职业教育类型属性是职业本科高校内部治理体系构建的基本遵循。因此，职业本科高校内部治理组织体系要与类型属性相匹配，具有多元治理的基本特征，具体表现为组织机构设置多元化、职能布局协同化、权力配置平等化。

（二）职业本科高校内部治理制度体系的基本特征：章程统领

高校的制度体系是在一定时代背景下，以实现高校职能和使命为目的，而形成的管理、教学科研、服务社会、文化传承等方面的规范性文件及机制的总称。构建健全完善、有机弹性、层次分明、结构合理、功能明确的制度体系是大学治理的有力保障，制度体系是构建现代内部治理体系的重要依据[10]。同时，在新时代下，随着高校办学主体多元化的深入，构建符合各个办学主体利益的价值取向、相互认同的文化理念和共同遵循的大学制度，是时代对大学发展提出的必然要求[12]。大学章程是大学办学的纲领性、政策性、规范性文件，是大学内部的“根本大法”，是构建现代大学制度的核心，也是大学办学文化的制度体现。并且，办学文化是职业本科高校内部治理体系构建的价值依据。因此，职业本科高校内部治理制度体系要与办学文化相匹配，具有章程统领的基本特征。

（三）职业本科高校内部治理运行体系的基本特征：法治民主

运行体系，顾名思义是一种动态的、过程式的，由多种手段、方式构成的系统。大学运行体系是保障大学高效、高质量运作的系统，是大学治理的现实路径，体现大学治理的一般规律，是构建内部治理体系现代化的路径[10]。在实际治理中，运行体系是治理体系和治理能力的动力保障。职业本科高校内部治理运行体系是围绕着内部治理目标，以提升高校内部治理效率为目的，遵循法治、科学、民主的原则，而采取的开放、合作的治理模式[9]。同时，人才培养模式也是动态的、过程化的，多种模式、手段、方法的集合，它是职业本科高校内部治理体系构建的路径导向。因此，职业本科高校内部治理运行体系要与培养模式相匹配，具有民主法治的基本特征。

（四）职业本科高校内部治理评价体系的基本特征：职业导向

评价体系对大学治理和发展具有检验、评价、引导等功能，是构建大学现代内部治理体系的标准。众所周知，大学治理的目标是“善治”。如何判断和评价大学的治理效果达到“善治”，这就需要一整套的内部治理评价体系。但是，如何确保大学内部治理评价体系是否准确、是否科学、是否系统，这就需要职业本科高校在构建大学内部治理评价体系时，除了遵循高校内部治理基本原则和价值准则外，还应以大学的办学定位作为内部治理评价体系构建的重要依据。办学定位是大学办学目标、类型的集中体现，而职业导向是职业教育作为类型教育的本质属性，彰显职业教育的本质属性是职业本科高校办学定位的核心所在。并且，办学定位是职业本科高校内部治理体系构建的标准驱动。因此，职业本科高校内部治理评价体系要与办学定位相匹配，体现职业导向的基本特征，才能真正发挥治理评价对大学发展的导向、规范和推动作用。

（五）职业本科高校内部治理保障体系的基本特征：竞争配置

高校的治理保障体系是高校建立科学、有效的治理体系的基础环境和基本条件，是构建高校内部治理体系的重要支撑。随着高校治理体系和治理能力现代化进程的不断深入，高校实行多年的“单级管理”和计划分配资源的管理模式已严重制约高校内部治理能力的提升及治理效率的提高。近年来，越来越多的高校将行政权力和学术权力的重心下移，将更多的权力下放至二级学院，以增加二级学院的办学自主权。同时，伴随着高校办学体制多元化的兴起，办学资源逐渐丰富，原有靠学校层面计划分配的模式已严重影响了资源使用的效益，而资源竞争配置能够有效激发办学活力，大幅提高内部治理能力，因此，资源竞争性配置模式逐渐取代了计划性资源配置模式。并且，办学体制是职业本科高校内部治理体系构建的基础支撑。因此，职业本科高校内部治理保障体系要与办学体制相匹配，具有竞争配置的基本特征。

