经济法风险理论视域下我国地方政府专项债风险防控路径研究

孙璐伟

（北京大学 法学院，北京 100871）

一、引 言

地方政府专项债（以下简称为“政府专项债”或“专项债”）肇始于2014年国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），通过赋予地方政府适度举债权限以规范地方政府的举债融资机制，“修明渠”和“堵暗道”并举，从而逐步实现控制和化解地方政府性债务风险、促进我国国民经济持续健康发展的目标。根据2020年财政部发布的《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号），地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。作为防范风险之策，政府专项债与风险相伴而生，研究其风险防控问题不仅有独特的理论价值，也有重要的现实意义。

风险自始至终是经济法关注的一个关键命题；同时，通过经济法上的法律方法，明确风险主体和具体的风险类型，从相应主体的权利、义务和责任角度出发规范主体行为，并加以严格监管。［1］从经济法视角出发，将风险理论进行提炼与论述有着充足的实践基础和广阔的理论探索空间。经济法上的风险理论，是有关风险的存在及其经济法解决的一般理论。［2］基于经济法上的各类风险问题，包括经济法领域的风险类型问题、风险防控问题、危机克服问题等形成和探究经济法风险理论，有助于深化对经济法领域各类风险的认识，尤其是金融风险、财政风险、市场竞争风险等，将其精准地“定位画像”和“追根溯源”，以防范和化解金融危机、财政危机、市场竞争危机等现代市场经济国家可能出现的各类危机。

专项债风险是经济法的子部门法——财税法所研究的一大风险类型。立足经济法风险理论视角加以研究，可以得知风险的成因与专项债本身属性息息相关，应着眼于经济法原理，详解政府专项债具体风险类型和成因，综合运用由原理衍生而来的具体手段纾解制度运行过程中产生的各种张力，缓释风险并防范危机形成，最后在协调制度和政策目标的基础上寻找专项债风险处置最优解。此举亦能完善和淬炼经济法基础理论，推动形成理论与实践、理念与现实的良性互动体系。

值得注意的是，根据经济法风险理论进行风险识别、评估和管理研究之目的绝不是追逐“零风险”，而是力求“零危机”，防止个别局部风险累积为重大系统性风险甚至恶化为经济社会危机。此外，经济法风险理论不是应对风险问题的“万能药”，至少亦离不开经济法发展理论、分配理论和信息理论的提炼和研究。在防范和化解重大系统性风险的过程中必须要平衡好发展与安全的关系，既要保障安全，又要促进发展；当然，也要处理好效率与公平、自由与秩序的关系。“与安全有关的决策不是基于风险的决策，而是考量风险的决策。”［3］立足我国实际，融合特定的政策目标，从充分考量风险的角度推进经济社会改革与发展，是经济法风险理论所能提供的助益。

二、现实背景下地方政府专项债存在的必要性与合理性

根据中国地方政府债券信息公开平台显示，截至2021年12月末，我国地方政府债券发行总额累积已达36.7万亿元，债券余额为30.3万亿元。其中专项债券余额为16.7万亿元，剩余平均年限9.0年，平均利率3.51%。如此看来，地方政府专项债作为规模巨大、作用突出、影响广泛的重要政策工具的事实已无疑义。本文认为，看待地方政府专项债的现状和发展既不能执持“迁就事实”的态度，认定“存在即合理”，无视其潜藏的风险而盲目扩大专项债的规模和适用范围；也不能因专项债存在风险而畏葸不前，对该政策工具给予全面否定。因此，有必要立足于我国现实情况探讨地方政府专项债存在的必要性与合理性，以便在此基础上总结其风险类型和成因，并进一步探索风险防控之道。

