冲刺“千万人口俱乐部”

■赵孟

越来越多的城市正试图挤进“千万人口俱乐部”，但这并不是一件容易的事。

不久前，国务院第七次全国人口普查领导小组办公室编制的《2020中国人口普查分县资料》 （下称《分县资料》）公布了683个城市的人口数据。梳理发现，常住人口在900万人～1000万人的城市共11个，其中有8个城市已经明确或间接提出，要将常住人口规模提升到1000万人。而常住人口规模低于800万的城市中，仍有4个城市制定了人口规模扩容目标，也剑指1000万人。

在老龄化、低生育率、总人口数量面临负增长的背景下，这些城市提出千万人口规模目标的动机是什么？它们又如何去完成这一目标？

谁想加入“千万人口俱乐部”？

2022年3月，浙江省温州市公布《温州市人口发展中长期规划（征求意见稿）》，其中提出到2025年常住人口超过1000万人的目标。近期，该“规划”最终版本公布，继续保留这一目标，引发外界热议。

根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档，城区常住人口1000万人以上的城市为超大城市，城区常住人口500万人以上1000万人以下的城市为特大城市。

值得注意的是，温州设定人口目标的衡量标准，并非指城区常住人口（又称城区人口），而是指行政辖区内的常住人口（又称常住人口）。同一地的城区人口往往比常住人口少。这也意味着，即便常住人口增加到1000万人，城市级别也不能得到提升。根据《分县资料》的数据，温州市常住人口为957.29万人，但城区人口仅有238.18万人，为Ⅱ型大城市。

标准排名城市研究院院长谢良兵介绍，通常讲的“千万级人口超大城市”指的是城区常住人口的数量，而非行政区划概念下的市域常住人口。不过，目前很多城市习惯将市域常住人口过千万当成城市能级改变的重要指标，也让“千万级人口”成为许多城市趋之若鹜的追逐目标。

“但这并不科学，只有城区人口的数量才能产生真正意义上的聚集效应，而人口聚集效应带来的就是人才、科技、经济等各类资源要素的聚集。”谢良兵说。

值得注意的是，在冲刺“千万人口俱乐部”的意愿方面，省会城市似乎显现出更多焦虑。常住人口在900万人～1000万人的8个提出千万人口目标的城市中，有5个是省会城市，分别是南京、济南、合肥、长春和吉林。而在常住人口低于900万人的城市中，4个提出千万人口规模目标的城市，也全部为省会城市，分别是昆明、南宁、福州和贵阳。

这些省会城市的“尴尬”不仅在于经济层面被周围的强邻环伺，而且常住人口往往少于省内其他非省会城市。比如，福州市常住人口是829.13万人，与位列福建省常住人口第一的泉州市相差近50万人；济南市常住人口为920.24万人，只能位列省内第四，排在它前面的包括临沂市、青岛市和潍坊市。

作为江苏省会，南京市常住人口只有931.47万人，而省内苏州市常住人口已达1274.83万，且周边的杭州市和上海市常住人口都已过千万，甚至西边邻居合肥市的常住人口也达到936.99万人。为此，2022年4月，南京市发布《南京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，提出“十四五”时期，成为常住人口突破千万、经济总量突破两万亿元的超大城市。

人口资源与“强省会战略”

常住人口突破1000万人，并不能像城区人口过千万一样带来规模效应，也不能提升城市级别，为何这一目标仍被十多个城市写入发展规划？

有相关部门表示，人口发展中长期规划只是一个意向性文件，是经济、社会等其他发展规划的依据，而非必须完成的任务。不过，近些年，体制内逐渐意识到人口规模对经济发展的正向作用，而GDP仍是考核官员能力的重要指标，因此不少地方将吸引人才，提高人口数量纳入发展规划。

长期关注城市化的云南大学发展研究院教授罗淳指出，中国长期以来受“人满为患”观念影响，总是将人口作为负担看待，忽略了人口作为资源属性的一面。事实上， “人既是生产者，也是消费者。”而且人一生所创造的财富总是大于他所消耗的资源。人口密度与城市经济繁荣关系密切，譬如在人口密度很高的香港和东京，都是经济繁荣的增长极或核心区，也最能吸引人口聚集。

罗淳称，当代中国的城市化态势，已经从以前的大中小城市协同发展，转变到大城市化和城市集群化发展阶段，省会城市、大城市不断扩张，中小城市趋于萎缩，这是市场经济发展的必然。从市场经济角度来看，城市化就是要素聚集的过程，人口也是经济发展的重要资源，在自由的环境下， “理性人”会选择“用脚投票”，迁徙到就业机会更多、生活条件更优的地方去。当代中国城镇化率的加速上升，正是乡城人口迁移的结果。

谢良兵指出，在中国现行管理体制下，认定国家中心城市、区域中心城市、城市群都市圈核心城市时，人口规模都是一个非常重要的指标， “在城区人口突破千万大关之后，城市的集聚效应会变得更为明显，会对各类资源产生更为强大的吸引力，尤其是优质资源，这也会让城市在各类竞逐中占尽先机。”

而城市能级的划分对于城市在国家战略中争取更多更好的政策更加影响深远。尤其是中国人口生育率下降，人口总量即将进入负增长的时代，城市抢占人口红利显得更为紧迫。

另一方面，地方政府的财政收入主要来自房地产，即所谓的土地财政，而当前房地产市场已从快速扩张的“增量市场”转向存量与增量并存，在“房住不炒”的大背景下，人口的增量就成了地方楼市刚需和改善的重要补充，也会是地方楼市长期稳定的重要因素。

“十四五”以来，许多省份制定了“强省会”战略。在现有治理模式下，省会被视为一省政治、经济和文化的中心，也是经济增长的引擎。在冲刺千万人口俱乐部的省会城市中，不少城市也制定了强省会战略。

罗淳则提醒，城市化的实现并不在于人口聚集形态的空间变化，而取决于人口从业属性的非农转变，脱离了产业支撑，简单地“画大饼”，将农村人口纳入城市规划，而不去考虑他们的后续生计问题，这势必导致“半城镇化”或“病态城镇化”。

他认为，完整的城市化过程，其实是一个包括非农化和市民化在内的“三化”联动的过程，而且一个健康有序、持续深入的城市化应是即得益于非农化的支撑、又有助于市民化的实现。