四、职业本科高校内部治理体系现代化构建的路径

（一）构建“多元治理”内部治理组织体系

产教融合、校企合作是职业院校办学的基本规律，与企业紧密合作是职业本科高校与普通本科高校办学模式的显著区别[13]。职业本科高校与企业是合作共同体，其内部治理组织体系具有鲜明的“多元共治、协同治理”特征，应围绕“多元治理”，完善内部治理决策机构、组织架构，与企业、行业、政府等利益主体建立长效的融合机制。

1.完善决策机构。引入外部力量参与高校治理，已成为世界各国高校提升治理水平的必要举措。我国民办高校根本的领导体制是董事会领导下的校长负责制。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》明确提出：“推动行业、企业和社区参与职业院校治理。职业院校设立理（董）事会，50%以上的成员要来自企业、行业和社区。设立专业指导委员会，50%以上的成员要来自用人单位。”民办职业本科高校应吸纳企业、行业、政府代表，与校内领导、教授代表共同组成董事会；同时，赋予董事会治理决策权，明确议事决策程序和决策机制，从而真正发挥民办高校董事会的决策核心作用。

2.完善组织架构。从内部组织架构逻辑上看，普通本科高校通常以学科知识为逻辑构建内部组织架构，而与之不同的是，职业本科高校要以技术知识为逻辑来构建内部组织架构，即围绕产业需要组建具有产业特征的二级学院。同时，职业本科高校还要积极探索组建混合制企业学院、现代产业学院、共建产学研基地等不同模式，不断完善内部组织架构。

3.建立融合机制。职业教育与产业发展联系最紧密，职业院校办学注定不能脱离社会、脱离区域产业，其内部治理也同样不仅仅是学校的内部事务，而是要与企业形成校企深度融合的合作共同体，强化学校、企业、行业协会和政府的多元治理，建立跨界沟通、融合的长效机制，打造符合多元利益主体价值追求的利益共同体。

（二）构建“章程统领”内部治理制度体系

《教育部 财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》明确提出：“健全内部治理体系，完善以章程为核心的现代职业学校制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制，推进治理能力现代化”。同时，高校章程是高校办学文化的制度体现。职业本科高校要系统推进章程建设和修订，坚守办学初心使命，不断总结办学经验、凝练办学特色，将特色鲜明的办学理念、办学宗旨、办学模式、办学成效等归纳成为办学的体制体系，着力提升治理体系和治理能力的现代化水平。

1.系统推进章程建设。大学章程是大学内部首要的基本法律，为规范大学办学行为提供依据和保障，是构建现代大学制度的关键环节[14]。系统推进章程建设，首先，要明晰办学初心使命和价值追求。职业本科高校肩负着完善现代职业教育体系，培养高层次、高素质技术技能人才的重要使命，以就业为导向，服务经济社会发展，助力人人出彩、技能强国建设。职业本科高校要把这些初心使命和价值追求体现在各自的章程中。其次，要凝练办学特色。职业本科高校章程要紧紧围绕服务面向和定位，遵循“职业性”和“高等性”相融合的原则，以办学历史、办学文化、办学优势为基础，总结归纳、凝练出独特的办学理念、办学宗旨、人才培养模式，从而彰显办学特色。最后，要规范章程制订。职业本科高校要严格依法依规制订章程，坚持社会主义办学方向，贯彻党的教育方针，确保章程条款符合《职业教育法》《民办教育促进法》等法律法规。同时，职业本科高校还要做好章程制订过程中的调研、论证和意见征求工作，多方汲取意见和建议，充分体现各方利益主体的意志与诉求。

2.完善制度体系。大学章程不是一个独立的文本，而是一整套以章程为龙头的制度体系。民办职业本科高校要构建以章程为统领、以董事会领导下的校长负责制为核心的内部治理制度体系。民办职业本科高校应不断完善董事会领导下的校长负责制及配套制度建设，并加强顶层设计，将董事会领导下的校长负责制具体要求充分体现到学校章程和各项规章制度之中，形成分类、分层的网状制度体系。同时，民办职业本科高校还应清晰界定学校和二级教学单位的权责关系，充分发挥二级学院的办学主体作用，构建层次分明、权责对等的二级管理制度体系，创造良好的办学生态环境。