（一）必要性：地方政府举债行为与政府举债权

根据“瓦格纳法则”，现代工业社会的发展将会增加政治上的“社会进步压力”，以及在工业化经营方面的“社会考虑”都会要求增加政府财政支出。［4］我国目前致力于促进“有效市场”与“有为政府”相结合，其中“有为政府”的“为”即“创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义”①该提法始见于党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》。，在此过程中，随着政府职能范围的扩大和公共财政支出的增加，地方政府财政所承受的压力势必不断增大。当前，新冠肺炎疫情持续、中美博弈竞争加剧等国内外复杂形势使得我国经济面临较大的下行压力，经济运行情况恶化、市场主体遭受打击，会给税收收入和非税收入的稳定增长带来不容忽视的负面影响。此时，包括国债和地方债在内的政府公债成为舒缓税收压力、筹措财政收入的一个重要选项。

在2014年《预算法》修改之前，地方政府举债并无法律依据，加之我国税收立法在中央和地方的纵向关系上体现为“集权模式”，地方政府无法通过自行设立税种、扩大税源等方式汲取财政收入，只能通过极为有限的几种方式来弥补财政缺口：分别是争取中央政府转移支付、寻求预算外资金支持、发行“准地方债”，［5］但是上述三种方式均存在不可回避的缺陷。有鉴于此，如若地方政府的举债行为属于诸多因素共同作用下的无奈之举，那么相比于默许地方政府绕开法律规定隐性举债，在法律上正式赋予地方政府举债权并加以严格规范和监管是更为明智的举措。作为财政权的行使方式之一，地方政府举债借助公权力的优势，信用基础是公共财政，其发行方式、资金用途、债务偿还、责任承担都要严格按照法律规定进行。［6］因此，“对于具有宪法意义的举债权，应当与征税权一样严格法定。”［7］我国现行《预算法》第三十五条已经对地方政府举债权作了原则性规定，对于地方政府专项债发行、使用、管理、信息披露等方面的规定则散见于2014年以来国务院、尤其是财政部的相关部门规范性文件，这使得地方政府发行专项债做到了一定程度上的有法可依。

（二）合理性：其他非公债形式政府投融资工具的不足

为满足财政需要，我国地方政府在过去一段时期内曾大量采用城投债、PPP模式，未来将继续使用PPP模式以及开拓基础设施REITs来筹措资金。但这三类投融资工具各有其不足，目前来看无法完全替代地方政府专项债。

1.城投债。城投债，又称“准市政债”，是我国地方政府依托地方融资平台发行的、为推动地方建设筹措资金的债券。为应对2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机，我国推出了“四万亿”刺激计划，鼓励地方政府配套资金进行基础设施建设，支持有条件的政府组建融资平台发行城投债，在此背景下，城投债在中国经济中的影响力迅速上升，为稳定经济增长提供了重要支持。［8］其发行虽以地方融资平台为依托，但实则以地方政府信用背书，是地方政府隐性债务中的关键组成部分，蕴含巨大的财政金融风险。2014年后，我国开始加强对城投债的监管，逐步完成了地方政府与融资平台的切割，以政府财政兜底的城投债模式已然式微并逐渐退出历史舞台。

2.PPP模式。PPP（Public-Private Partnership）即政府和社会资本合作模式，鼓励私营企业、民营资本与政府进行长期合作。该模式通过将社会资本引入公共服务领域和基础设施领域的方式，使得公共产品不同阶段的外部性内在化，并减少税收融资的扭曲性，以此增加地区公共产品供给效率；［9］同时，PPP模式可以解决公共基建领域的资金瓶颈，缓解政府财政压力，助力公共事业深化改革，［10］因而PPP项目在我国“百花齐放”，扩张迅速。但是PPP模式依然存在诸多问题：如存在违规操作空间而使项目成为地方政府隐性债务的潜在来源，合同周期长、金额大、缺乏灵活性而影响社会资本的参与意愿，不利于发挥社会资本优势等。