3.强化制度执行和监督。制度的生命力在于执行，治理有效性依靠制度的有效执行来保证[15]。加强章程和具体制度的学习宣传，增强师生制度意识，增进制度认知、认同的思想自觉，这是提升制度执行力的前提。职业本科高校要牢固树立制度权威，对制度怀有敬畏之心，自觉维护制度的严肃性，守牢制度“底线”，绝不触碰制度“红线”。同时，职业本科高校要保证制度执行过程中的公开透明，做好制度执行全过程的信息公开工作，依法依规将决策过程、决策结果向社会和学校公开，并自觉接受师生、社会公众等的监督。职业本科高校可通过设立举报信箱、民主评议、年终评价等多种形式，发挥师生员工的民主管理和监督作用。另外，职业本科高校要加强校内外监督，充分发挥学校董事会、监事会、校友会的作用，监督学校依法办学。

（三）构建“民主法治”内部治理运行体系

职业本科高校治理能力建设是以实现治理使命为目标的，而高校治理使命的实质就是人才培养，体现在人才培养模式中。同时，高校内部治理运行体系是高校内部治理能力建设的重要路径和保障。因此，职业本科高校要紧紧围绕人才培养模式，遵循法治原则，在法治保障、监督和协同机制等方面，加强民主和法治建设，构建民主法治的内部治理运行体系。

1.建立法治保障机制。治理体系和治理能力现代化对高校治理提出了新的要求，在全面推进依法治校进程中，必须运用法治思维和法治方式开展立德树人等各项工作。只有围绕人才培养模式，遵循法治要求，才能保证内部治理运行体系的有效性、合法性。职业本科高校要完善学校法人治理结构，正确协调处理好由董事会（党委）形成的政治权力、校长负责形成的行政权力、教授治学形成的学术权力和师生参与形成的民主权力等四种权力关系。职业本科高校应突出高校学术组织特性，在厘清高校政治权利和行政权力边界的基础上，充分尊重教授治学的学术权力和师生参与的民主权力，充分发挥学术委员会在人才培养全过程的学术治理和学术评价作用。

2.建立法治监督机制。首先，要建立对职业本科高校政治、行政权力运行的监督机制。人才培养质量的高低决定着职业本科高校建设发展的好坏，人才培养涉及到办学条件、师资水平、资源配置等方面，因此，职业本科高校要加强对人、财、物的使用、配置的监管，保障有限资源科学使用，确保资源充分发挥效益。其次，要建立对高校学术权力的监督机制。除了吸纳社会、行业、政府代表加入学术委员会外，职业本科高校还应推行学术委员会选举制度，防止学术权力垄断。最后，还要建立问责机制。凡出现决策失误、过错时，职业本科高校都要明确问责机构、问责程序和处罚措施，以保障人才培养各项工作能够在法治轨道上运行。

3.建立平等协商机制。职业本科高校自带职业教育办学主体多元化的特有属性，具有多个办学利益相关者，并且，每个利益相关者都拥有培养高层次技术技能人才这个共同的价值取向和追求，各主体间都是平等的。行业企业、政府部门、学校、师生都要在平等协商的机制下，实现最大限度的治理参与度。多方在参与治理时还应遵循互相尊重、平等对话的原则，保证各方的意见和建议都有反应的渠道，从而促进治理决策的科学性、有效性及合理性。

（四）构建“职业导向”内部治理评价体系

职业本科高校在构建内部治理评价体系的过程中，要牢牢把握办学定位，旗帜鲜明地明确以职业为导向的办学目标，全面设计评价指标，灵活运用评价方法，真正发挥评价体系对大学治理和发展的检验、评价、引导、追踪和矫正功能，从而驱动职业本科高校内部治理的现代化。