3.基础设施REITs。基础设施不动产投资信托基金（REITs）在国外已有数十年发展历程，具有流动性较高、收益相对稳定、安全性较强等特点。自2020年以来，我国开始探索在构建经济双循环体系的过程中，用基础设施REITs来创新融资方式、降低杠杆和债务风险。①参见《中国证监会、国家发展改革委关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40 号）。由于基础设施REITs在我国的起步较晚，虽然在短期内集中出台了制度规则并落地项目实践，但相关制度建设和学术研究成果仍存在较大缺陷，信息不对称、市场流动性不高、公募基金管理能力薄弱等问题较为突出；［11］而且基础设施REITs所采用的“公募基金+资产支持证券”的法律结构，面临着经济政策、金融监管和商业逻辑如何在各主体权责中重新平衡的挑战。［12］就目前情况而言，基础设施REITs在我国的制度成熟度仍有待提升。

三、地方政府专项债风险类型与成因分析

“危机不仅是失去，而且是一种无法解释的失去。”［13］如何准确识别与地方政府专项债相伴而生的风险类型、并找准其产生根源，对于防范“不确定性后果”可能带来的潜在危机有着极为重要的意义。从逻辑脉络上看，政府专项债风险在经济法风险理论链条中的定位如下：经济法领域的风险——宏观调控法风险——财税法风险——政府债务风险——政府专项债风险，其具体类型大致可以从政治因素、经济因素、法律因素三个方面加以归纳。

（一）与政治因素相关的风险

1.债务传导风险。地方政府专项债的发行主体（省级政府）和主要使用主体（市县级政府）不一致，加之“省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任”②中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。，形成一种“代为举借”机制，虽然以加强省级政府的行政化管控为手段，可以在一定程度上控制市县级政府的财政风险，但是却在客观上淡化了市县级政府的偿债责任意识；同时该机制有着鲜明的行政管控的特点，浓厚的“计划”色彩与地方政府专项债这种市场化融资工具必然存在碰撞与冲突。［14］市县级政府的债务风险会向上层层传导，虽然名义上由省级政府对此“兜底”，但如若省级财政不足以清偿，最终压力仍不可避免地会传导至中央政府，使作为地方政府“显性债务”的专项债，成为中央政府的潜在“隐性债务”。债务传导风险除了在不同层级的政府之间存在，在不同届政府任期内亦会存在。地方政府专项债与一般债的平均发行年限曾经持平甚至略低于一般债，但近两年已经大幅超过一般债的平均发行年限（详见表1）。根据Wind数据库显示，从规模上看，2021年发行的政府专项债仍以10年期以上为主，占比74.47%，其中10年期占比最大，为25.83%；15年期占比次之，为18.53%，而20年期和30年期占比分别为16.79%和13.32%。期限结构不合理会造成还债压力的不均衡分布，我国地方政府一届的任期为五年，占比过大的长期限专项债券势必会对新一届政府形成财政压力。

表1 2018～2022年（1～4月）地方政府债务发行期限情况

2.道德风险。当个体的私人行为会影响风险负担的结果可能性分布时，道德风险就有可能会出现，该风险源自信息不对称，当个体为了自身利益的最大化，风险负担就无法达到帕累托最优状态。［15］在我国，地方官员为了获得政治晋升机会需要进行激烈的竞争和博弈，不得不进入“一个典型的逐级淘汰的锦标赛结构”，［16］而地方主政官员任期内的经济绩效则是这场“政治锦标赛”的一项重要考核指标。作为重要的投融资工具，地方政府专项债并不纳入财政赤字，为通过任期内的政绩考核甚至美化政绩，地方官员可能会以举债的资金投资形象工程、政绩工程。为此，财政部也强调了在政府专项债使用和调整的过程当中，“严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程、非公益性资本支出以及经常性支出等”。①2022年4月12日，财政部副部长许宏才在国务院政策例行吹风会上多次强调规范专项债资金用途。参见《专项债券资金不得支持楼堂馆所、形象工程和政绩工程》，载于央视网。

（二）与经济因素相关的风险

1.宏观调控风险。现实中，地方政府专项债除了作为政府的投融资工具，更是政府宏观调控体系子系统——财税调控体系的关键组成部分，是一项重要的财政政策工具。因此，政府专项债有着一个时期内特定的政策目标，不但在于稳投资、扩内需、促增长，亦在于改善经济结构、提高发展质量，促进经济社会的可持续健康发展。“不能达成这些目标，才是专项债最大的风险。”［17］宏观调控政策本身有着积极作用，然而由于宏观经济运行本身的不确定性、政府宏观调控能力的局限性、宏观调控决策者的主观随意性、有关政策在具体的决策执行过程中产生偏离的可能性，任何财政政策工具都有可能引发宏观调控风险，甚至会产生负效应，导致诸多不良后果。［18］地方政府专项债的发行、使用、偿还和管理在无法达成其一个时期内的特定政策目标时，自身就会产生宏观调控风险；此外还会影响货币政策，扩大地区发展的不均衡程度，影响市场投资总量，并可能对国债发行形成不良冲击，［19］等等。以上都是不容忽视的宏观调控风险。

2.偿还风险。偿还风险即政府无法清偿债券到期本息的风险。根据Wind数据库显示，2021～2023年的专项债券应偿债预估额分别为11 032亿元、11 248亿元、16 691亿元，年均为12 990亿元；而2018年的偿债估计额只有1616亿元，仅为2021～2023年年均偿债预估额的八分之一。由此可见，目前我国地方政府已步入偿债高峰期，债务集中偿还压力较大。地方政府专项债既然是政府的“债务”，随着时间推移，其规模不断扩大、数量不断增多，政府能否到期偿付、专项债的“发行——使用——偿还”链条能否得以持续已然成为亟待解决的问题。这一风险的成因可以从以下几个方面入手进行分析。

第一，债务规模以及由此带来的偿债压力与地方政府发债的理性程度息息相关。由于我国政府专项债额度实行“自下而上申请、自上而下分配”②即各市县财政局先向省财政厅申请额度，省财政厅汇总全省情况后向财政部申请全年的发债额度，财政部根据各省的经济情况、项目情况、财政情况等因素审批各省的全年发债额度，最后省财政厅将财政部审批的全年额度，根据各市县的具体情况向各市县进行额度分配。的机制，市县级政府有着较大的主动性，如果市县级政府在申请额度时没有审慎考量、理性申请，不断扩容的债务规模毫无疑问会使得偿债压力持续增大。以浙江省为例，由表2可知，2019～2021年三年间，杭州的专项债发行额一直高于浙江省本级；2020～2021年，浙江省本级的专项债发行额呈现负增长，而有7个地级市的发行额呈现正增长；2021年，在浙江省10个地级市中，有6个地级市的发行额都高于省本级。迅速扩容的专项债规模在一定程度上反映出地方政府举债的非理性。

表2 2019～2021年浙江省各地市新增专项债券发行额

第二，偿债资金总量有限。地方政府专项债偿还的资金来源主要是以土地出让金为主体的政府性基金收入，目前政府专项债券余额已大于地方政府性基金收入总规模，偿债压力凸显；但与此同时，政府性基金刚性支出较多，能用以偿还政府专项债的资金有限；另外，面对新冠疫情冲击，加之房地产市场严监管、减税降费，以及土地出让纯收益用于农业农村须达50%以上等政策因素的影响，未来土地出让收入仍可能出现巨大波动。［20］在“土地财政”难以持续的背景下，地方政府专项债务清偿面临严峻考验。

第三，用以“借新还旧”的再融资专项债占比高。正如前述，地方政府已经进入了偿债高峰期，债务的滚续压力持续加大；加之财政部已在部分地区开展全域无隐性债务试点，①如广东、上海等地。参见刘柏煊：《上海、广东等地区率先开展全域无隐性债务试点工作》，载央广网，http：//finance.cnr.cn/txcj/20211218/t20211218_525691537.shtml，最后访问日期：2022年6月13日。逐步推进地方政府隐性债务清零计划，用以应对隐性债务风险。根据Wind数据库显示，2021年政府专项债“借新还旧”比例由2020年的76.68%升至83.89%，已达发行再融资债券以来的历年最高点。再融资专项债只能暂时缓解偿债压力而无法从根本上化解偿还风险，同时由于偿债资金来源模糊、长期或超长期债券的累计利息数额巨大，“若一再周转偿还，易导致缺乏后续投资等问题”［21］，造成代际不公平。