1.明确评价价值取向。社会治理评价体系实际上是社会治理基本价值取向的反映[9]。职业本科高校内部治理评价体系的实质就是职业本科高校内部治理基本价值取向的反映。职业性是职业教育区别于普通教育的最基本特征[16]。因此，职业导向就是职业本科高校内部治理的价值取向，实质上也是职业本科高校内部治理评价体系构建的价值基础。

2.科学设置评价指标。职业本科高校内部治理评价应以办学定位为标准依据，以职业导向为价值取向，突出重点评价内容，科学设置评价指标。职业本科高校要充分考虑内部治理主体的多元化特征，即学校、行业企业、政府、师生等多个利益相关者参与学校的内部治理；同时，还要充分考虑人才培养目标的多重性特征，职业教育的培养目标应从培养“技术人”“职业人”向培养“完整人”的“三人递进”高素质技术技能人才[17]转变。为此，职业本科高校应围绕治理结构、治理制度、治理方式、治理保障等方面，设置若干层级和类别的子系统指标，从而构成互为支撑、交织贯通的评价指标。

3.灵活使用评价方式。首先，要做到定量评价和定性评价相结合。职业本科高校内部治理是一个系统工程，涉及的评价内容复杂，部分抽象内容无法用定量评价手段衡量，必须采取定性评价来弥补定量评价的不足。其次，要做到过程评价与结果评价相结合。过程评价是动态评价，结果评价是静态评价，二者需结合使用。单纯的结果评价是无法全面反映职业本科高校内部治理的动态过程的。最后，要强化评价结果的运用。职业本科高校内部治理评价体系的生命力在于评价结果的合理运用。在评价中，职业本科高校既要发挥评价的检验功能，更要发挥评价的综合功能，从而保证评价体系能够真正发挥导向、规范和推动的作用。

（五）构建“竞争配置”内部治理保障体系

治理保障体系是职业本科高校内部治理体系建设的重要内容，直接影响甚至决定着治理的成效。内部治理保障体系本质上就是确保内部治理组织、制度、运行、评价等各个体系规范建立、有效运行的环境和条件。职业本科高校内部治理保障体系应从组织保障、人才保障、基础保障三方面着手，构建以“竞争配置”为基本特征的内部治理保障体系。

1.强化组织保障。党委（董事会）领导下的校长负责制是中国高校的基本领导体制，职业本科高校要在坚持和完善党委（董事会）领导下的校长负责制的基础上，着重建立健全并实施“教授治学、民主管理”的组织管理模式。职业本科高校应设立以教授、专家为主体的学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、校务委员会等组织作为党委、行政重大决策的智囊团，使“党委领导”和“校长负责”具有坚实的施政基础，实现决策的民主化、科学化，从而为内部治理达到“善治”的目标，提供坚强的组织保障。

2.加强人才保障。治理体系和治理能力现代化关键是人的现代化。职业本科高校内部治理现代化需要能够体现时代性、先进性的人才队伍作保证。首先，要建立一套科学合理且符合职业教育师资人才成长的机制，加大师资队伍培育力度，支持鼓励教师积极提升能力素质，着力培养现代高校治理、数字化改革等方面的人才。其次，要遵循以人为本的治理理念，推崇亲情化的人文关怀，树立崇尚学术之风，增强教师的认同感、归属感。最后，要打破学校原有的人事制度和分配制度，建立科学系统的薪酬激励机制，使资源配置更加优化，使竞争机制更加合理。

3.优化基础保障。随着社会进入新的发展阶段，高校内部治理正在发生深刻的变化，这对其治理保障体系也提出了新的要求，原有靠学校层面的计划配置资源方式已无法满足高质量发展的需要。职业本科高校要牢固树立办学成本观念，重视成本管理，实施竞争性的资源配置方式，提高资源的使用效率。为此，职业本科高校应将有限的办学资源集中于优势、特色专业群建设和内部治理等重要领域，切实为实现职业本科高校治理体系和治理能力现代化提供坚强的基础保障。