3.项目风险。地方政府专项债券的发行对应着有一定收益的收益性项目，若对项目的选择、审批、筹备、管理没有严格把关，就会滋生项目风险。2017年，财政部探索地方政府专项债精细化改革思路。②参见《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）。与普通专项债相比，项目收益专项债让“专项”二字更加名实相副，但同时也对识别和防控项目风险提出了更高的要求。在选择项目的过程中，对项目公益性、安全性、可持续性、预期收益、管理机制等方面都要严加考察；在选择合适的项目之后，若没有充分做好相关的项目筹备工作而盲目发债，不但会产生偿债风险，而且会妨碍政策目标的有效实现。

4.使用风险。地方政府专项债的使用风险是指，在融资完成后，因资金的不合理使用而对项目本身以及经济社会造成损害的可能性。主要表现在以下两个方面：一方面是资金的额度分配问题，主要体现在由于信息不对称，地方政府所获得的额度分配和实际需求不匹配的问题，以及区域额度分配难以兼顾防风险与稳增长多重目标的问题，可能形成“马太效应”，进一步扩大区域之间的经济发展水平差距；另一方面是资金使用效率偏低、存在违规操作的问题，根据Wind数据库显示，2020年有超过30%的省份存在专项债资金闲置问题，也有部分省份存在资金拨付不及时、被挤占挪用等现象，资金无法及时、充分地推动项目的进展，未能形成有效的投资，容易造成资源浪费。

5.撬动社会资本不足风险。优化投资结构是地方政府专项债的一大目标，而通过专项债来撬动社会资本则是其重要抓手，以期起到“四两拨千斤”的效果，将地方政府专项债用作项目资本金便是达成以上目标的一个重大创新。我国自2019年起就允许将专项债券用作符合条件的重大项目资本金，并在2020年将用于项目资本金的专项债占各省总体政府专项债的比例上限由20%调高至25%。在现实中，地方政府对于专项债这一作用的充分发挥仍显踟蹰。根据Wind数据库显示，2019年以来，用作资本金的地方政府专项债占比持续小于10%，远低于25%的红线。这主要有两个方面的原因：其一是缺少适宜的领域和符合条件的项目，项目储备不足；其二是地方政府专项债用作项目资本金的过程在实际操作中相对复杂，由于大多会形成“专项债券+市场化融资”的模式，需要对项目收入实施分账管理，较为繁琐。要在更大程度上实现地方政府专项债撬动社会资本的效应，就不得不综合考虑具体落实过程中的种种限制性因素。

（三）与法律因素相关的风险

1.法律制度不健全风险。根据我国《证券法》规定，①我国《证券法》第二条第二款规定：“政府债券、证券投资基金份额的上市交易，适用本法；其他法律、行政法规另有规定的，适用其规定。”政府债券的上市交易适用《证券法》。但法律制度层级较低、体系不健全是我国财税法领域的一大“沉疴痼疾”。如前所述，政府举债权应当与征税权一样实行严格的法定原则，但是目前我国法律体系中缺少包含国债有关规定在内的《公债法》或专门规定地方政府债务有关事宜的《地方公债法》。《预算法》仅对省级地方政府的举债权作了原则性规定，而与地方政府专项债发行、使用、偿还、管理等有关的规定则散见于国务院、尤其是财政部出台的各类“意见”“通知”和《暂行办法》等规范性文件之中，规则较为错落、凌乱、简略。个中原委自然与我国在法律上允许地方政府发债的历史较短、相关实践经验不足、规制地方债务风险的知识匮乏有关，无法在法律上准确找到关键节点并通过立法机关立法的形式加以确立，尤其是实体而非程序方面的规定。必须清醒认识到，没有专门、全面、层级够高的法律制度体系，不仅不利于监管地方政府的举债行为，影响政府举债权规范体系的建设，亦有碍具体政策目标的实现，并可能引发社会公众对政府专项债制度权威性、科学性的质疑。

2.信息披露不足风险。政府专项债作为“债”的一种，其本质特性要求投融资主体之间信息对称、诚信平等，信息披露不真实、不准确、不完整、不及时是投资者面临的最大“拦路虎”；地方政府专项债的公债属性也要求社会公众的全面、充分、有效监督，其前提也是获得完备及时的信息。根据《地方政府债务信息公开办法（试行）》（财预〔2018〕209号）等文件的规定，目前有关政府专项债的信息主要公布在中国地方政府债券信息公开平台、财政部和和各省财政厅的官方网站，但目前所披露的信息仍存有较大缺陷，譬如缺少部分已发行专项债券的有关文件；在已公布的相关文件中，有效信息不足且表达不够清晰：对资金的具体投向说明内容过于简略，偿债资金具体来源和实现方式表述不明，存续期间的持续公开信息匮乏问题极为突出。此外，已公布的信息也掣肘于不完善的评估机制，在包括省级政府、市县级政府、评估机构在内的多方利益主体的博弈之下，信息的准确性和客观性大打折扣。

3.信用评级不完善风险。信用评级制度不完善，最后所得评价结果的参考性就弱，不利于政府专项债市场机制的建设和健全。目前我国地方政府专项债信用评级制度所存在的问题主要有以下两点，一是信用评级无法反映项目的真实情况。由于大部分地方政府专项债的用债和偿还主体是市县级政府，但发行主体都是省级政府，因此信用评级的对象是省级政府而非市县级政府，这就导致在评价某一政府专项债信用时是以全省的经济数据和债务情况为依据。最终大多数专项债券所得到的AAA级②即“偿还债务的能力极强，基本不受不利经济环境的影响，违约风险极低”。评级虽然表面上客观反映了省级经济发展情况，却没有在实质上体现出项目“专项”的含义和真实用债主体的信用。二是评级过程不规范。首先，评级机构在政府专项债的发行过程中起着至关重要的作用，对评级机构的选择缺少详细说明，可能受到行政权力和其它利益考量的干预；其次，诸多评级报告仅罗列省级经济、财政和债务指标，对具体的评级方法和运算模型缺少详细的说明，不可避免地使得最后的结论缺乏专业性和规范性；再次，虽然财政部在2021年1月发布的《地方政府债券信用评级管理暂行办法》（财库〔2021〕8号）已规定了评测指标，但仍然不够细化、缺少分析标准，且单一评级机构所出具的信用评级报告没有相互印证，准确性不足；最后，对评级机构和委托主体的追责规定不明，也会导致信用评级的真正作用难以得到有效发挥。

四、基于经济法风险理论的风险防控路径

在对地方政府专项债的各项风险进行类型总结和成因探究的基础上，本文着重立足经济法学视野剖析上述风险，并基于经济法风险理论的视角探求风险防控路径。该路径注重以经济法手段应对政府专项债的各类风险、化解潜在财政金融危机，不仅秉持经济法总论意义上的范畴论、价值论、规范论和运行论的普遍要求，而且强调政府专项债风险防控的特殊性，综合政治、经济、法律、社会等因素，探寻缓释现存风险、落实特定政策、促进制度建设和推动改革发展等诸多目标之间的最优解。依据经济法上的双手并用原理、两个失灵原理、利益多元原理、多重博弈原理和交易成本原理，①根据经济法学领域至为重要的三个基本原理——差异原理、结构原理和均衡原理，可以推导出五个重要原理，即双手并用原理、两个失灵原理、利益多元原理、多重博弈原理和交易成本原理，上述原理连为一体、互通互证，使得经济法理论可以在此基础上进一步展开。有关探讨参见张守文.经济法原理：第二版［M］.北京：北京大学出版社，2020：1-19.防控风险的具体措施应从法制化、法治化、市场化和信息化等四个维度入手。

（一）法制化：确立制度，构建相关法律体系

根据前述探讨可知，地方政府专项债是目前较为成熟且实际运用规模庞大、作用不容忽视的财政金融工具，填补财政缺口不是专项债存在的全部理由，其还承载着特定的政策目标，对发挥政府宏观调控作用、推动经济社会良性运行有着重要意义，并不能为其他政策工具所代替。政府专项债制度有长期施行的必要，故而在更高的立法层级上将这一制度进行确定和完善亦属必需，这也是进一步完善我国财税法律体系的关键举措。首先，在立法形式上可以选择单独制订《地方公债法》或在《公债法》中设立地方政府专项债专章，整合目前有关政府专项债发行、管理、信息公开、资金使用绩效、风险防范处置等内容的各类规范性文件，并加以细化和升级，同时也应适时补充目前规定的缺漏之处，如政府专项债偿还责任问责机制、第三方担保机制、项目保险机制等。其次，各省级行政区的经济发展水平不同、区位优势各异，项目的选择和落地最终有赖于各地方政府，因此须赋予省级行政区域或计划单列市相应的财税立法权，在符合上位法统一要求的前提下体现出各地方专项债制度的特点和特色，最终形成法律、行政法规、部门规章、地方性法规、其他规范性文件兼而有之，层次有序、统一协调的法律体系，从而为地方政府专项债制度发展奠定良好的法律基础。再次，必须明确地方政府专项债风险防控主体，发行专项债的各级地方政府及其政府性债务管理部门应为主要负责主体，省级政府还应承担省域内专项债风险防控的主要监督职责，并严格规定专项债风险防控不力的责任追究机制。最后，政府专项债法律体系要能为政府宏观调控留下足够空间，调试好经济法律与经济政策的关系。

（二）法治化：明确“应为”“可为”“禁为”，规范政府行为

法治化即通过发挥经济法的规制性特征，针对政府行为设立积极的鼓励和促进规定、以及消极的限制和禁止规定，并为各级地方政府的行为划定边界，明确其在发行、使用、管理、偿还专项债的全生命周期中何为“应为之”“可为之”“禁为之”。谨防政府以干预市场之名扰乱债券金融市场，扭曲市场逻辑，以避免政府的“有形之手”演化为“掠夺之手”而非“帮助之手”、市场的“无形之手”弱化为“瘫痪之手”，这对于解决地方政府专项债的债务传导风险、道德风险、使用风险、宏观调控风险和偿还风险等至为重要。具体的法治化措施可以从以下四个角度出发。其一，逐步下放地方政府举债权并加以规范。当前的“代为举借”模式虽在一定程度有助于控制债务风险，但强调行政约束，分隔了发债主体和用债主体，与专项债作为金融化财政工具的定位产生龃龉。未来可以借鉴美国市政债的发展经验，赋予市县级政府发行专项债的权力，统一发债主体和用债、偿债主体。不宜一步放开，应综合考虑市县级政府的财政经济状况，由省级政府审批授权，［22］并建立综合考察机制和追责机制，做到有序下放、适时收回自主发债权。同时，市县级政府应做好项目筛选和审核工作，在发行专项债时必须严格落实报备责任，以便省级政府进行事前、事中、事后全链条监管。其二，改进地方官员激励机制。为了防止地方主政官员和有关责任人员不切实际发债、盲目用债以美化经济数据的行为，应着力改进地方官员的晋升考核机制，除了需要综合政治、经济、生态、文化等多项指标，也要考察主政期内债务增减、使用、偿还和管理情况。其三，明确地方政府合法合理举债用债界限。地方政府专项债的全生命周期管理必须符合法定程序，尤其应重点关注资金的拨付使用和偿还期限、投资对象、资金调整过程，建立专项债券支出进度预警及闲置资金超期收回调整机制。①山西省已经展开相关机制的建设。参见任志霞：《山西：建立专项债券支出进度预警及闲置资金调整机制》，载中国政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/12/content_5678709.htm，最后访问日期：2022年6月16日。其四，处理好债务规模与债务结构的关系。通过增强地方政府偿债意识和债务危机意识，严格控制债务规模；提高项目收益专项债的比例，推动项目与融资自求平衡；控制再融资专项债的发行规模和期限，防范政府专项债的“万能债”或“永续债”倾向。

（三）市场化：优化市场机制，发挥市场力量

政府专项债本质上是政府面向市场的债券融资工具，债券发行和使用结果不仅依靠项目本身，也在很大程度上仰赖于市场机制的完备性和成熟度。只有激发多元市场主体参与政府专项债的积极性和能动性，才能真正为专项债制度的可持续发展注入源头活水，并以市场之力监督和调整政府举债行为中的违法违规之处，同时也有助于妥善协调政府专项债与其他政府投融资工具之间的关系。首先，进一步提升专项债发行环节的市场化水平。专项债利率定价应综合考量国债利率、一般债券利率、政府信用评级以及项目收益等市场化因素，并鼓励专项债与一般债差异化定价，使利率与地方政府信用和项目信用充分挂钩。其次，推动债券投资者结构多元化，建设多层次债券市场。当下我国地方政府专项债券的交易平台局限于银行间债券市场，投资者主要为商业银行等高门槛机构投资者，大量社会资金无法有效投资专项债。应继续拓宽个人投资者投资渠道，提升专项债在二级市场的流动性，并给予个人投资者较大的税收优惠，通过完善多层次投资市场来降低专项债风险。再次，扩大专项债资金用作项目资本金的范围。充分发挥专项债作用需要强化其投资引领带动的功能，应进一步挖掘合适的领域和项目，从完善项目储备、筛选和筹备工作入手，提升资金使用绩效，合理扩大政府专项债适用范围，充分释放专项债对社会资本的撬动效应。最后，设计政府专项债与其他投融资方式的协调规则，探索建立融合发展机制。如专项债与PPP模式的融合有助于降低项目的融资成本，减缓财政支出压力，为此需要深入研究两者的相互置换、信息共享、约束性条件搭配等关键性问题。再如将基础设施REITs引入专项债项目既可以盘活资产，又能缓释财政压力和信用风险，“专项债+基础设施REITs”模式的发展前景广阔。

（四）信息化：规范信息披露，强化评级实效

信息和信息规制是贯穿经济法理论和制度的主线之一，经济法的信息理论与风险理论构成相互促进、互补互足的关系，加强信息化制度建设是促成风险妥善处置和防控的锁钥。政府专项债的信息化改进方向不仅强调有关信息的数字化和公开化，还在于所公开信息的规范化和精准化。鉴于此，可以基于以下两方面加以改进。一方面，进一步推动我国地方政府债券信息公开平台建设。一是明确信息披露主体责任，对信息披露不及时、不规范、不准确概况应及时公布在信息公开平台；二是细化各省级地区公开信息，将专项债的市县级用债主体信息、资金使用绩效、项目开展进度、项目收益情况、风险预警情况、二级市场交易信息、年度正面和反面典型案例、专项债监管报告等内容纳入数据库；三是整合各发债主体的相关信息公开平台，构成互联互通、兼具实时信息和阶段性信息的数字化平台体系，更全面、更透明的信息披露体系能够在很大程度上纾解各利益主体之间的利益冲突张力。另一方面，大力规范信用评级体系。首先，制定全面的评价指标，评级机构应在评级报告中详细说明相应指标满足情况、具体采用的运算模型和分析方法；其次，在逐步有序下放政府专项债券发行权的基础上，加强信用评级机构的监管以及行业自律管理，构建专业水准高、竞争有序的信用评级机构市场，最后得出可以真实、客观、全面反映项目实质化差异的信用评级结果；再次，积极落实财政部相关规定，在债券存续期内每年开展一次跟踪评级和不定期评级，②参见财政部《地方政府债券信用评级管理暂行办法》第十条。上述跟踪评级和不定期评级工作可以交给与首次评级不同的其他评级机构；最后，重大项目的专项债评级报告应由两所以上信用评级机构出具报告，以增加相关评级报告的互证性。